CC BY
43
УДК 94(470.62):63
О.И. КОНОНОВ
К ВОПРОСУ О ФОРМИРОВАНИИ НОВОЙ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(1993-1997 гг.)
Ключевые слова: Советы, местное самоуправление, конституционная реформа, политический процесс.
Рассмотрены основные черты модернизации системы местного самоуправления России в 1993-1997 гг. в свете конституционной реформы 1993 г.
O.I. KONONOV
ON THE FORMATION OF A NEW SYSTEM OF LOCAL GOVERNMENT IN THE RUSSIAN FEDERATION (1993-1997)
Key words: councils, local government, constitutional reform, the political process.
The main features of the modernization of local government system of Russia in 19931997 in light of the constitutional reform of 1993.
Открытое столкновение президентской и законодательной ветвей власти, получившее в октябре 1993 г. вид вооруженного противоборства, обусловило радикальное изменение в общественно-политическом строе России. Уже в октябре Президент РФ издал серию Указов о прекращении деятельности Советов разного уровня.
Так, Указ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления» № 1617 предусматривал прекращение деятельности районных в городах, городских, районных, поселковых, сельских Советов народных депутатов, а также передачу их функций соответствующей местной администрации [8]. В свою очередь, Указом от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» № 1760 было подтверждено прекращение деятельности районных и городских Советов. Одновременно было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы [9].
Необходимо отметить, что данные президентские Указы были восприняты неоднозначно как в обществе, так и, особенно, среди народных избранников. С одной стороны, большинство депутатов местных Советов, политически активная общественность осознавали несовершенство форм организации, способов и в особенности результатов деятельности местных Советов. С другой стороны, они не могли согласиться с тем, что вся вина за системный кризис, охвативший к этому времени Россию, была возложена на Советы. Доминирующее отношение к роспуску местных Советов отражала, к примеру, мнение одного из депутатов Волгоградского Совета, отмечавшего: «пусть эта власть была порой робкой, а порой излишне пылкой, пусть она не всегда была способна разобраться в хитросплетениях бюрократического действа. Но в целом депутатский корпус и был отражением того многообразия, бурного человеческого моря, которое на политическом жаргоне именуется избирателями, а в просторечии - народом. Именно через депутатов горожане могли бросить пусть по-обывательски ограниченный, но трезвый и всегда собственный взгляд на то, что творилось в городском хозяйстве и управлении» [3].
Анализ материалов конца 1993 - начала 1994 гг. позволяет констатировать, что произошедшая без достаточной концептуальной проработки ликвидация Советов, привела к некоторому вакууму власти на местах. Еще недавно освободившиеся от плотной опеки партийных комитетов Советы, казалось бы, получили необходимую и реальную силу. Однако начавшийся демонтаж системы Советов, в основном распространившийся и на местный уровень, обусловил наступление настоящего паралича местного самоуправления. Это породило неуправляемую ситуацию, в которой еще сильнее стал сказываться спад произ-
водства, усилились безработица, преступность, подверглись эрозии моральные принципы и жизненные устои значительной части общества.
Тем не менее в исторической эволюции отечественного местного самоуправления 1993 год имел, несомненно, рубежное место. В стране начала формироваться в значительной степени отличная от прежней система местного самоуправления. Основной вектор ее развития был определен принятой 12 декабря 1993 г. Конституцией РФ, положения которой четко определяли, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12), причем население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления (ст. 131).
Одним из основных инструментов утверждения новых форм местного самоуправления стал эксперимент по отработке модели его организации, начавшийся на основе Приказа № 104 Министерства Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям от 28 сентября 1994 г. Он стал первой акцией федерального центра, направленной на практическую реализацию Конституции в сфере местного самоуправления. К концу 1996 г. в эксперименте участвовало 7 субъектов Российской Федерации, 15 субъектов местного самоуправления. В их числе Псковская, Калужская, Московская и Свердловская области и т.д. В ходе его выявлялись пробелы и противоречия в законодательстве, определялись оптимальные организационные формы, уточнялась компетенция местного самоуправления, вырабатывались механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, совершенствовались механизмы финансово-хозяйственной деятельности органов местного самоуправления. Главной целью эксперимента стало создание сети опорных зон по отработке комплекса вопросов, связанных с формированием системы управления социально-экономическим развитием региона в новых политических условиях на базе современных технологий [7].
К концу 1995 г. обозначились три модели местного самоуправления: в городах, имеющих численность свыше одного миллиона человек, малых городах и сельских территориях. Крупные города в деле развития самоуправления продвигались более или менее успешно. Малые города почти остановились в своем развитии. В районах дело обстояло сложнее. С одной стороны, происходила интеграция сельских населенных пунктов в масштабе района. С другой стороны, значительный объем работы, который выполнялся главами местных администраций, был связан с государственными делами [6]. При этом также становился все более очевидным тот факт, что становление в России местного самоуправления, в целом, идет вне какой-либо унифицированной модели.
При подготовке базового Федерального закона, впоследствии получившего наименование «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основная концептуальная борьба развернулась между двумя его проектами. Первый был подготовлен Комитетом по вопросам местного самоуправления Государственной Думы, а второй в Министерстве национальностей и региональной политики РФ. Последний проект был одобрен Президентом и официально внесен в Государственную Думу. Однако здесь, в результате достаточно острой борьбы, за основу будущего Федерального закона был принят именно проект Комитета Госдумы [12]. Тем самым Дума заявила о своей решимости играть ведущую роль в определении основных параметров системы местного самоуправления в России. Заметим, что ей это удалось в полной мере.
Принятый в итоге закон имел компромиссный характер. В нем все же учитывались многие положения прежнего правительственного варианта [1]. Закон 1995 г. имел скорее рамочный характер. Он в основном закреплял общие принципы организации местного самоуправления, не предусматривая особенностей управления в различных областях и сферах местной жизни [4]. К наиболее суще-
ственным проблемам следует отнести значительную неясность вопросов компетенции различных органов в бюджетной сфере, в силу чего полномочия органов местного самоуправления в итоге были серьезно ограничены и ущемлены.
Следует согласиться с авторами, полагающими, что главным тормозом в реализации закона стало сопротивление чиновничества [2]. Его нежелание делиться властью с кем бы то ни было отразилось и на самом законе, и, в особенности, на практическом решении вопроса о компетенции органов местного самоуправления.
Существенное влияние на эволюцию системы местного самоуправления в рассматриваемый период оказали процессы, протекавшие на региональном уровне и связанные с формированием новой системы федеративных отношений в рамках Российской Федерации. Республики, края и области РФ стали стремительно усиливать свои позиции, захватывая предложенный им суверенитет. Запаздывание федерального центра с принятием общероссийского законодательства, регламентирующего данную сферу, привело к тому, что процесс формирования законодательства по вопросам местного самоуправления переместился в субъекты федерации. Первые документы здесь были приняты еще в 1994-1995 гг. [5]
К началу 1997 г. в 68 субъектах РФ были приняты законы, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления. Однако только в ряде регионов (Ленинградская, Рязанская, Оренбургская, Свердловская и Тюменская области) правовая база была признана специалистами удовлетворительной [11]. Более того, в республиках Башкирия, Коми, Калмыкия, Хабаровском крае, Кемеровской, Мурманской, Рязанской, Тульской областях местные органы были попросту включены в единую систему исполнительной государственной власти [12].
Большинство региональных законов о местном самоуправлении принималось со значительными нарушениями федерального законодательства. Так, законами ряда субъектов федерации устанавливались структура органов местного самоуправления, соподчиненность муниципальных образований и даже ограничивались избирательные права при выборах органов местного самоуправления [8]. Соответственно, в большинстве регионов процесс становления местного самоуправления протекал крайне противоречиво и конфликтно. В ряде территориальных образований имели место «лобовые» столкновения между уровнями власти.
В 1995-1996 гг. в России развернулся активный процесс создания нормативно-правовой базы местного самоуправления. На конец 1996 г. было зарегистрировано 1106 уставов муниципальных образований [12]. Однако данный процесс, по сути, шел параллельно с реальной политической жизнью, отличавшейся весьма неудовлетворительным состоянием законности, крайней нестабильностью общества и достаточно острой политической борьбой, связанной с выборами мэров и депутатов муниципальных представительных собраний.
Литература и источники
1. Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестник Московского ун-та. Сер. Право. 1996. № 2. С. 9.
2. Герасименко Г.А. Два закона: (историко-сравнительный анализ земств и современного местного самоуправления) // Земский вестник. 1996. № 1-2. С. 51.
3. Марченко Н.А. А кворум все-таки был... // Волгоградская правда. 1993. 11 нояб.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон № 154-ФЗ от 28.08.1995 г. // Собр. законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
5. Положение об органах общественного самоуправления в республике Калмыкия: утв. Парламентом Республики Калмыкия 16 июля 1993 г. Элиста, 1995.
6. Правда. 1995. 12 окт.
7. Российская газета. 1996. 20 июня.
8. Российская газета. 1997. 4 июля.
9. Собрание актов Президента и Правительства РФ (САПП РФ). 1993. № 44. Ст. 4188.
10. САПП РФ. 1993. № 4. Ст. 3924.
11. Совранская О.Л. Правовые основы местного самоуправления // Социс. 1997. № 1. С. 114.
12. ТА Государственной Думы ФС РФ.
КОНОНОВ ОЛЕГ ИГОРЕВИЧ - соискатель ученой степени кандидата исторических наук, Институт истории, экономики и права, Россия, Москва (g197412@yandex.ru).
KONONOV OLEG IGOREVICH - a competitor of scientific degree of historical sciences, Institute of History, Economics and Law, Moscow, Russia.
УДК 070.23 (470.344-32)
А.П. ЛЕОНТЬЕВ КТО И КАК «СОВЕТИЗИРОВАЛ» «ХЫПАР»
Ключевые слова: газета «Хыпар», Чувашское национальное общество, правые эсеры, Центральный чувашский военный совет, левые эсеры, газета «Канаш».
Рассмотрен один из аспектов раскола Чувашской организации партии социали-стов-революционеров - ретроспектива захвата левыми эсерами правоэсеровской газеты «Хыпар», создание на ее базе просоветской газеты «Канаш» (Совет).
A.P. LEONTYEV WHO SOVIETIZES THE HYPAR AND HOW
Key words: newspaper the Hypar, Chuvach National Society, right socialist-revolutiona-ries, Chuvash Central Military Commission, left socialist-revolutionaries, newspaper the Kanash.
In the article one of the aspects of the split of the Chuvash organisation of the socialist-revolutionary party, the capture of the right socialist-revolutionary's newpaper the Hypar by left socialist-revolutionaries in retrospect, the development of the pro-Soviet newpaper the Kanash (the Soviet) on the base of the Hypar are considered.
В истории газеты «Хыпар» есть страницы как драматические, так и характерные для советского ее периода, когда идеология доминировала над реальностью. О том, как закрывали возрожденную газету «Хыпар» («Весть») (она выходила с 1 мая 1917 г. по 28 февраля 1918 г.), и начали издавать газету «Канаш» («Совет»), рассказывал не один участник тех событий. «Когда с помощью Казанского ревкома из рук правых эсеров был изъят и Национальный фонд, последние совершенно сошли с политической арены... К тому времени, когда экспроприировали Национальный фонд ЧНО, инициативная группа в составе двух матросов и шести левых эсеров, которая на свой страх и риск совершила налет (курсив наш. - А.Л.) на редакцию газеты "Хыпар", вывезла все ее имущество и начала издавать другую газету под названием "Канаш" ("Совет")» [7. С. 46], по существу, политические дискуссии уже начали переходить в «горячую фазу». (Ее итог - гражданская война, в которой сгинули тысячи представителей чувашской интеллигенции, взращенной в течение нескольких десятилетий.) Однако автор приведенной цитаты Д.П. Петров (Мётри Юман) не упоминает себя в группе «налетчиков», но ведь именно он является инициатором закрытия «Хыпара». Подтверждение тому - воспоминания А.Д. Краснова, видного деятеля революционного движения среди чувашей, левого эсера, с августа 1917 г. - председателя Казанского чувашского военного комитета, с февраля 1918 г. - члена Центрального чувашского военного совета, в 1930-е годы репрессированного (умер в тюрьме в 1951 г.).
«В исполнительном Совете Д. Петров, когда я председательствовал на заседании, мне на ухо шепнул о необходимости проголосовать о принятии решения по закрытию газеты "Хыпар". Я оперативно провел голосование. <...> Но "правое" крыло заседания с итогом голосования категорически не согласилось. Считая нашу инициативу слишком революционно опасной, часть и "левых" товарищей не согласилась с предложением. <...> Но все равно мы на следующий день создали инициативную группу и закрыли газету. На заседании этой группы были следующие товарищи: Д.П. Петров, председатель заседания, члены: В.А. Алексеев, Г.Г. Герасимов, М. Слюбкин, Д.Е. Ефимов, М.П. Петров /матрос/ и А.Д. Краснов, <...> Закрытие газеты возложили на мат-
