CC BY
101
2013
НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК МГТУ ГА
№ 196
УДК 347.82.:656.078
К ВОПРОСУ О ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ
М.Ю. ЛЕБЕДЕВА, В.П. МАСЛАКОВ
Рассматриваются подходы к государственному регулированию как в целом, так и применительно к транспортной инфраструктуре. Обосновывается термин «государственно-правовое регулирование». Выдвигается тезис о том, что правовое регулирование охватывает, с одной стороны, государственную деятельность, связанную с выработкой юридических установлений, а также с определением юридических средств обеспечения их действенности, с другой, деятельность участников правоотношений по применению норм права, по «привлечению средств юридического регулирования».
Ключевые слова: государственное регулирование, управление, публичная власть, транспортная инфраструктура, правовое регулирование.
В данной статье представляется целесообразным остановиться на изучении роли государства в решении транспортных проблем России и других государств, что имеет теоретическую значимость, учитывая фактор возможного многостороннего межгосударственного воздействия на формирование нового подвида производственной инфраструктуры, каковой может стать единая транспортная сеть этих стран. Нам представляется справедливым акцент на роли государства как инвестора транспортной инфраструктуры и, главное, как организатора привлечения в ее развитие частного капитала, выступления в качестве гаранта вкладываемых капиталов. Другими словами, в данном теоретическом положении выявляется содержание объективно развивающегося процесса формирования и диверсификации методов и организационных форм государственного воздействия на инфраструктурный комплекс.
Приступая к изучению содержания и особенностей государственного регулирования транспортной системы, необходимо, прежде всего, определить, что же такое регулирование. Этот термин стал универсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т.е. совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественно значимых целей.
В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). В подобном понимании оно трактуется и в наши дни. Однако ограничиться такой констатацией недостаточно. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие - прерогатива субъекта управления.
Государственное регулирование ввиду его публичности, которая проистекает из сущностного содержания государства как универсального публичного института, определяет само наличие проблемы, ее содержание и динамику. При этом традиционным для современной науки является представление о целях государственного регулирования деятельности в различных сферах предпринимательской деятельности как о деятельности, направленной на создание механизма защиты и обеспечения публичных интересов.
Государство выступает в качестве отправной точки государственного влияния и является при этом единственной составляющей механизма государственного регулирования, обеспечивающим посредством нормативного регулирования через системы государственных органов баланс частных и публичных интересов в указанных сферах.
Таким образом, на наш взгляд, прежде чем переходить к анализу существующих форм государственного влияния на экономические интересы в области транспортной составляющей, а также к исследованию элементов данного воздействия, необходимо хотя бы кратко остановиться на исследованиях сущности самого государства. Данный аспект проблемы выходит за рамки
просто терминологического и понятийного спектра, а определяет, в конечном итоге, качественное различие систем и механизмов такого регулирования.
Анализ различных подходов к определению сущности государства на различных этапах исторического развития определяли соответственно и различные подходы к оценке роли и значения государственного регулирования в целом и, в частности, в сфере транспорта.
Не останавливаясь на конкретных определениях в области теорий государства, на наш взгляд, изучение и определение такой сложной и комплексной системы как государство исключительно через призму властных и политических отношений представляет собой искусственное снижение всего спектра проблем, связанных с ролью государства в сфере регулирования. Большинство авторов рассматривают властные отношения исключительно с точки зрения политической составляющей, игнорируя при этом экономический аспект данных отношений.
Определение государства как совокупности таких политических элементов, как публичная власть, государственный суверенитет, аппарат управления и принуждения вместе с экономической составляющей в виде государственной казны и системы налогообложения, встречается в научной литературе современного периода.
Таким образом, исходя из существующих в настоящее время подходов к определению государства, представляется целесообразным отнесение к данному образованию систем, обладающих следующими признаками:
• наличием публичной власти и особого аппарата для реализации этой власти;
• государственным суверенитетом, т.е. возможностью осуществлять всю полноту государственной власти как внутри страны, так и за ее пределами;
• обособленной территорией, где эта власть реализуется;
• системой налогообложения как системой, обеспечивающей само существование государства.
Исходя из вышесказанного, государственное регулирование можно определить как реализацию публичной власти через систему государственных органов, общеобязательных правовых актов, обеспечивающих политическую, экономическую и социальную функцию государства.
Таким образом, сам баланс частных и публичных интересов обеспечивается посредством государственного регулирования, с использованием мер административного воздействия.
При этом такому воздействию на современном этапе развития российского государства присущ целый ряд тенденций.
С одной стороны, прослеживается общая либерализация государственного контроля, выразившаяся, в частности, в принятии целого ряда законов, позитивно повлиявших на создание нормального экономического климата, например, закона о лицензировании, существенно сократившего перечень лицензируемых видов деятельности, закона о защите прав предпринимателей при проведении проверок, закона о государственной регистрации хозяйствующих субъектов, установившего упрощенную процедуру такой регистрации. С другой стороны, усиление контроля государства в части ужесточения соблюдения принятого законодательства.
Еще одной тенденцией является глобализация как следствие интеграции российской экономики в мировую экономику, выразившаяся, в частности, в присоединении России к международным структурам финансового контроля и создании собственной национальной службы финансовой разведки.
Таким образом, резюмируя вышеизложенное, можно сделать следующий вывод: государство служит универсальным регулятором хозяйственных отношений, являясь при этом и единственным инструментом такого регулирования, так как существующая бизнес-среда может находиться и находится исключительно в поле государственно-правового регулирования.
Термин «государственно-правовое регулирование» не получил пока широкого признания в отечественной юридической литературе, хотя и встречается в отдельных научных работах.
Российские правоведы предпочитают оперировать понятием «правовое регулирование» -целенаправленное воздействие на поведение людей и общественные отношения с помощью правовых (юридических) средств, которое вошло в научный оборот в 1960-х годах.
Однако, на наш взгляд, отождествление этих понятий, оправданное в прошлом, в настоящее время не совсем приемлемо. Вообще, термин "регулирование" (правило) обозначает упорядочение, налаживание, приведение чего-либо в соответствие с чем-либо.
Правовое регулирование охватывает, с одной стороны, государственную деятельность, связанную с выработкой юридических установлений, а также с определением юридических средств обеспечения их действенности, с другой, деятельность участников правоотношений по применению норм права, или, как правильно отмечается отдельными авторами, по «привлечению средств юридического регулирования».
Поэтому правовое регулирование может быть представлено как государственным регулированием, так и регулированием, осуществляемым непосредственно адресатом права, т.е. саморегуляцией.
Сказанное позволяет сделать вывод о том, что понятие "правовое регулирование" по своему объему шире понятия «государственно-правовое регулирование». Эти понятия следует соотносить как целое и часть.
Представляется, что государственно-правовое регулирование это регулирование, осуществляемое государством (его органами и организациями) при помощи норм позитивного права и других правовых средств воздействия на общественные отношения с целью их упорядочения.
Такое определение в целом согласуется с предлагаемыми в юридической литературе определениями правового регулирования, но отличается от них тем, что основной акцент сделан на позитивное право, которое является именно государственным регулятором общественных отношений. Поэтому, когда речь идет о регулировании, осуществляемом установленными или санкционированными государством нормами права, такое регулирование точнее называть государственно-правовым или государственным.
Регулированию не должно подлежать всё, пределы такого регулирования должны быть чётко обозначены. Если этого не происходит, то возможны следующие ситуации:
• существует концепция "государства - ночного сторожа", такое государство регулирует лишь наиболее важные общественные отношения, вследствие чего сфера правового регулирования оказывается сильно зауженной, отсюда хаос и произвол в нерегулируемых сферах жизни;
• если же ситуация складывается наоборот, т.е. сфера правового регулирования слишком расширена, то это ничто иное, как тоталитарное государство (которое контролирует каждый шаг своих граждан), отсюда социальная пассивность граждан.
В научной литературе можно выделить две основных точки зрения на способ определения пределов правового регулирования:
1. В сферу правового регулирования должны входить лишь общественные отношения, которые обладают определёнными признаками:
а) это отношения, в которых заключены как индивидуальные интересы общества, так и интересы общесоциальные;
б) в этих отношениях реализуются взаимные интересы их участников, каждый из которых идёт на какое-то ущемление своих интересов ради удовлетворения интересов другого;
в) эти отношения строятся на основе согласия выполнять определённые правила, признания обязательности этих правил;
г) эти отношения требуют соблюдения правил, обязательность которых подкреплена достаточно действенной силой.
2. Сфера правового регулирования определяется с позиции возможного и необходимого правового регулирования: определяются верхняя и нижняя границы. Верхняя граница - возможный предел правового регулирования. Нижняя граница определяется важностью общественных отношений для государства и общества.
На наш взгляд, государственно-правовое регулирование включает в себя:
1. Правовую регламентацию общественных отношений, которая осуществляется в процессе нормотворчества и реализуется в принятых нормативно-правовых актах. Исходя из правил,
установленных этими актами, мы можем судить о государственно-правовом регулировании соответствующих общественных отношений.
2. Функционирование правовых норм и их реализацию. Государственно-правовое регулирование в данном случае рассматривается в действии как процесс и результат правового воздействия на те или иные общественные отношения.
3. Правотворческую деятельность и действие правовых норм, связанных с их реализацией.
Такой подход представляется правильным, поскольку позволяет содержательно и всесторонне охарактеризовать государственно-правовое регулирование, начиная с установления первичных регуляторов общественных отношений - норм права и кончая их реализацией в конкретных общественных отношениях.
Кроме того, проблема соотношения частного и публичного права при регулировании деятельности в сфере транспорта может быть сведена, в конечном итоге, к изучению диапазона и границ собственно государственного регулирования этой самой деятельности.
Кратко остановимся на теории экономико-правового регулирования. Несмотря на значительность присутствия государства в развитии транспортной инфраструктуры практически в каждой из национальных экономик и мировой экономике, в целом, теории, доказывающей объективную необходимость и излагающей принципы и особенности государственного регулирования этой сферы, наукой на сегодня не выработано.
По всей вероятности, это объясняется нечеткостью научного определения инфраструктуры, расхождением точек зрения относительно ее экономического содержания, отсутствием согласия между исследователями по принципиальным вопросам, касающимся ее структурных особенностей. Нельзя исключать и влияние продолжающегося спора между учеными о роли государства как регулятора социально-экономического развития национальных экономик, хотя эта проблема вновь заявила о себе в условиях усложнения воспроизводственных связей и глобализации мировой экономики1.
Решение задач государственного регулирования инфраструктурным комплексом облегчается тем обстоятельством, что ряд исследователей все же попытались дать теоретическую трактовку вопроса о роли государства в формировании и развитии инфраструктурного комплекса, но не в целом, а в некоторых аспектах этой проблемы.
Так, американский ученый П. Самуэльсон пришел к выводу, что «государство сознательно идет на инвестиции в инфраструктуру, так как увеличение общественного вспомогательного капитала создает неосязаемые выгоды, от которых нельзя ожидать денежных прибылей частных инвесторов, так как масштабы некоторых из них слишком велики для ограниченных рынков частного капитала, а другие будут окупаться в течение слишком долгого срока, чтобы частные инвесторы им интересовались»2.
В свою очередь А. Пизанти также отмечает: «классическими капиталовложениями, которые требует капитализм от государства, должны быть общественные работы, то есть создание того комплекса условий, которые ныне именуют в мире «инфраструктурой» (дорожная сеть, транспортные средства, землеустройство и т.д.). Эти работы сокращают накладные расходы предпринимателей, то есть улучшают экономическую среду, в которой те действуют, «облегчая» процесс обращения капитала»3.
Таким образом, главной функцией государственного регулирования инфраструктурного комплекса П. Самуэльсон и А. Пизанти определяют инвестирование в развитие, главным образом, производственной инфраструктуры, считая при этом основным предметом мотивации -слишком продолжительный период оборачиваемости капитала, который оказывается неприемлемым для частного капитала. Согласно этим воззрениям функция государства в вопросах ин-
1 Кушлин В.И. Траектории экономических трансформаций. - М.: ЗАО Издательство Экономика, 2004.
2 Самуэльсон П. Экономикс. - М.: Дело, 1992. - С. 324.
3 Пизанти А. Очерки политэкономии социализма. - М., 1976. - С. 10-20.
фраструктуры должна ограничиваться осуществляемым им стимулированием ее развития через инвестиционный механизм и преимущественно ради предпринимательской деятельности.
Необходимо отметить, что в 1990-х годах научная мысль сконцентрировалась в ряде исследований, посвященных вопросам государственного регулирования в условиях рыночной экономики, сегментов производственной инфраструктуры (энергетика, транспорт, связь) в их взаимосвязи с другими формами воспроизводственного инфраструктурного комплекса. В этом отношении большой интерес вызывают труды П.Д. Половинкина 4. Важен концептуальный подход, используемый этим ученым, который исходит из понимания, что государственное регулирование можно рассматривать как часть товарного рынка, который является сложнейшей социально-экономической и организационной системой.
Институты и мероприятия, которые как система образуют государственное регулирование экономикой, в подавляющем большинстве имеют и прямое, и косвенное отношение к инфраструктурному комплексу в целом. Однако в этом случае они характеризуются целеполагания-ми, обладающими присущей именно инфраструктуре спецификой: комплексность и взаимосвязь ее отраслевых и функциональных признаков, их ускоряющаяся диверсификация, более высокая, чем у экономики, расположенность к интеграции в мировое хозяйство, очевидная приоритетная значимость ускорителя глобализации мировой экономики.
Все нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность транспортного комплекса и отдельных его секторов, должны разрабатываться с учетом сближения их правовой основы с требованиями международного права, а также международных организаций, членом которых является РФ.
Другим инструментом государственного регулирования является администрирование, основными задачами по совершенствованию которого являются:
> оптимизация управленческой деятельности Министерства транспорта с целью обеспечения комплексного развития и скоординированной деятельности всех секторов транспортного комплекса в рамках единой транспортной политики и системы;
^ формирование и усиление функций управления транспортным комплексом в сферах обеспечения безопасности, лицензирования и сертификации, разработки региональных программ и предложений для республиканских программ развития отрасли, контроля за их реализацией, а также за использованием выделяемых бюджетных средств и т.п.;
^ координация работы видов транспорта при перевозках в смешанном сообщении, а также скоординированное развитие видов транспорта при освоении новых территорий и реконструкции существующих сетей;
^ усиление роли экспедиторских компаний и логистических центров;
^ дальнейшая оптимизация структуры и деятельности республиканских государственных предприятий.
Суммируя вышеизложенное, было бы целесообразно принять за основу определение государственно-правового регулирования инфраструктуры транспортного комплекса как системы институтов и мероприятий, служащих в рамках права формированию и развитию условий, благоприятных для национальной экономики и общества, в соответствии с одобренными им целями развития транспортного комплекса, устойчивости, укрепления экономической, экологической, транспортной безопасности.
Правовое регулирование представляет собой, с одной стороны, государственную деятельность, связанную с выработкой юридических установлений, а также с определением юридических средств обеспечения их действенности, с другой, деятельность участников правоотношений по применению норм права.
4 Половинкин П.Д. Государственное регулирование рыночной экономики: изд-е 2-е, перераб. и доп. / под общ. ред. В.И. Кушлина. - М.: Изд-во РАГС, 2002. - Гл. XXVI, разд. 3 «Формирование системы государственного регулирования».
ЛИТЕРАТУРА
1. Лебедева М.Ю., Маслаков В.П., Пиджаков А.Ю. Институциональные аспекты регулирования рыночных отношений в авиакомпаниях России: монография (электронный ресурс) ISBN 78-5-906223036. - Киров: МЦНИП, 2013.
2. Лебедева М.Ю. Правовые проблемы инвестиционной политики в области транспортной инфраструктуры // Юридическая мысль. - 2006. - № 4(35). - С. 64-68.
3. Лебедева М.Ю. Проблемы применения Закона «О концессионных соглашениях» в аэропортах Российской Федерации // Транспортное право. - 2006. - № 3.
4. Лебедева М.Ю., Пиджаков А.Ю. Государственное регулирование в области авиационной безопасности: недостатки и пути совершенствования // Научный Вестник МГТУ ГА. - 2009. - № 144.
5. Маслаков В.П. Методы совершенствования системы управления авиатранспортного предприятия гражданской авиации: автореф. дисс. ... д-ра техн. наук. - СПб.: Академия гражданской авиации, 2004.
6. Маслаков В.П. Механизм государственного регулирования естественной монополии аэропортов РФ: тезисы доклада. - СПб: Академия ГА, 1995.
TO THE QUESTION OF THE STATE-LEGAL REGULATION OF THE TRANSPORT INFRASTRUCTURE
Lebedeva М.J., Maslakov V.P.
The approaches to government regulation are observed in general, and in apply to the transport infrastructure. The term "state - legal regulation" is substantiates in this memoir. The thesis that the legal regulation covers the government activities related to the formulation of legal statutes and the definition of legal means to ensure their effectiveness on the one hand and the activity of participants of legal relations on the law application and for "raising the legal regulation" on the other is put forward in this memoir.
Key words: government regulation, management, public authority, transport infrastructure, legal regulation.
Сведения об авторах
Лебедева Марина Юрьевна, окончила Ленинградский государственный университет (1983), кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой транспортного права Санкт-Петербургского университета гражданской авиации, эксперт ЕС по проблемам гражданской авиации, автор более 120 научных работ, область научных интересов - правовые проблемы воздушного транспорта.
Маслаков Валерий Павлович, 1946 г.р., окончил Куйбышевский авиационный институт (1970), доктор технических наук, заведующий кафедрой менеджмента Санкт-Петербургского университета гражданской авиации, эксперт ЕС по проблемам гражданской авиации, автор более 150 научных работ, область научных интересов - проблемы государственного регулирования и управления предприятиями воздушного транспорта.
