CC BY
234
Вестник Института экономики Российской академии наук
3/2019
ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ
А.Я. РУБИНШТЕЙН
доктор философских наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации, руководитель научного направления «Теоретическая экономика» ФГБУН Институт экономики РАН, зав. сектором экономики искусства Государственного института искусствознания
О.А. СЛАВИНСКАЯ
младший научный сотрудник Центра экономической теории социального сектора ФГБУН Институт экономики РАН, научный сотрудник сектора экономики искусства Государственного института искусствознания
Н.А. БУРАКОВ
младший научный сотрудник Центра экономической теории социального сектора ФГБУН Институт экономики РАН, научный сотрудник сектора экономики искусства Государственного института искусствознания
К ВОПРОСУ ФИНАНСИРОВАНИЯ ОПЕКАЕМЫХ БЛАГ В СФЕРЕ КУЛЬТУРЫ, ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ
В статье представлен принципиально новый подход к определению объема субсидий производителям опекаемых благ в гуманитарном секторе, альтернативный методологии финансового ведомства, основанной на нормировании издержек организаций культуры, науки и образования. Предложена методика определения социально обоснованного объема субсидий производителям опекаемых благ на основе измерения дефицита их дохода с учетом объективных экономических закономерностей и социальных норм, устанавливаемых государством. Представлены результаты тестирования методики определения бюджетных субсидий для трех видов культурной деятельности, а также вузов Российской Федерации и отдельных организаций науки. Новый подход и выполненное в соответствии с ним исследование позволили количественно показать, что выделяемые в настоящее время государством бюджетные субсидии недостаточны, что и предопределило наметившиеся в последнее время процессы коммерциализации опекаемых благ, сопровождаемые сверхинфляционной динамикой цен на них, а также снижение их доступности для населения.
Ключевые слова: опекаемые блага, «болезнь цен», отставание производительности труда,
дефицит дохода, нормативная субсидия, индексы цен.
JEL: С43, L38, Z1, Z11.
DOI: 10.24411/2073-6487-2019-10029.
Введение
История финансирования научной, образовательной и культурной деятельности свидетельствует, что в разных странах и эпохах эта проблема рассматривалась в основном в контексте поддержки производителей опекаемых благ и безвозмездной помощи ученым, студентам и преподавателям университетов, создателям художественных ценностей. Концепция их общественной поддержки главенствовала все двадцатое столетие фактически без учета позитивных экстерналий культуры, науки и образования и их значительного влияния на развитие человека и общества.
Исследования, посвященные человеческому капиталу [20; 25; 6; 5], и разработка теории опекаемых благ [3; 14] способствовали формированию новых смыслов и новой мотивации государственной активности. Речь идет о новой парадигме: на смену идеологической конструкции поддержки организаций гуманитарного сектора приходит экономическая концепция инвестиций в человека, превращения соответствующих затрат бюджета в инвестиции в человеческий капитал, отдача которых, в силу известных особенностей, отложена во времени [10, с. 49-52].
В указанных обстоятельствах актуальным становится переход от «государства-мецената» к «государству-инвестору», обеспечивающему рост человеческого капитала. В качестве примера приведем фрагмент речи Ф.-В. Штайнмайера в Комитете по культуре и средствам массовой информации Бундестага в 2008 г.: «...Современная культурная политика — это инвестиции в культурное и, следовательно, в экономическое и политическое будущее Германии»1. Наблюдающийся в последнее десятилетие инновационный рост экономики в Германии стал, по мнению многих специалистов, практическим результатом новой стратегии, придавшей государственному финансированию культуры и образования статус «инвестиций в будущее»2.
И в России профессиональное сообщество стремилось и продолжает отстаивать необходимость модернизации политики государства в отношении опекаемых благ, производимых в гуманитарном секторе. Речь идет о стратегических изменениях, которые должны быть основаны на современном понимании культуры, науки и образования, их влияния на жизнь общества и его экономику. Как подчеркивал
1 Выступление федерального министра иностранных дел Ф.-В. Штайнмайера в Комитете по культуре, средствам массовой информации Бундестага Германии (13.02.2008).
2 Отцом этой новой стратегии и одного из главных ее принципов «вместо поддерживающих субсидий - инвестиции в культуру и образование», по праву считают нынешнего президента ФРГ Ф.-В. Штайнмайера.
А. А. Калягин в ноябре 2007 г., «Расходы на культуру нужно считать не вычетом из бюджета, а инвестицией в человека»3.
Вместе с тем за период системных преобразований и нулевые годы ХХ1 в. непосредственно в финансировании гуманитарного сектора, в частности, культуры, почти ничего не изменилось. По-прежнему царствует многократно осужденный «остаточный принцип»; отсутствуют экономически обеспеченные гарантии потребителям культурных благ, создателям культурных ценностей, работникам культуры и организациям культуры, учредителями которых выступают государство или муниципальные образования; не снижается и даже растет неравенство в обеспеченности регионов культурными благами и соответствующими финансовыми ресурсами.
В дополнение к этому отметим, что граждане России, как и раньше, фактически отстранены от непосредственного участия в принятии решений о государственных расходах на культуру, науку и образование. При этом в последние годы финансирование этих организаций сокращается, что возвращает на повестку дня вопрос об определении социально обоснованного объема бюджетного финансирования гуманитарного сектора экономики. Отметим, что в настоящей статье рассматриваются три основные вида организаций гуманитарного сектора, относящиеся к отраслям культуры, образования и науки.
* * *
Новые условия ставят свои задачи. Речь идет об определении бюджетных субсидий организациям культуры, науки и образования, соответствующих их миссии, закрепленной в уставных документах. На решение этой проблемы должен «работать» принятый в 2010 г. Федеральный закон № 83-ФЗ, установивший прямую связь бюджетного финансирования с государственным заданием по объему производства опекаемых благ4.
Именно в этом Федеральном законе впервые в нашей истории нашел отражение инвестиционный характер бюджетных субсидий, целью которых стало достижение определенного уровня производства и потребления опекаемых благ, производимых в гуманитарном секторе экономики. Иначе говоря, субсидии организациям культуры,
Доклад Председателя комиссии Общественной палаты Российской Федерации по вопросам развития культуры Александра Калягина на общественных слушаниях, посвященных теме: «Культура и будущее России. Новый взгляд» (М., 15.11.2007).
Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
3
4
науки и образования в соответствии с данным законом следует рассматривать как вложения в человеческий капитал.
Принятие данного закона закрепило микроэкономический и, главное, индивидуальный подход к решению проблемы финансирования производителей опекаемых благ. Как явствует из Федерального закона № 83-ФЗ, учредитель персонально для каждой организации устанавливает объем государственного задания, на основе которого рассчитывается величина бюджетного финансирования данной организации. Кроме позитивных особенностей следует отметить и ряд негативных последствий принятия этого закона.
Дело в том, что, согласно Постановлению Правительства РФ «О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания» (№ 640 от 26 июня 2015 г.), определение объема финансового обеспечения выполнения государственного задания в соответствии с 83-ФЗ следует рассчитывать на основании так называемых «нормативных затрат», породивших настоящий управленческий казус.
1. Нормативные затраты: чьи же это расходы?
Здесь возникают несколько вопросов теоретического и методического характера. Во-первых, каким должен быть норматив (нормативные затраты) финансового обеспечения государственного задания: групповым или индивидуальным? Во-вторых, какой экономический смысл этого норматива? Наконец, в-третьих, и это главное, в отношении каких затрат устанавливается данный норматив: речь идет о затратах учредителя, необходимых для финансового обеспечения выполнения государственного задания (бюджетные средства) или о расходах организации, которая должна выполнять это задание?
Что касается выбора между групповым и индивидуальным нормативом, то можно поддаться соблазну и использовать привычный подход, т. е. устанавливать групповые нормативы. Для многих отраслей экономики такой подход, наверное, оправдан: норматив является групповым и устанавливается без учета индивидуальных особенностей производителей опекаемых благ на основе средних или предельных издержек, характерных для худших условий работы организаций. В этом смысле каждый театр, музей и концертная организация, университет или исследовательский институт образуют свою, отдельную группу. Однако различия в численности персонала и его составе, архитектурно-технических характеристиках зданий и в уров-
нях расходов на их содержание, а также в существующих традициях, демографической структуре городов и других населенных пунктов, где работают конкретные организации, сами по себе заставляют думать о невозможности использования групповых нормативов. Но дело не только и не столько в том, что подавляющая масса организаций работает в совершенно разных условиях.
Принципиально важным здесь является уникальность услуг, предоставляемых каждой организацией. Например, спектакли, созданные в разных театрах на основе одного и того же драматургического материала, представляют собой разные культурные продукты и существенно отличаются друг от друга набором потребительских свойств.
Вместе с тем это не означает, что нужно вовсе отказываться от определения нормативных затрат, - требуется изменить лишь исходную установку: нормативные затраты нельзя отрывать от индивидуальных условий деятельности конкретной организации культуры, науки и образования. К тому же следует учитывать, что индивидуальный норматив действует в рамках некоторого временного периода, а не в общем пространстве организаций, поэтому его определение должно базироваться исключительно на данных по каждой из этих организаций в рассматриваемый отрезок времени. С учетом приведенных аргументов можно сделать общий вывод о необходимости построения исключительно индивидуальных нормативов (нормативных затрат) для каждой организации в отдельности.
Если исходить из «буквы и духа» Федерального закона № 83-ФЗ, то ответ на второй вопрос особой сложности не представляет. Оплачивая, например, каждой организации культуры или образования определенный объем ее услуг, который эта организация производит в соответствии с государственным заданием, учредитель осуществляет своего рода покупку, где в качестве цены выступает указанный выше норматив. Таким образом, можно считать, что по своему экономическому содержанию норматив финансового обеспечения государственного задания - это цена, которую оплачивает государство за каждую единицу опекаемого блага, обеспечивая определенную меру их доступности для населения5.
В этой ситуации очевидным становится ответ и на последний вопрос. То, что в соответствии с Федеральным законом 83-ФЗ относится к «нормативным затратам», следует трактовать единственным образом - речь может идти лишь о расходах государства, которые обусловлены его нормативными установками и обеспечением выполне-
5 Данную интерпретацию подтверждает и теоретический анализ бюджетного финансирования культурных благ [9, с. 81-83].
ния государственного задания конкретной организацией. Именно так следует характеризовать «нормативные затраты» учредителя. Вместо этого финансовое ведомство, разрушая логику закона 83-ФЗ, стало применять в качестве нормативных затрат учредителя на обеспечение государственного задания нормативные затраты данной организации, выполняющей это задание (!?).
Далее, разные ведомства, двигаясь по давно наезженной колее плановой экономики, занялись, по рекомендации Минфина, установлением отраслевых норм расхода труда и материалов даже для самых мелких операций в процессе создания и распространения опекаемых благ6 с последующей калькуляцией цены, по которой учредитель покупает каждую единицу услуги, произведенную данной организацией в соответствии с государственным заданием. В связи с этим рассмотрим: Какой смысл несет категория «нормативные затраты» применительно к учредителю? Что имеется в виду, когда используется понятие «нормативность»? Для ответа на эти вопросы сформулируем несколько методологических замечаний, которые раскрывают, на наш взгляд, нормативное содержание бюджетных расходов учредителей.
Начнем с того, что организации гуманитарного сектора, учредителем которых выступают государство или муниципальные образования, создаются для выполнения определенной миссии. Например, для создания произведений театрального искусства и показа их зрителям, сохранения и публичной демонстрации музейных коллекций, предоставления образовательных услуг и т. д.
При этом миссия таких учреждений обусловлена стратегическими интересами общества, культурной, научной и образовательной политикой государства, зафиксированными в уставных документах этих организаций. Определяя уставные цели и задачи производителей опекаемых благ, воздействуя на экономическую составляющую их работы, учредитель берет на себя и соответствующие бюджетные обязательства, которые хотя и не фиксируются формально, но вытекают из содержания самого института государственного учредительства.
Такое понимание обязательств учредителей в отношении деятельности государственных учреждений культуры, образования и науки, нуждающихся в финансовом обеспечении со стороны их учредите-
6 Кроме Постановления Правительства (№ 640 от 26 июня 2015 г.) в этом ряду можно назвать уже упоминавшийся Приказ Минкультуры «Об утверждении типовых отраслевых норм труда на работы, выполняемые в организациях исполнительских искусств» (№ 602 от 27 апреля 2018 г.), который из-за бессмысленности подобных норм был отменен в июне 2018 г.
лей, обусловливает соответствующее содержание бюджетных расходов, требующее модернизации никогда не менявшейся по существу минфиновской методологии финансирования организаций гуманитарного сектора.
Приоритетным направлением здесь является принципиальный отказ от практики сметного финансирования, включая любимое детище чиновников финансового ведомства - нормирование отдельных элементов затрат производителей опекаемых благ в сфере культуры, образования и науки. Не повторяя критику этой давно уста-
„7
ревшей методологии , следует подчеркнуть ее хронический недостаток, который преодолеть невозможно даже при самом совершенном способе нормирования. Она не учитывает главного - причин возникновения дефицита дохода организаций гуманитарного сектора и тех целей общества, в связи с которыми лишь и можно говорить о нормативных затратах учредителей и социально обоснованном объеме субсидий, финансирующих этот дефицит.
В данной статье предлагается авторский, альтернативный подход к финансированию организаций гуманитарного сектора, позволяющий по-новому подойти к решению нескольких взаимосвязанных задач. В связи с этим авторы рассматривают: объективные причины, вызывающие дефицит дохода организаций гуманитарного сектора; экономическое содержание устанавливаемых государством социальных «норм», ограничивающих деятельность производителей опекаемых благ и влияющих тем самым на величину дефицита их дохода; и с помощью математических методов определяют социально обоснованный объем нормативных затрат учредителя и величину бюджетных субсидий, которые с учетом объективных обстоятельств и субъективных норм устанавливаются государством.
2. Бюджетные субсидии в новых измерениях
Учеными-экономистами была обнаружена одна важная закономерность, получившая название «болезни цен», или «болезни Баумоля» [19]. Она характерна для многих производителей опекаемых благ в гуманитарном секторе экономики. Суть ее в том, что в большинстве организаций культуры, образования и науки издержки производства растут быстрее, чем цены на конечный продукт. В связи с этим явлением возникает дефицит дохода и потребность в его финансировании за счет бюджетных средств [23; 24]. При этом фундаментальной причиной опережающего роста расходов является объективно присущее
7 Подробный обзор многолетней дискуссии на эту тему представлен в монографии: [13, с. 330-361]. См. также: [4, с. 125-144].
им отставание производительности труда от динамики производительности в целом по экономике [19]. Опираясь на этот феномен, Баумоль объяснил сущность «болезни цен»: несмотря на отсутствие стандартного механизма роста заработной платы, привязанного к производительности труда, она должна постоянно увеличиваться, генерируя потребность в финансировании организаций культуры, науки и образования.
2.1. Социальные нормы
Позже об этом писали ряд исследователей. Джеймс Хейлбрун, в частности, данное положение обосновывает конкуренцией на интегрированном рынке труда [21, с. 92]. Согласно другим взглядам, рост заработной платы в этом секторе поддерживается государством для сокращения неравенства населения по доходам [7]. Это теоретическое положение может служить основанием для соответствующей социальной нормы, реализация которой направлена на поддержание покупательной способности работников организаций гуманитарного сектора экономики. Примером здесь могут служить майские (2012 г.) Указы Президента РФ, определившие в том числе для работников культуры, науки и образования указанные нормы. Заметим, что введение социальной нормы, устанавливаемой государством, приводит к увеличению издержек производителей опекаемых благ и является одной из существенных причин возникновения дефицита их дохода.
Государство может устанавливать и другую социальную норму, в соответствии с которой изменение цен на опекаемые блага не должно приводить к снижению их ценовой доступности для населения8. Данная норма направлена на обеспечение покупательной способности потребителей опекаемых благ. При этом в силу свободного ценообразования, в частности и на культурные блага9, государство может лишь стимулировать реализацию этой нормы посредством бюджетных субсидий, опираясь на их мериторное содержание [22].
В реальной практике такую норму нередко устанавливают и местные органы власти, ссылаясь на тот же Федеральный закон № 83-ФЗ10.
8 Такая норма зафиксирована в Конституции РФ (статья 44) и Основах государственной культурной политики (раздел IV), утвержденных Указом Президента РФ от 24.12.2014 г. № 808.
9 Основы законодательства Российской Федерации о культуре (№3612-1 от 09.10.1992, ст. 52).
10 Федеральный закон № 83-ФЗ: основные положения, механизмы и инструменты,
2011. С. 22.
Неоднократно Минкультуры РФ пыталось это сделать в рамках госзадания. Понятно, что ограничение цен может влиять на доходы производителей опекаемых благ и величину дефицита их дохода. Есть случаи, когда учредитель ограничивает цены для отдельных категорий населения.
Например, несколько лет назад Москва вводила ограничения на цены на билеты в театры (вплоть до нулевого тарифа) для школьников и компенсировала соответствующие потери дохода специальными бюджетными субсидиями. Отдельно нужно сказать, что в высшем образовании государство устанавливает не верхнюю, а нижнюю границу цен - индивидуальной платы за образование.
2.2. Дефицит дохода, его природа и составные части
«Болезнь цен», объяснившая невозможность рыночной самоокупаемости большинства производителей опекаемых благ, не дала при этом ответа на важные вопросы: какой же дефицит их дохода можно считать оправданным ? и каким должен быть объем бюджетного финансирования этих организаций? Речь идет о разработке концепции нормативных затрат учредителей и измерении общего объема субсидии организациям культуры, науки и образования, в основе которых лежит оценка дефицита их дохода.
Во-первых, имеется в виду та часть дефицита дохода в текущем году, которая вызвана объективными причинами, - это «естественный дефицит дохода». Он состоит из трех элементов. Первый элемент - это «базовый дефицит дохода» в текущем году Ь, который принимается равным величине фактической субсидии в предшествующем (базовом) году Ь-1. Второй и третий элементы «естественного дефицита дохода» в году Ь соответствуют недополученному доходу из-за отставания производительности труда и инфляционному росту незарплатных издержек по отношению к базовому году Ь-111.
Во-вторых, речь идет еще об одной части дефицита дохода, являющейся следствием вмешательства государства, устанавливающего социальные нормы, ограничивающие доходы производителей опекаемых благ и/или увеличивающие издержки их производства (см. рис. 1).
11 Подчеркнем, что эти три элемента естественного дефицита дохода характерны для всех видов организаций гуманитарного сектора экономики - культуры, образования и науки. При этом, ввиду специфики научной деятельности, «недополученный доход из-за отставания производительности труда» для организаций науки равен нулю.
Источник: составлено авторами.
Рис. 1. Структура дефицита дохода производителей опекаемых благ.
2.3. Естественный дефицит дохода
Отметим, что в величине естественной части дефицита дохода в текущем году t находит отражение «накопленный» за весь предшествующий период до года t-1 включительно общий дефицит дохода, компенсируемый ежегодно бюджетной субсидией, а также потери дохода и рост издержек, вызванные объективными причинами в период от t-1 до t. При этом величина «базового дефицита дохода» в году t в силу институционального принципа «path dependence»12 принимается равной величине фактической субсидии в предшествующем году t-1, пересчитанной в текущие цены производителя в году t. Подчеркнем, что определить размер (проектируемого) дефицита дохода и субсидии в году t без использования данных за предыдущий год в принципе невозможно. Исключение составляет лишь один случай, когда речь идет о вновь создаваемой организации, не имеющей предыдущей истории и начинающей функционировать в предстоящем году.
В естественную часть дефицита дохода, обусловленную объективными факторами, следует включить и «упущенную выгоду» из-за отставания производительности труда. При этом недополученный доход для г-го вида производителя в году t измеряется разностью
12 Определение базового дефицита дохода на основе принципа «path dependence» (зависимость от пути) соответствует известному принципу «от достигнутого уровня» и отражает инерционный характер многих экономических процессов.
между расчетной величиной, которая могла бы иметь место, если бы доходы от услуг этой организации менялись бы в том же направлении и теми же темпами, как и производительность по экономике в году Ь, и их фактической величиной в году Ь-1.
Увеличение незарплатных издержек г-го вида производителя опекаемых благ в году Ь, обусловленное ростом рыночных цен на товары и услуги, необходимые для производства опекаемых благ, составляющих еще один элемент естественной части дефицита дохода, измеряется разностью между незарплатными издержками в текущих ценах и их величиной и ценах базового года.
Рассмотрим в качестве примера структуру естественной части дефицита театров, концертных организаций и музеев. На следующих графиках представлена структура естественного дефицита дохода в период с 2001 г. (базового) до 2015 г включительно (см рис. 2-4).
90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
Т5ЫГЯ1 1111
ШГШ I ■! И "II II II •!!*!!*!! . !Г
■■Ш 41 II II II II II II II II II
р^П н н н н н и н н н н н
F II II II II II II II II II II II II II
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
40
35
30
25
20
15
10
5
О
Нехватка дохода из-за отстающей производительности Инфляционный рост незарппатных расходов
^^—ДесЬицит дохода в базовом году
Источник: расчеты авторов по данным Росстат (www.gks.ru) и ГИВЦ Минкультуры. www.givc.ru.
Рис. 2. Структура естественного дефицита дохода театров (%).
% %
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Нехватка дохода из-за отстающей производительности Инфляционный рост незарппатных расходов
^^Дефицит дохода в базовом году
Источник: расчеты авторов по данным Росстат (www.gks.ru) и ГИВЦ Минкультуры. www.givc.ru.
Рис. 3. Структура естественного дефицита дохода концертных организаций (%). % %
■ni н ж п ж п ж n ж п ж
■■ Ж И !■ Ж \Ш IP 1П 1Г IF Ж I
ж т ir II II н н н н н н м
II II II II II II II II II II II !■
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Нехватка дохода из-за отстающей производительности Инфляционный рост незарплатных расходов
-О-Дефицит дохода в базовом году
Источник: расчеты авторов по данным Росстат (www.gks.ru) и ГИВЦ Минкультуры. www.givc.ru.
Рис. 4. Структура естественного дефицита дохода музеев (%).
Из приведенных графиков видно, что доля базового дефицита дохода имеет тенденцию к снижению во всех видах организаций культуры, что соответствует содержанию данного показателя: чем дальше от базового года, тем меньшую роль начинает играть «накопленный» к базовому году дефицит дохода и больший вес приобретают текущее отставание производительности труда и инфляционный рост незарплатных издержек.
Указанные соотношения подтверждает динамика незарплатных расходов, увеличение доли которых вызвано ростом рыночных цен на товары и услуги, необходимые для производства культурных благ. За период 2001-2015 гг. она выросла по театрам и концертным организациям примерно на 20%, по музеям - на 30%. Расчеты свидетельствуют также, что вплоть до 2012 г. включительно растет и доля недополученных доходов (утраченные выгоды) из-за отстающей производительности труда, которая, из-за политики коммерциализации производства культурных благ, начиная с 2013 г. снижается по всем видам организаций культуры.
Можно утверждать, что наибольший вклад в величину естественного дефицита дохода вносит инфляционный фактор - рост цен на товары и услуги, используемые в производстве опекаемых благ. Эта часть удорожания издержек организаций гуманитарного сектора непосредственно не зависит от их деятельности.
2.4. Нормативная часть дефицита дохода
Выделим теперь «нормативную часть» дефицита дохода, соответствующую установленным социальным нормам в отношении покупательной способности потребителей культурных благ - «Р-нормы» и работников организаций культуры - «W-нормы». Речь идет о потере дохода организаций г-го вида в году t, причиной которой является введение «Р-нормы»,
направленной на обеспечение ценовой доступности опекаемых благ для населения в результате установления нормативного уровня цен на билеты. При установлении данной социальной нормы в году Ь, например, для организаций культуры потери дохода измеряются разностью между фактической и расчетной величиной сборов от продажи билетов г-го вида культурных благ в году Ь-1 с учетом нормативного уровня цен.
Еще один элемент дефицита дохода, связанный с ростом издержек производства, вызван стремлением государства обеспечить определенный уровень покупательной способности работников организаций гуманитарного сектора. В этом случае дефицит дохода организаций культуры, образования и науки, обусловленный введением <^-нормы», также измеряется разностью между расчетной величиной расходов, соответствующей нормативному уровню оплаты труда, и фактическими издержками на рабочую силу г-го вида производителей опекаемых благ в базовом году Ь-1. Приведем в связи с этим динамику средних цен на билеты и средней заработной платы в театрах, концертных организациях и музеях в сравнении с индексом средних потребительских цен и средней оплатой труда по экономике, которые могут выступать в качестве социальных норм, устанавливаемых государством (см. рис. 5-6).
• ИПЦ —^НИндекс цен на билеты в театра*
А Индекс цен на билеты в концертах ^^НИндекс цен на билеты в музеях
Источник: расчеты авторов по данным Росстат (www.gks.ru) и ГИВЦ Минкультуры. www.givc.ru.
Рис. 5. Фактические индексы цен на культурные блага и средних потребительских цен по экономике (2001 = 1).
Расчеты свидетельствуют, что для сохранения покупательной способности потребителей культурных благ бюджетные средства не выделялись, следствием чего стала коммерциализация культурных благ. В течение всего рассматриваемого периода индекс средних цен на билеты в театры, концертные организации и музеи превышал индекс средних потребительских цен по экономике (см. рис. 5)13.
13 Отметим, что процессы коммерциализации затронули и услуги образования. Так, удельный вес коммерческих студентов в российских вузах в 2001 г. составлял - 40,7% [2, с. 22], в 2016 - 44,2% [1, с. 216]. Сегодня для 40% населения страны высшее образование стало недоступным [1, с. 218].
Источник: расчеты авторов по данным Росстат (www.gks.ru) и ГИВЦ Минкультуры. www.givc.ru.
Рис. 6. Отношение фактической средней заработной платы в организациях культуры к средней заработной плате по экономике (%).
Наши расчеты позволили установить также, что для реализации социальной нормы - сохранения покупательной способности работников культуры - бюджетные средства не выделялись вовсе или выделялись, но в недостаточном объеме, причем только после 2012 г. Данный факт подтверждает сравнение средней оплаты труда одного работника театров, концертных организаций и музеев со средней заработной платой по экономике в целом. При этом только по театрам и только после майских 2012 г. Указов Президента РФ заработная плата в театрах стала превышать среднюю оплату труда по экономике; по концертным же организациям и музеям она по-прежнему отстает от средней по экономике (см. рис. 6).
2.5. Оценка нормативных затрат и объема субсидии
Для определения величины нормативных затрат учредителя и социально обоснованного объема бюджетной субсидии, необходимых для обеспечения выполнения государственного задания организациями культуры, образования и науки, предложена общая методика измерения дефицита дохода этих организаций, оценка которого может быть получена на основе следующих формул14.
= 5и-1(Л\№ - 1) + ^(Щ - 1) + (N^0/ + Д2 Ч^Щ -
4Сй-1СРУ
кояи = мг^ I х^
5*=^ - 1) + Си-1(Щ - 1) + (N-1^/, + лг2 Ф,-1 щ -
4А-1 СР1,)} /
(1) (2)
(3)
14 Вывод этих формул представлен в статье: «О новом подходе к финансовому обеспечению государственного задания организациям искусства» [15]. См. также [12].
где: NZit - величина нормативных затрат учредителя организации г-го вида в предстоящем году t; Sit-1 - величина субсидии организации г-го вида в базовом году t-1; Ajt - целевой коэффициент опережения / отставания динамики цен на услуги организации г-го вида от динамики средних потребительских цен в экономике в году t; CPIt - индекс средних потребительских цен по экономике в году t по отношению к базовому году t-1; Cit-1 - величина доходов от услуг г-го вида в базовом году t-1; LPit - темп роста производительности труда производителя благ г-ого вида в году t по отношению к базовому году t-1; Nit-i -незарплатные расходы организации г-го вида в базовом году t-1; Deft -дефлятор ВВП в году t по отношению к базовому году t-1; A?t - целевой коэффициент опережения / отставания зарплаты работников организации г-го вида в году t от средней по экономике; Фй-1 - годовой фонд оплаты труда, включая начисления, в расчете на один рубль средней заработной платы в организации г-го вида в году t-1; Wt - средняя заработная плата по экономике в году t; NORit - норматив финансового обеспечения государственного задания организации г-го вида в году t; X-t-1 - объем услуг организации г-го вида в базовом году t-1; Xit - государственное задание по объему услуг организации г-го вида в году t; Sit - величина субсидии организации г-го вида в году t.
Кроме общего случая измерения объема субсидии следует рассмотреть две особые ситуации, обусловленные, во-первых, уникальностью создаваемых благ и повышенным спросом на услуги организаций гуманитарного сектора, во-вторых, «отложенной на будущее» реализацией социальных норм и неприоритетностью для учредителей обеспечения в данный отрезок времени покупательной способности потребителей и работников этих организаций.
3. Специальные случаи измерения субсидий
В качестве примера ситуации «повышенного спроса» можно назвать спектакли Большого и Художественного театров, концерты ведущих исполнителей в залах Московской консерватории и С.-Петербургской филармонии, выставки Эрмитажа, Третьяковки и Пушкинского музея, а также образовательные услуги ведущих университетов, которые пользуются повышенным спросом. В подобных обстоятельствах спрос населения может превышать объем предложения, обусловливая невозможность обеспечения равного доступа, что требует и соответствующего отношения к покупательной способности потребителей указанных благ.
Поэтому в данном случае введение «P-нормы» не всегда целесообразно, а обеспечение доступности соответствующих благ для населения частично достигается за счет использования инструментария ценовой дискриминации, введения пониженных цен для отдельных
категорий населения. Такие меры не оказывают заметного влияния на общий уровень цен, которые производитель опекаемых благ устанавливает самостоятельно в зависимости от существующего спроса
Предполагая, что «Р-норма» в предстоящем году Ь учредителем не вводится, формула (3) принимает следующий вид:
= х* 5,-1 + Сц-1 (Щ - 1) + Мь-1 (Вв/, - 1) +
+ Щ - Щ-1)} / Хь-1. (4)
В качестве специального случая общей формулы определения бюджетной субсидии следует рассмотреть отдельно организации науки, результаты деятельности которых непосредственно население не потребляет. В отношении таких организаций невозможно говорить и о производительности труда. С учетом этого объем субсидии для организации науки г-го вида в году Ь может быть рассчитан по следу-юще формуле15:
= ^ + М^/) + Фгь-1 (А?, Щ - ща-1). (5)
Анализ практики бюджетного финансирования организаций гуманитарного сектора демонстрирует ситуации, когда учредители -государство и муниципалитеты, в силу разных обстоятельств, хотя и не всегда обоснованно, «откладывают на будущее» реализацию соответствующих социальных норм. В этом случае обеспечение покупательной способности потребителей опекаемых благ и работников организаций культуры, науки и образования не входит в число приоритетных задач учредителей, которые не устанавливают соответствующие социальные нормы и не финансируют их реализацию. В этом, специальном, случае объем бюджетной субсидии - ее минимальной величины, необходимой для финансового обеспечения государственного задания, может быть определен на основе следующей формулы:
^ = хй {^1 + СН_1(ЬР1 - 1) + мН-1 В/ - 1)} / хй-1. (6)
Иначе говоря, размер субсидии в предстоящем году , должен быть равен бюджетной субсидии в предыдущем году ,-1, увеличенной на объем недополученного дохода из-за отставания производительности
15 Отметим, что в данной формуле в отличие от других организаций гуманитарного сектора экономики отсутствует и показатель объема услуг. Мы исходим из принципиальной позиции, что результаты научной деятельности не имеют такого измерителя. Любые попытки свести их к числу опубликованных статей или к другим библиометрическим показателям не соответствуют природе и характеру научного труда.
труда и инфляционного прироста незарплатных расходов организаций с учетом государственного задания по объему услуг X^ в году Ь. Для организаций науки эта формула «отложенной реализации» социальных норм приобретает следующий вид:
В целом представленный подход предназначен для измерения объема проектируемых (планируемых) нормативных затрат учредителей, социально обоснованных объемов бюджетной субсидии, обеспечивающих выполнение государственного задания организациями культуры, науки и образования в предстоящем году Ь на основе данных, характеризующих деятельность конкретных производителей опекаемых благ в предшествующем году Ь - 1, экономической информации, соответствующей динамике макроэкономических показателей и тех социальных норм, которые государство устанавливает в предстоящем году Ь.
4. Тестирование методики определения субсидии
Для проведения необходимых расчетов была собрана специальная база данных, которая включает в себя различные статистические источники в зависимости от отрасли гуманитарного сектора и набора показателей. Все данные были собраны за период 2001-2017 гг.
4.1. Исходные данные
Общеэкономические показатели были взяты с сайта Федеральной службы государственной статистики: валовый внутренний продукт; среднегодовая численность занятых; индекс потребительских цен; дефлятор ВВП; среднемесячная начисленная номинальная заработная плата работников.
В расчетах по подотраслям культуры использовались данные ведомственной статистики ГИВЦ Минкультуры по следующим показателям: количество мероприятий; среднесписочная численность работников; среднемесячная заработная плата; незарплатные издержки; бюджетная субсидия; израсходовано всего средств; доходы от уставной деятельности; количество посещений. Все указанные показатели представлены по отдельным видам организаций культуры - театрам, концертным организациям и музеям.
В расчетах по высшим учебным заведениям использовались данные Федеральной службы государственной статистики по следующим показателям: бюджетные средства на образовательную деятельность; объем средств, полученных от образовательной деятельности; незарплатные расходы; среднегодовая численность обучающихся; средне-
= 5,-1 + N,-1 (Ве/ь - 1).
(7)
списочная численность работников; средняя заработная плата профессорско-преподавательского состава государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования; отношение среднемесячной заработной платы профессорско-преподавательского состава государственных и муниципальных образовательных организаций высшего образования к среднемесячной заработной плате в Российской Федерации по «дорожной карте».
Для сравнения фактической и расчетной субсидии научных организаций Института экономики РАН и Государственного института искусствознания данные были получены по запросу за 2014-2017 гг. по следующим показателям: размер бюджетной субсидии, получаемой из ФАНО в полном объеме по государственному заданию; незарплатные расходы; среднесписочная численность работников; среднемесячная заработная плата работников; отношение средней заработной платы научных сотрудников к средней заработной плате в Российской Федерации по «дорожной карте».
4.2. Фактическая и расчетная субсидия
Новый подход, а также разработанные в соответствии с ним модель и методика определения объема бюджетной субсидии, необходимой для выполнения государственного задания, и сделанные расчеты на основе фактических данных в период 2014-2017 гг., позволили количественно показать, что выделяемые бюджетные средства организациям культуры, образования и науки были явно недостаточными (см. табл. 1-2).
Заметим, что от ошибочной методологии финансового ведомства в комбинации с произволом чиновников пострадали все представленные в расчетах организации гуманитарного сектора. Так, в 2017 г. недофинансирование театров составило 45,2% от расчетного объема субсидии, высшего образования - 60%, Института экономики РАН - 56,4%, Государственного института искусствознания - 74,4%. (см. табл. 2). Причем рост недофинансирования производства культурных, образовательных и научных благ главным образом был обусловлен установленными социальными нормами в отношении заработной платы (дорожная карта), которые не были обеспечены необходимыми бюджетными средствами.
Выполненные расчеты позволили количественно показать, что, даже при относительно низком уровне оплаты труда в организациях гуманитарного сектора, выделяемые бюджетные субсидии предопределили наметившиеся в последнее время процессы коммерциализации культуры и образования, сопровождаемые сверхинфляционной динамикой цен на опекаемые блага, а также ставшее хроническим недофинансирование науки.
Таблица 1
Фактическая и расчетная величина субсидии организациям гуманитарного сектора экономики в 2014 г.
Производители опекаемых благ в гуманитарном секторе Фактический объем субсидии (млрд руб.) Расчетный объем субсидии (млрд руб.) Объем недофинансирования
млрд руб. % к расчетному объему субсидии
Театры РФ 53,1 74,0 20,9 28,2
Вузы РФ 331,25 409,43 78,18 19,1
Институт экономики РАН 0,20 0,34 0,14 41,2
Государственный институт искусствознания 0,09 0,25 0,16 64,0
Источник: расчеты авторов по данным Росстат (www.gks.ru), ГИВЦ Минкультуры (www.givc.ru) и специального запроса. Таблица 2 Фактическая и расчетная величина субсидии организациям гуманитарного сектора экономики в 2017 г.
Производители опекаемых благ в гуманитарном секторе Фактический объем субсидии (млрд руб.) Расчетный объем субсидии (млрд руб.) Объем недофинансирования
млрд руб. % к расчетному объему субсидии
Театры РФ 58,2 106,3 48,1 45,2
Вузы РФ 314,69 786,97 472,28 60,0
Институт экономики РАН 0,17 0,39 0,22 56,4
Государственный институт искусствознания 0,10 0,39 0,29 74,4
Источник: расчеты авторов по данным Росстат (www.gks.ru), ГИВЦ Минкультуры (www.givc.ru) и специального запроса.
Заключение
Проблематика финансирования опекаемых благ в гуманитарном секторе включает широкий круг вопросов, касающихся бюджетных расходов государства, рассматриваемых на микро- и макроэкономическом уровнях. При этом данное исследование посвящено анализу отношений государства с производителями опекаемых благ исключительно на микроуровне. Поэтому нетрудно предвидеть, что адепты минфиновской методологии будут с макроэкономических позиций возражать против предложенного подхода к определению субсидии производителям опекаемых благ, игнорируя объективные закономерности и социальные нормы, устанавливаемые государством.
Причем, по существу, их единственным аргументом служит тезис о том, что бюджетные средства ограничены и потому определение объема субсидий организациям гуманитарного сектора может быть исключительно «сверху вниз», в зависимости от бюджетных ресурсов государства в каждый текущий момент времени. Этот тезис, к сожалению, стал объяснением целого ряда необоснованных решений об уменьшении государственного финансирования и о сокращении сети организаций в гуманитарном секторе и/или изменении их статуса, включая ликвидацию рабочих мест в этих отраслях.
Отметим, что исследования на макроуровне требуют содержательного анализа экономической политики государства и политических механизмов общественного выбора, включая принятие соответствующих бюджетных решений, что напрямую касается оценки рациональности структуры государственного бюджета, сопоставления затрат и выгод в различных отраслях хозяйственного комплекса. У нас нет оснований предполагать, что сложившаяся структура бюджета является рациональной и отвечает реальным потребностям общества. На это указывают многие исследователи, отмечая избыточность государственных расходов на оборону и силовые ведомства при явном недофинансировании образования, науки и культуры [8].
Подчеркнем, что сохранение не изменившейся с советских времен минфиновской методологии определения бюджетных субсидий « сверху вниз» противоречит реальным общественным интересам, нашедшим отражение в культурной, образовательной и научной политике государства. Предложенный авторами альтернативный подход, наряду с определением «снизу вверх» необходимого объема бюджетных субсидий производителям опекаемых благ, обусловленного обязательствами их учредителей, позволяет проверить на соответствие декларируемых установок государства объему государственного финансирования.
Выполненные расчеты свидетельствуют, что в 2014 и 2017 г. возрастающая нехватка бюджетных средств (см. табл. 1-2) побудила произ-
водителей опекаемых благ к довольно резкому повышению цен на опекаемые блага, сокращая тем самым их доступность для населения. У нас нет оснований для всесторонней оценки данного факта, которая требует соответствующих маркетинговых исследований, но мы вправе утверждать, что подобная динамика цен, мягко говоря, не соответствует заявленным социально ориентированным установкам государства. Во многом это обусловлено самим процессом бюджетного финансирования «сверху вниз», мотивация которого никак не связана ни с целями политики государства, ни с обязательствами учредителей.
Может быть, следует перестать стремиться к предоставлению всем гражданам страны возможностей приобщения к «живому искусству», как считают некоторые авторы [17, с. 133], а выполнение этой конституционной нормы обеспечить расширением предложения разного рода «культурных консервов», в том числе посредством использования ресурсов Интернет и информационно-коммуникационных технологий. Аналогичные суррогаты предлагаются и в образовании. Эта тема требует специального исследования и обсуждения.
Мы говорим о другом - о расхождениях между декларируемыми установками государства и реальным положением дел, о необеспеченных ресурсами (бюджетными субсидиями) требованиях учредителей реализовать определенные социальные нормы. Для этого сам процесс бюджетного финансирования организаций гуманитарного сектора необходимо «перевернуть с головы на ноги», поставив объем бюджетных субсидий в прямую зависимость от устанавливаемых государством социальных норм. Собственно на решение именно этой задачи было направлено выполненное исследование.
ЛИТЕРАТУРА
1. Абанкина И.В. Финансирование образования: тренд на персонализацию // Журнал НЭА. 2019. № 1 (41). С. 216-225.
2. Высшее образование в России: правила и реальность / Отв. ред. С.В. Шишкин. М.,
3. Гринберг Р.С., Рубинштейн А.Я. Индивидуум & государство: экономическая дилемма. М.: Весь мир, 2013.
4. Институты общественной поддержки культурной деятельности / Под ред. А.Я. Рубинштейна. М.: Государственный институт искусствознания, 2015.
5. Капелюшников Р.И. Экономические очерки: методология, институты, человеческий капитал. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2016.
6. Кендрик Дж. Совокупный капитал США и его формирование. М.: Прогресс, 1978.
7. Костина Е.П. Творческий труд в исполнительских искусствах. Эволюция социально-экономических отношений (1960-1990-е годы). М., 1999.
8. Музычук В.Ю. Нормирование труда в сфере культуры: иллюзии и реальность // Вестник Института экономики Российской академии наук 2018. № 6. С. 44-59.
2004.
9. Рубинштейн А.Я. К теории опекаемых благ. Неэффективные и эффективные равновесия // Вопросы экономики. 2011. № 3. С. 65-87.
10. Рубинштейн А.Я. К теории рынков опекаемых благ (Препринт). М., Институт экономики РАН, 2008.
11. Рубинштейн А.Я. Наука, культура и образование: препятствие или условие экономического роста? (по поводу проектируемой реформы бюджетных учреждений) // Российский экономический журнал. 2005. N 4. С. 32-40.
12. Рубинштейн А.Я. О государственных инвестициях в гуманитарном секторе экономики // Журнал Новой экономической ассоциации. 2019. № 1(41). С. 225-233.
13. Рубинштейн А.Я. Структура и эволюция социального интереса. М., 2003. С. 330-361.
14. Рубинштейн А.Я. Теория опекаемых благ: Учебник. СПб.: Алетейя, 2018.
15. Рубинштейн А.Я., Славинская О.А. О новом подходе к финансовому обеспечению государственного задания организациям искусства // Вопросы государственного и муниципального управления. 2018. № 3. С. 32-64.
16. Рубинштейн А.Я., Славинская О.А., Бураков Н.А. Патернализм и инвестиции в производство опекаемых благ (Препринт). М., Институт экономики РАН, 2018.
17. Тамбовцев ВЛ. Причины «болезни издержек» Баумоля: низкая производительность или культурные стереотипы? // Журнал Новой экономической ассоциации. 2012. № 2(14). С. 132-134.
18. Федеральный закон № 83-ФЗ: основные положения, механизмы и инструменты / Министерство финансов Российской Федерации; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики» / Под ред. М.Ю. Алашкевича, Б. Л. Рудника. М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2011.
19. Baumol W.J., Bowen W.G. Performing Arts: The Economic Dilemma. The Twentieth Century Fund. New York, 1996.
20. Becker G.S. Investment in Human Capital: A Theoretical Analysis // Journal of Political Economy. 1962. Vol. 70. No. 5. Part 2. Р. 9-49.
21. Heilbrun J. «Baumol's cost disease», in A handbook of cultural economics. Edward Elgar, 2003. Р. 91-101.
22. Musgrave R.A, Musgrave P.B, Kullmer L. Die öffentlichen Finanzen in Theorie und Praxis, Band 1, 6. Tubingen: Auflage, 1994.
23. NeckR., GetznerM. «Austrian Government Expenditures: "Wagner's Law" ог "Baumol's Disease"?» / /International Business & Economics Research Journal (IBER). 2007. Vol. 6. No. 11. P. 49-66.
24. Pomp M., Vujic S. «Rising health spending, new medical technology and the Baumol effect », CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis, December 2008.
25. Shultz N. Human Capital: Policy Issues and Research Opportunities. In: Human Resources / Fiftieth Anniversary Colloquium VI. N. Y., 1975. P. 69.
ABOUT THE AUTHORS
Alexander Yakovlevich Rubinshtein - Doctor of Philosophical Sciences, Professor, Honored Worker of Science of the Russian Federation, Head of the Scientific Direction «Theoretical Economics» of the Federal State Budgetary Institution of Science - the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS), Head of the Sector of the Economy of Art of the State Institute for Art Studies, Moscow, Russia. [email protected]
Slavinskaya Olga Alexandrovna - Junior Scientific Associate of the Center for Economic Theory of the Social Sector of the Federal State Budgetary Institution of Science - the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS); Scientific Associate of the Sector of the Economy of Art Economics Section of the State Institute for Art Studies. Burakov Nukita Alexandrovich - Junior Scientific Associate of the Center for Economic Theory of the Social Sector of the Federal State Budgetary Institution of Science the Institute of Economics of the Russian Academy of Sciences (the RAS); Scientific Associate of the Sector of the Economy of Art of the State Institute for Art Studies. [email protected]
ON THE ISSUE OF FINANCING PATRONIZED GOODS IN THE FIELD OF CULTURE, EDUCATION AND SCIENCE
The article presents a fundamentally new approach to determining the amount of subsidies to producers of patronized goods in the humanitarian sector, an alternative to the methodology of the financial department, based on the standardization of the costs of cultural, scientific and educational organizations. A method is proposed for determining the socially justified amount of subsidies to producers of patronized goods, based on measuring the deficit of their income, taking into account objective economic laws and social norms, established by the state. The results of testing the methodology for determining budget subsidies for three types of cultural activities, as well as universities of the Russian Federation and individual organizations of science, are presented. The study based on this approach has shown that the current state subsidies are insufficient, and it predetermined the recent processes of commercialization of patronized goods along with super-inflationary dynamics of their prices, as well as a decrease in their accessability for the population. Keywords: patronized goods, «price disease», lag in labor productivity, income deficit, regulatory subsidy, price indices. JEL: C43, L38, Z1, Z11.
