CC BY
41
к ВОПРОСУ ДИФФЕРЕНЦИАЦИИ РЕСУРСНОГО НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ
Ю.Н. МАХАРХИН, кандидат экономических наук ОАО «Сургутнефтегаз»
Как известно, извлечение нефти из месторождений осуществляется через скважины, которые представляют собой специализированные технические сооружения. По экономико-промысловым характеристикам выделяются высокодебитные, среднедебитные, малодебитные, безводные, обводненные и другие скважины. Структурные изменения фонда эксплуатируемых скважин оцениваются по их численности в различных группах на начало и конец анализируемого периода (обычно года).
Современное состояние нефтедобывающей отрасли характеризуется ростом общей численности бездействующих скважин, которая в 2005 г., по оценке Счетной палаты РФ, составляла 79 тыс. единиц, достигая одной четверти эксплуатационного фонда. Потенциальный эффект от их эксплуатации оценивается десятками миллионов тонн дополнительной добычи нефти и повышением коэффициента использования разведанных запасов. Возникает вопрос: «Каким образом задействовать такой масштабный резерв?...». Помимо организационных и технологических направлений поиска ответа на это вопрос существует и экономический путь его успешного решения. Он заключается в целесообразности применения стимулирующего ресурсного налогообложения нефти, добываемой из малодебитных нерентабельных скважин.
Справедливости ради следует заметить, что этот путь известен давно и неоднократно прорабатывался и использовался как в отечественной, так и в зарубежной практике. Например, в период низких мировых цен на нефть российские компании активно добивались принятия экономических стимулов для эксплуатации малодебитных и малопродуктивных скважин за счет освобождения от уплаты акциза на добываемую нефть. Из-за низких нефтяных цен в фонд неработающих выводились даже скважины с дебитом в 5 — 6 т/сут. при среднем дебите неработающих скважин, оцениваемом в 3 - 3,5 т/сут.
Ведущие нефтедобывающие регионы в пределах своей законодательной компетенции осуществляли мероприятия по экономическому стимули-
рованию эксплуатации малодебитных низкорентабельных скважин. Например, в 1997 г. в Томской области, где в то время насчитывалось 1,5 тыс. простаивающих скважин, налоговое освобождение было предоставлено ОАО «Томскнефть» на весь объем нефти, добытой из нерентабельных скважин в случае возобновления на них непрерывного производства. В Ямало-Ненецком автономном округе также был принят специальный закон о местном налогообложении низкорентабельных скважин, что позволило задействовать несколько сот скважин и за счет роста добычи существенно пополнить доходы регионального бюджета. Некоторые регионы, например Республика Башкортостан, Ханты-Мансийский автономный округ, ходатайствовали об освобождении нефти, добываемой из скважин старых месторождений от федеральных налогов.
Активное использование льготного налогообложения эксплуатации малодебитных и высокообводненных скважин производилось в Татарстане, регионе, нефтяные месторождения которого находятся в поздней стадии разработки. В 1998 г. нерентабельный фонд скважин составил по ОАО «Татнефть» 60 % всего фонда эксплуатационных скважин. При их остановке было бы потеряно 5,4 млн т нефти, или 23 % годовой добычи. Нефть, полученная из нерентабельного фонда малодебитных и высокообводненных скважин, облагалась акцизом в размере одной трети ставки за 1 т. Снижались ставки роялти с 6 до 3,9 % и предусматривалось освобождение от налога на имущество этих скважин. Если бы правительство Татарстана не предоставило этих льгот, многие из убыточных скважин пришлось бы остановить, что нанесло бы существенный урон поступлениям в бюджет, принесло бы дополнительные убытки нефтедобывающим компаниям республики и ухудшило социальную обстановку в регионе вследствие сокращения числа рабочих мест. Предотвращение остановки этих скважин способствовало недопущению ра-зубоживания запасов нефти. Общеизвестно, что бездействующие скважины являются более опас-
58
финансы и кредит
ным источником загрязнения окружающей среды, чем действующие. В Татарстане разрабатывалось даже положение о концессиях на отработанные нефтяные скважины.
Существует и богатый международный опыт гибкого ресурсного налогообложения (роялти) нефтедобычи в зависимости от дебитности скважин. Известно, что многолетняя эксплуатация малодебитных скважин на истощенных залежах южных штатов США — результат протекционистской государственной политики. В 1995 г. в США был принят закон «О добыче и сохранении нефти и газа», содержащий дополнительные налоговые льготы по скважинам с суточной дебитностью менее 3,4 т и обводненностью более 95 %.
Налоговая политика в нефтедобывающих провинциях Канады учитывает экономическое стимулирование недропользователей и поддержание занятости работающих. Снижение бюджетных доходов в результате льгот по налогу на добычу нефти компенсируется сравнительно высоким подоходным налогом. Используемая гибкая система льгот по роялти применяется для различных групп месторождений и для различных категорий эксплуатируемых скважин. Установление ставки роялти по эксплуатируемым месторождениям производится в зависимости от дебитности скважин. В случае использования скважины для отбора нефти из пластов разной продуктивности учет добычи производится по пластам. К категориям малодебитных в недавние годы относили скважины со среднесуточным дебитом 4,5 т нефти. Для них устанавливался уменьшенный уровень роялти на 2 года. С понижением среднесуточного дебита до 2.5 т предельный уровень роялти — 3 %. При выводе малодебитной скважины из консервации роялти не начисляются.
Федеральные нормативно-правовые акты о полном или частичном освобождении от ресурсных платежей нефти, добываемой из малопродуктивных и выводимых из бездействия скважин, до настоящего времени отсутствуют, хотя рассматривались неоднократно. Поначалу их принятие откладывалось до принятия обоснованного порядка отнесения скважин к этой категории, а также механизма практической реализации, в основном организации раздельного учета и отчетности технико-экономических показателей. Соответствующее решение было принято в 1999 г., в период повышения мировой цены нефти. В нем указывались меры, необходимые для ввода в эксплуатацию бездействующих, контрольных и находящихся в консервации скважин, направленные на увеличе-
ние добычи нефти и освоение трудноизвлекаемых запасов. Предписывалось освободить организации, осуществляющие добычу такой нефти, от регулярных платежей за добычу и отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы. На нефть и стабилизированный газовый конденсат, добываемые из бездействующих скважин, была установлена нулевая ставка акциза.
Организациям, осуществляющим добычу нефти, было предписано обеспечить ежемесячный раздельный учет и составление отчетности по добыче нефти из введенных в эксплуатацию бездействующих скважин по каждому месторождению и залежи. Предполагались организация ежемесячного статистического учета добычи из введенных в эксплуатацию скважин и контроль за его достоверностью.
Практические сложности возможного использования механизма экономического стимулирования трудноизвлекаемых запасов побудили к разработке в 1999 г. проекта закона «О специальном налоговом режиме при добыче нефти из низкопродуктивных участков недр». Согласно законопроекту предполагалось установить единый налог на доход от добычи нефти из низкопродуктивных участков недр взамен уплаты всех действующих налогов и сборов. Определяющим критерием низкой продуктивности признавалась убыточность разработки месторождений с трудноизвлекаемыми или истощенными запасами. Их перечень надлежало установить по каждой нефтегазоносной провинции, исходя из предельных значений дебитности добывающих скважин и обводненности.
В законопроекте о льготном налогообложении трудно извлекаемой нефти предлагалось использовать средние для нефтегазоносных провинций предельные уровни дебитности скважин и обводненность добываемой жидкости. В нем предлагались следующие критерии отнесения участка недр к категории низкопродуктивных:
1) средний дебит добывающих скважин для Европейской части (кроме Тимано-Печорской провинции) — 3 т/сут, для Сибири и Тимано-Пе-чорской провинции — 5 т/сут;
2) средняя обводненность добываемой жидкости, превышающая:
• для Европейской части (кроме Тимано-Печор-
ской провинции) — 92 %;
• для Сибири и Тимано-Печорской провинции —
90 %.
Предполагалось, что отнесение нефтяных скважин эксплуатируемых месторождений к группе
финансы и кредит
59
малопродуктивных целесообразно производить в централизованном порядке применительно к условиям нефтедобывающих провинций, исходя из средних пороговых показателей. Однако средние пороговые показатели для их централизованного использования налоговыми органами без учета условий недропользования на конкретных эксплуатационных объектах не могли стать основой стимулирующего налогового механизма.
Тем не менее даже в условиях непринятия отмеченного законопроекта в Налоговом кодексе РФ предусмотрена возможность установления нулевой ставки для некондиционных запасов углеводородного сырья (остаточных запасов пониженного качества). Они содержатся на участках недр, находящихся на завершающей, как правило убыточной, стадии разработки. Необходимые расчеты предполагалось производить по каждому эксплуатационному объекту, находящемуся в процессе разработки либо вводимому в разработку на основе ранее списанных запасов. Указанная норма в практике нефтяного недропользования, по существу, не задействована.
Технико-экономическое обоснование пониженной или нулевой ставки налога для отдельных групп скважин предоставляет недропользователь. В нем следует определить пороговые параметры основных показателей, выражающих природные, технологические и экономические факторы использования скважин конкретного объекта недропользования на условиях налогового стимулирования. Налоговое стимулирование не должно применяться на объектах с существенными нарушениями проектной системы размещения скважин. Как известно, недропользователь получает право пользования участком недр, а не бесконтрольной эксплуатации скважин.
Опыт налогового стимулирования добычи нефти из малодебитных скважин в Республике Татарстан за 1995 — 2000 гг. показал возможность стабилизации и наращивания объемов извлекаемой нефти на месторождениях с падающей добычей. В результате этого эксперимента в Татарстане удалось не только остановить 19-летнее снижение добычи нефти вследствие истощения запасов, но вначале стабилизировать, а затем и увеличить добычу.
Необходимым условием введения льготного налогообложения нерентабельных скважин явля-
ется регулярный поскважинный учет и отчетность по основным натуральным и стоимостным показателям. Как известно, лицензионные соглашения обязывают недропользователей обеспечивать поскважинный учет добычи углеводородной продукции, ее обводненности и других показателей. Многие недропользователи используют компьютерные контрольно-измерительные системы поскважин-ного учета необходимых геолого-промысловых и стоимостных показателей, а также отслеживают динамику скважин по степени рентабельности и убыточности их эксплуатации. Представляется, что обеспечение известных требований административной прозрачности применительно к льготному налоговому стимулированию скважин на основе пороговых показателей их эксплуатации не представит труда.
Эксплуатационные объекты на стадии истощения запасов и использования малопродуктивных скважин представляют интерес для российских средних и малых компаний соответствующей специализации. Активизация их производственной деятельности особенно значительна для старых нефтедобывающих регионов, располагающих необходимой инфраструктурой. Для этого следует предоставить им льготный режим налогообложения и утвердить рабочий механизм передачи в пользование этих скважин и соответствующей подземной инфраструктуры новым владельцам (арендаторам).
Предлагаемое налоговое стимулирование добычи нефти из бездействующих, малопродуктивных и убыточных скважин функционально дополнило бы разрабатываемую систему дифференциации ресурсного налога. Представляется, что в условиях высоких мировых цен на нефть и нефтепродукты самое время подготовиться к периоду спада и мо-билизировать имеющиеся резервы.
Литература
1. Перчик А.И. Налогообложение нефтегазодобычи. Экономика. Право. М, 2004.
2. Грызлова Е.В. Налоговый вестник № 5, май 2004 г. Письмо ФНС России от 17.08.2006 № ММ-6-21/819@ «О порядке уплаты налога на добычу полезных ископаемых».
60
финансы и кредит
