CC BY
68
7.2. К ВОПРОСУ О МИГРАЦИОННОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ В РОССИИ
НИР в рамках Гоанта Президента Российской Федерации для государственной поддержки молодых российских ученых - докторов наук
Богдан Варвара Владимировна, доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского права
Место работы: ФГБОУ ВО Юго-западный государственный университет в г. Курске
KurskPravo@yandex.ru
Урда Маргарита Николаевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовного права Место работы: ФГБОУ ВО Юго-западный государственный университет в г. Курске
Urda.ru@rambler.ru
Павлюк Альберт Валентинович кандидат юридических наук, заместитель заведующего кафедрой государственного управления и права
Место работы: МГИМО МИД России
albert.pavlyuk@mail.ru
Аннотация: необходимость написания настоящей статьи обусловлена потребностями проведения анализа правовых норм, регулирующим процессы миграции в России и пробелам, которые законодательно предстоит решить в ближайшем будущем. Методологической основой исследования являются общенаучный диалектический метод и вытекающие из него частно-научные методы познания, такие как логический, формально-юридический, системный.
Теоретическую основу исследования составляют положения и выводы, содержащиеся в трудах российских и зарубежных ученых: С. А. Ивановой, В. В. Гребеникова, О. С. Капинус, Н. М. Коршунова, В. Ф. Козлова, А. С. Лукьянова, А. Н. Сандугей, О. Д. Третьяковой, Н. Н. Телешиной, А. Ю. Ястребовой и других.
В статье рассматривается законодательство о миграции в России которое является комплексным, так как относится к частно-публичной сфере, проанализирован опыт стран Западной Европы, которые оказались неподготовленными к миграционному потоку, который был спровоцирован войной в странах Ближнего Востока в 2014 году. Дается оценка кодификации законодательства о миграции в качестве средства, опосредующего конвергенцию права. На данный момент правовые нормы регулирующие процессы миграции в России рассредоточены по различным правовым актам и иногда вступают в противоречие друг с другом.
По итогам исследования авторами сделан вывод о необходимости качественного упорядочения законодательства, обеспечение его внутренней согласованности и компактности, освобождения от устаревших, неработающих норм и предложено в перспективе выделить миграционное право в отдельную отрасль российского законодательства ввиду особой специфики его предмета и метода правового регулирования.
Получившие закрепление в статье результаты научных исследований как представляется могут сориентировать законодателя на скорейшее принятие в будущем важного и ответственного решения, связанного с кодификацией миграционного законодательства в качестве средства, опосредующего конвергенцию права.
Ключевые слова: конвергенция, миграция, законодательство, иностранные граждане, правовые акты, инкорпорация.
TO THE QUESTION ABOUT MIGRATION LEGISLATION IN RUSSIA
Research within the Grant of President of Russian Federation for state support of young Russian scientists - doctors of Sciences
Bogdan Varvara V., doctor of law, professor of civil law
Place of employment: South-West state University, Kursk
KurskPravo@yandex.ru
Urda Margarita N., PhD in Law, associate professor department of criminal law Place of employment: South-West state University, Kursk
Urda.ru@rambler.ru
Pavlyuk Albert V., PhD in Law, associate professor deputy head of the department of public administration and law Place of employment: MGIMO - University
albert.pavlyuk@mail.ru
Abstract: the need to write this article due to the needs of the analysis of legal norms regulating the migration processes in Russia and the gaps that the legislation will have to solve in the near future. Methodological basis of research are General scientific dialectic method and its private-scientific methods of cognition, such as logic, formal legal system.
Богдан В. В., Урда М. Н., Павлюк А. В.
К ВОПРОСУ О МИГРАЦИОННОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ В РОССИИ
Theoretical basis of research is the views and conclusions contained in the works of Russian and foreign scientists: A. S. Ivanova, V. V. Grebennikova, O. S. Kapinus, N. M. Korshunova, V. F. Kozlov, A. S. Luk'yanova, A. N. Sanduga, O. D. Tretyakova, N. N. Telesino, Yastrebova A. Yu. and others.
The article discusses the legislation o migration in Russia which is comprehensive, as it refers to the private-public sphere, the experience of Western European countries, which were unprepared for migration flow, which was triggered by the war in the Middle East in 2014. Assesses the codification of legislation about migration as a means of mediating the convergence law. At the moment, the legal norms regulating migration processes in Russia are scattered in different legal acts sometimes contradict each other.
The study authors concluded that to streamline legislation, to ensure its internal consistency and compactness, freedom from outdated, broken rules and offered in the future to allocate migration law as a separate branch of the Russian legislation in view of the special nature of the subject and method of legal regulation.
Has been restated in the article the results of research seem to be unable to Orient legislators on early adoption in the future, important decisions associated with the codification of migration legislation as a means of mediating the convergence law.
Keywords: convergence, migration, legislation, foreign citizens, legal acts of incorporation.
Законодательство о миграции в России является комплексным, так как относится к частно-публичной сфере. Сложность регулирования миграционных процессов заключается в объеме правовых актов, которые регулируют миграцию на территории России [9, С. 17-22.]. Кроме того до настоящего времени отсутствует легальное определение незаконной миграции, нет четкого представления о соотношении понятий «незаконная миграция» и «неконтролируемая миграция», целесообразным представляется нормативное определение видов миграции (внутренняя, внешняя, трудовая, вынужденная), необходимо также совершенствование механизма реализации предписаний миграционного законодательства и др.
Миграционное законодательство России нуждается в систематизации. Отсутствие четкой системы миграционного законодательства приводит к дублированию норм, их конкуренции в различных законодательных актах, пробельности в нормативном регулировании миграционных отношений [7, С. 10-13]. Исходя из этого, представляется, не лишенной определенного смысла точка зрения о существующей потребности в принятии Миграционного кодекса РФ [2, С.29-33] - качественного упорядочения законодательства, обеспечения его внутренней согласованности и компактности, освобождения от устаревших, неработающих норм, максимально полного регулирования миграционных отношений и восполнение существующих пробелов в их нормативном оформлении.
Рассматривая кодификацию законодательства в качестве средства, опосредующего конвергенцию права, О. Д. Третьякова обращает внимание на то, что она способствует формальному сближению правовых норм, сведению их в одно целое, согласованию требований правовых норм, снижению коллизионности правовых норм [6, С. 180]. Н. М. Коршунов полагает, что кодификация законодательства способствует наиболее гармоничному сочетанию частноправового и публично-правового регулирования, прежде всего, новых сегментов общественных отношений, эффективное регулирование которых существующей системой законодательства уже не может быть обеспечено [3, С. 200]. Очевидно, что аналогичный механизм должен в конечном итоге определить решение вопроса о целесообразности принятия Миграционного кодекса РФ. В краткосрочной перспективе конвергенция элементов миграционного законодательства могла быть обеспечена за счет проведения системно-предметной инкорпорации [10, С. 3561-3571], основная социально-правовая задача, которой заключается в системной
кодификации законодательства о миграции.
На данный момент правовые нормы регулирующие процессы миграции в России рассредоточены по различным правовым актам и иногда вступают в противоречие друг с другом. По иерархии их можно сгруппировать следующим образом:
- УК РФ и КоАП РФ содержат санкция за нарушения основных правовых норм миграционного законодательства;
- предписания, определяющие легальность въезда, выезда и пребывания на территории России содержаться в ФЗ от 25.07.2002г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и др.
- предписания, регулирующие специальные трудовые и социальные права иностранцев регламентированы в ТК РФ (ст.50.1) «Особенности регулирования труда работников, являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства» и др.
- предписания, гарантирующие соблюдение прав и интересов иностранных граждан указаны в Постановлении Правительства РФ от 29.10.2015г. №1165 «Об утверждении Правил аккредитации частных агентств занятости на право осуществления деятельности по предоставлению труда работников (персонала)» и др.
- предписания, касающиеся полномочий органов государственной власти содержаться в Указе Президента РФ от 05.04.2016г. №156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» и др.
Разумеется, данный перечень не является исчерпывающим и лишь отражает основные тенденции развития законодательных актов в области миграции, так как процесс миграции в современный период приобретает масштабные и порой неконтролируемые формы во всем мире и в России в частности, законодательные акты, в связи с этим могут изменяться, дополняться с целью обеспечить контролируемость миграции населения, исключить возможные негативные факторы и обеспечить защиту прав граждан России[13]. Цель перечисленных законодательных актов - установление публично-правового контроля за осуществлением миграции, что имеет важное значение для организации легального рынка труда, с одной стороны, и обеспечения защиты прав и законных интересов личности, в т. ч. иностранных граждан, общества и государства, с другой.
Такая форма конвергенции, как системно-предметная инкорпорация будет способствовать поддержанию миграционного законодательства в действующем контрольном состоянии, обеспечению его доступности, способности снабжать субъектов достоверной информацией о соответствующих правовых предписаниях, ответственности за их нарушения, облегчит субъектам
миграционных отношений реализацию их прав, тем самым повысит эффективность миграционного контроля. Она также позволит выявить «белые пятна» в регламентации прав и обязанностей компетентных органов, осуществляющих контрольные функции в миграционной сфере, которые зачастую объединяются в «компетенцию», «полномочия», «возможности» этих органов, что затрудняет разграничение возможного и необходимого вариантов поведения должностных лиц, создает почву для злоупотреблений с их стороны.
Эксперты неоднократно подчеркивали, что законодательство о миграции должно быть систематизировано [4, С. 22-25.], идея о создании Миграционного кодекса РФ поддержана П. П. Барановым и А. А. Контаревым в работе «Кодификация миграционного законодательства России: институциональный подход», кроме того разработать в ближайшее время Миграционный кодекс предлагалось в решении МВД, опубликованном в Российской газете от 13.07.2017 г. решения МВД РФ о разработке в ближайшее время Миграционного кодекса РФ). «Конфликт между компетенциями, задачами и функциональным направлением заинтересованных ведомств вызван отсутствием четкой регламентации и системы противодействия незаконной миграции. Основной причиной возникновения указанной проблемы является то обстоятельство, что система управления миграционными процессами в России строится не на основе базовых принципов, понятий и установлений, а на архаичном бессистемном подходе к делегированию миграционной функции государства соответствующим органам».
Однако не все эксперты согласны с идеей принятия Миграционного кодекса РФ, при этом, свою позицию они аргументируют тем, что для принятия одного базового правового документа в сфере миграции требуется целая переделка ряда нормативных актов либо их полная отмена в части урегулирования вопросов миграции, а это объективно потребует немало усилий и затрат[11, с. 117-122].
Следует обратиться к опыту стран Западной Европы, которые оказались неподготовленными к миграционному потоку, который был спровоцирован войной в странах Ближнего Востока в 2014 году, негативные последствия миграции продолжают сказываться в этих странах до сих пор, первопричиной возникших сложностей является слабая правовая база, регулирующая сферу миграции, чрезмерная экономическая поддержка и социальная защита, гарантированная мигрантам, закрепленные в законодательной базе стран Западной Европы, все это в комплексе привело к катастрофическим последствиям: усилению террористических угроз, насилию, религиозному экстремизму и т.д.
На территории России в 2017 году, по данным МВД находится около 14 миллионов мигрантов, миграционные потоки усиливаются, обстановка в регионах мира нестабильная, что может способствовать миграции, при этом необходимо, чтобы процесс миграции населения был контролируемым, для этого необходимо создавать условия для приезжающих в Россию в стратегически важных регионах, где не хватает рабочих рук, именно в таких регионах должна проводится гуманная социальная политика для мигрантов. Поэтому видится правильным закрепить миграционную политику России в базовом документе - Миграционном кодексе РФ, который гарантирует положительный эффект как в сфере защиты прав и интересов российских граждан, так и для государства в целом.
Миграционный кодекс РФ должен содержать следу-
ющие разделы:
- Общие положения;
- Миграционный учет граждан и лиц без гражданства, (поэтому видится правильным отменить ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», а также отдельных положений нормативных актов, регламентирующих права иностранцев);
- Выезд из страны и въезд в страну;
- Документы, предоставляющие иностранным гражданам и лицам без гражданства право на въезд, временное пребывание, трудовую деятельность;
- Продление срока временного пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ;
- Разрешение на временное проживание в РФ;
- Разрешение на постоянное проживание в РФ;
- Выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы РФ.
Главная проблема действующих многочисленных правовых актов в сфере миграции заключается в отсутствии одного базового правового акта федерального уровня, в котором были бы прописаны основные принципы управления миграционными процессами на территории России [5,С.37-39]. Максимальная информативность такой формы конвергенции, как системно-предметная инкорпорация, создаст соответствующие предпосылки для разработки Миграционного кодекса РФ и ФЗ «О миграции» как базовой составляющей всей правовой основы в области регулирования миграции [1, С.18-25]. Инкорпорация также будет способствовать оптимизации охранительного законодательства, которое противоречиво^, С.33].
В заключение отметим, что, перед Российской Федерацией в настоящее время остро стоит задача систематизации и структурирования крайне разрозненного миграционного законодательства, которая может быть решена в ближайшей перспективе за счет системно-предметной инкорпорации. Необходимо также совершенствование организационно-правового механизма противодействия незаконной миграции и обеспечение его принятием необходимого пакета нормативных правовых актов. В перспективе возможна ситуация с выделением миграционного права в виду особой специфики его предмета и частно-публичного метода правового регулирования в отдельную отрасль российского законодательства.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригиналь-ность78,08 %.
Список литературы:
1. Иванова С. А., Гребенников В. В. Конвергенция частного и публичного права в современном законодательстве Российской Федерации / С. А. Иванова, В. В. Гребенников // Вестник РУДН. Серия Юридические науки. -2013. - №3. - С.18-25.
2. Капинус О. С. Противодействие незаконной миграции как угрозе национальной безопасности России / О. С. Ка-пинус // Миграционное право. - 2016. - №1. - С. 29 - 33.
3. Коршунов Н. М. Конвергенция частного и публичного права: проблемы теории и практики / Н. М. Коршунов. -М.: Норма: ИНФРА-М, 2014. - 240 с.
4. Козлов В. Ф., Лукьянов А. С. Консолидация национального законодательства в сфере противодействия незаконной миграции / В. Ф. Козлов, А. С. Лукьянов // Российская юстиция. - 2015. - № 3. - С. 22-25.
5. Сандугей А. Н. Некоторые теоретические вопросы миграционного права России в отечественной правовой системе / А. Н. Сандугей // Российский следователь. -2008. - №23. - С. 37 - 39.
6. Третьякова О. Д. Кодификация как средство конвергенции права. Кодификация законодательства: теория,
Богдан В. В., Урда М. Н., Павлюк А. В.
К ВОПРОСУ О МИГРАЦИОННОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ В РОССИИ
практика, техника / О. Д. Третьякова. Материалы международной научно-практической конференции. - Н. Новгород, 2009. - С.180.
7. Телешина Н. Н. Понятие и место миграционного права в системе права Российской Федерации / Н. Н. Телешина // Российская юстиция. - 2012. - №1. - С. 10 - 13.
8. Третьякова О. Д. Юридическая конвергенция: дис. ... док. юрид. наук: 12.00.01 : защищена 22.01.12 : утв. 15.07.12 / Третьякова Ольга Дмитриевна. - Владимир, 2012. - 445 с.
9. Ястребова А. Ю. Право на свободу передвижения и его обеспечение в свете Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод / А. Ю. Ястребова // Вестник Московского городского педагогического университета. - 2010. - №2. - С. 17-22.
10. Kirillova E. A., Suslikov V. N., Tsokur E. F., Zenin S. S., Zul'fugarzade T. E. D. The legal problems of forced migration a comparative and legal analysis illustrated by the European, Union Countries and Russia. Man in India.- 2016. - Т. 96. -№ 10. - С. 3561-3571.
11. Kirillova E. A., Shergunova E. A., Ustinovich E. S., Nadezhin N. N., Sitdikova L. B. The principles of the consumer right protection in electronic trade: a comparative law analysis. International Journal of Economics and Financial Issues. 2016. Т. 6. № 2. С. 117-122.
12. Sergey G. Kamolov. Digital public governance: trends and risks. Giornale di storia costituzionale / Journal of constitutional history. № 33 / I 2017
РЕЦЕНЗИЯ
«К вопросу о миграционном законодательстве в России» профессора кафедры гражданского права, доктора юридических наук Богдан В. В., доцента кафедры уголовного права, кандидата юридических наук Урда М. Н., заместителя заведующего Кафедрой государственного управления и права,
кандидата юридических наук Павлюк А. В. Актуальность научной статьи «К вопросу о миграционном законодательстве в России» не вызывает сомнения, поскольку процессы миграции требуют публично-правового контроля со стороны уполномоченных государственных органов и их должностных лиц, что исключает незаконность нахождения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России. А потому от того, на сколько качественно будет систематизировано законодательство о миграции во многом
будет зависеть решение проблем миграции и законодательных недостатков, связанных с юридическими коллизиями.
К предмету исследования авторы относят миграционное законодательство в России. Методология исследования представлена достаточным перечнем методов: общенаучный диалектический метод и вытекающие из него частно-научные методы познания, такие как логический, формально-юридический, системный.
Научная новизна заключается в предложении о конвергенции элементов миграционного законодательства, которая должна быть обеспечена за счет проведения системно-предметной инкорпорации, основная социально-правовая задача которой заключается в системной кодификации законодательства о миграции.
В конечном итоге авторы приходят к выводу что, необходима систематизация миграционного законодательства в России и принятие Миграционного кодекса РФ, который должен содержать следующие разделы: Общие положения; Миграционный учет граждан и лиц без гражданства, (поэтому видится правильным отменить ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», а также отдельных положений нормативных актов, регламентирующих права иностранцев); Выезд из страны и въезд в страну; Документы, предоставляющие иностранным гражданам и лицам без гражданства право на въезд, временное пребывание, трудовую деятельность; Продление срока временного пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ; Разрешение на временное проживание в РФ; Разрешение на постоянное проживание в РФ; Выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы РФ.
В орбиту исследования вовлечены законодательные акты и научные источники, содержащие дискуссии по проблематике статьи.
Научная статья В. В. Богдан, М. Н. Урда, А. В. Павлюк «К вопросу о миграционном законодательстве в России» соответствует всем требованиям, предъявляемым работам такого рода. Данная статья может быть рекомендована к публикации.
Доктор юридических наук, профессор,
заведующей кафедрой теории и истории
ФГБОУ ВО «Юго-Западный государственный университет»
О. Г. Ларина
