CC BY
7Е. Б. Виноградова
К вопросам планирования финансовой деятельности университета
Важность финансового планирования как одного из основных элементов стратегического управления университетом сложно переоценить. Значение его возросло с тех пор, как была расширена академическая свобода вузов и их хозяйственная самостоятельность. Процедура определения и распределения совокупных финансовых средств вуза строится как последовательность управленческих решений (бюджетное планирование).
Доходная часть бюджета вуза формируется из:
• нормативного бюджетного финансирования;
• доходов вуза от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;
• доходов от аренды площадей и ресурсов вуза.
Расходная часть состоит из:
• расходов на оплату труда, выплату стипендий, трансфертов;
• расходов на оплату коммунальных услуг;
• расходов по текущему и капитальному ремонту, обслуживанию и содержанию территорий, зданий, сетей, коммуникаций и пр.;
• выбора и финансирования приоритетных направлений развития вуза.
Необходимость именно сейчас обратить пристальное внимание вузов на оптимизацию доходов и расходов связана с рядом соображений. По прогнозам социологов, в ближайшие 4-5 лет наша страна подвергнется воздействию демографического кризиса — последствия спада рождаемости в начале 90-х годов прошлого столетия. Уже в 2002 году в Санкт-Петербурге количество выпускников школ сравнялось по численности с количеством бюджетных мест в государственных вузах. В дальнейшие годы конкурентная борьба вузов за потенциальных студентов обострится.
Для сохранения своих позиций на рынке образовательных услуг необходимо, на наш взгляд, следующее: во-первых, улучшение качества основной деятельности (образовательной и научноисследовательской); во-вторых, целенаправленное и осознанное создание собственного окружения — той среды, из которой вуз черпает свои ресурсы.
В условиях относительной свободы использования финансовых средств (по крайней мере, пока внебюджетными средствами вузы вправе распоряжаться самостоятельно) одной из важнейших задач управленческой деятельности становится оптимизация доходной и расходной частей бюджета, т. е. увеличение доходов и уменьшение расходов. Рассмотрим эти моменты более детально.
Увеличение доходов, на наш взгляд, возможно за счет:
• привлечения источников дополнительного финансирования (участие вуза в
федеральных целевых программах, в федеральных адресных инвестиционных программах и т. д.); активной политики вуза в своем регионе и за его пределами;
интеграции вуза с другими структурными подразделениями; создания
разветвленной сети многоступенчатого образования; привлечения к себе внимания потенциальных инвесторов;
• расширения видов образовательных услуг и способов их предоставления;
отслеживания конъюнктуры спроса на специалистов на рынке образовательных
услуг; разработки и внедрения гибких курсов обучения по различным методикам с целью максимального удовлетворения спроса населения на образовательные услуги; обеспечения разумного соотношения между «массовыми» специальностями и специальностями, являющимися основами дальнейшего развития фундаментальных наук; повышения качества образовательных услуг путем введения системы оценки качества обучения; введения дифференцированной оплаты труда преподавателей, основанной на качестве читаемых ими курсов, на практическом и инфакультета; расширения связей с предприятиями и организациями для увеличения целевой подготовки специалистов, разработки совмест-ных курсов и программ для данной категории обучающихся; увеличения доли обучающихся стран ближнего и дальнего зарубежья путем создания высокого качества получаемого образования, обеспечения безопасного пребывания в городе, создания приличных бытовых условий и т. д.;
• ведения научно-исследовательской деятельности, опытно-конструкторских разработок; организации и проведения «круглых столов» совместно с руководителями промышленных предприятий, научно-исследовательских организаций с целью определения круга взаимных интересов; создания наукоемкой продукции; поощрения деловой активности научно-производственных подразделений вуза; работы в рамках научно-технических проектов различных министерств и ведомств;
• ведения иной предпринимательской деятельности: развития комплекса
общественного питания на территории университета и его использования, в том числе и для проведения торжественных мероприятий; предоставления различного рода платных услуг студентам, сотрудникам вуза, а также населению с помощью, например, типографии, бассейна, компьютерных классов и т. д.;
• рентабельного использования имущества вуза.
Уменьшение расходов возможно за счет:
• сокращения расходов в результате проведения постоянного финансового анализа и контроля использования средств;
• оптимизации расходов бюджетной и внебюджетной составляющих с точки зрения снижения налогового бремени;
• снижения затрат на коммунальные услуги путем экономичного расходования ресурсов; рационального использования имеющегося материального потенциала; максимального использования аудиторного фонда в светлое время суток; временного освобождения от излишнего потенциала (аренда помещений, имущества);
• ведения закупок оборудования; капитального и текущего ремонта в размерах более 2000 МРОТ на основе проведения конкурса (согласно ст. 71 Бюджетного кодекса РФ о ведении закупки товаров, работ и услуг бюджетными учреждениями). Эта процедура обеспечивает, в том числе, снижение ценовой характеристики товара (услуги) в результате конкурентной борьбы среди поставщиков.
Это лишь некоторые из ряда мер, которыми пользуются руководители вузов для того, чтобы обеспечить нормальную деятельность своей организации. Эти меры относятся к мерам внутреннего характера, т. е. решение подобных задач зависит прежде всего от корпоративной культуры организации, активности и согласованности действий управляющего аппарата и т. д.
При этом вузы, так же как и все предприятия других секторов экономики, подвергаются воздействию внешних факторов (изменения в законодательстве, изменения налоговых льгот, перемены в направлениях стратегического развития региона, изменение конъюнктуры спроса на образовательные услуги и т. д.).
Рассмотрим некоторые из таких внешних факторов, которые негативным образом сказались (или могли сказаться) на планировании деятельности вуза в уходящем году.
Первым негативным моментом уходящего года (наверное, с нами согласятся многие) стало введение в действие 25-й главы Налогового кодекса РФ (НК РФ). Не будем останавливаться подробно на рассмотрении этого документа, отметим только, что из-за отказа в части, касающейся налогообложения, от такого понятия, как «реинвестирование», вузы были поставлены в невыгодные условия. Получается, что государственные вузы, оказывая платные образовательные услуги, проводят также обучение бюджетных студентов на оборудовании, которое куплено за счет внебюджетных поступлений (из чистой прибыли), и в помещениях, отремонтированных за счет внебюджетных источников (из чистой прибыли). То есть не государство помогает нам, а мы частично перекладываем на плечи студентов, обучающихся на платной основе, задачи государства по содержанию зданий и обеспечению государственных учебных заведений необходимым оборудованием и материалами... Ведь, как показывает практика, объемы внебюджетных средств, которые направляются на расходы по статьям ремонта и приобретения оборудования, значительно больше, нежели бюджетное финансирование. Например, за девять месяцев 2002 года Санкт-Петербургский государственный политехнический университет затратил по статье «приобретение непроизводственного оборудования и предметов длительного пользования для государственных учреждений» в 4 раза больше внебюджетных средств, чем получил из бюджета; по статье «текущий ремонт» — в 16,5 раз больше; ремонт оборудования был оплачен только за счет внебюджетных источников финансирования, и т. д.
Далее появилась проблема перечисления налогов в федеральный бюджет. Коснулась она вузов, которые имеют филиалы и другие обособленные структурные подразделения. На основании ст.
288 НК РФ налогоплательщики — российские организации, имеющие обособленные подразделения, — производят начисление и уплату сумм налога на прибыль в части зачисления доли налога в федеральный бюджет (7,5%) по своему местонахождению без распределения указанных сумм по обособленным подразделениям. Нормативные акты МНС РФ содержат указание о том, что уплатить часть налога на прибыль в бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований могут обособленные подразделения, если на них возложена такая обязанность самим юридическим лицом. С 1 июля 2002 года в результате исключения из НК РФ ст. 175 и внесения изменений в ст. 174 НДС уплачивается налогоплательщиком (юридическим лицом) в федеральный бюджет не по месту нахождения филиалов, а по месту учета его в налоговых органах. Соответственно необходимо было определить, каким образом учитывать данный вид «дохода» налогоплательщику (т. е. головной организации). Ответ на вопрос дало дополнение к генеральному разрешению, оформленное на основании дополнения к генеральному разрешению № 07501603 от 18.04.02, которое было выдано Министерству образования РФ Министерством финансов РФ. Эти изменения в налоговом законодательстве необходимо было учесть в текущем году при организации учетной политики университета.
Второй аспект уходящего года. Последние три года (включая текущий) все-таки отмечены некоторым увеличением бюджетного финансирования. Впервые за долгое время из федерального бюджета стали выделяться средства на приобретение непроизводственного оборудования и предметов длительного пользования, на капитальный и текущий ремонты. Согласно действующему законодательству и утвержденному штатному расписанию финансировалась статья «оплата труда». (Действие п. 6, п. 7 ст. 30 и п. 8 Федерального закона № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» приостановлено, как и ранее). Однако Указ Президента от 01.06.02 № 537 «О денежном довольствии военнослужащих», п. 2 в), гласящий «обеспечить финансирование расходов, связанных с реализацией настоящего указа», не был осуществлен в полной мере. В связи с этим во многих вузах сложилась ситуация недофинансирования по ст. 110120 — денежное довольствие военнослужащих, — и вузы, имеющие военные кафедры и факультеты, были вынуждены произвести перераспределения бюджетных ассигнований между статьями.
Третий негативный момент напрямую можно отнести к недоработкам в области финансового планирования. Начало 2002 года. Согласно письму МО от 06.02.02 № 20-55-413/20-07 сметные назначения 1-го и 4-го кварталов не подлежали изменению. Уменьшение ассигнований по коду
экономической классификации 110700, за исключением случаев перераспределения ассигнований между подкодами экономической классификации, в общем порядке не допускалось. В исключительных случаях, при получении Министерством образования разрешения Минфина России, Управлением экономики могло быть произведено уменьшение ассигнований по статьям расходов на оплату коммунальных услуг по коду экономической классификации 110700. Для этого учебное заведение предварительно должно было представить в Управление экономики подробное обоснование необходимости осуществления указанной корректировки согласно установленной форме. Если в нем не содержалось веских причин для проведения данной операции, Министерство, руководствуясь ст. 233 Бюджетного кодекса РФ, согласно своей компетенции должно было перераспределить бюджетные ассигнования между учебными заведениями в пределах 5% от бюджетных ассигнований, доведенных до получателя бюджетных средств.
Теперь рассмотрим следующие ситуации.
А. Допустим, некоему вузу коммунальные расходы были профинансированы в достаточном объеме в лимитах бюджетных обязательств на 2002 год. Необходимо учесть, что определенная часть средств, полученных от ведения вузом предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, а также часть средств, полученных от сдаваемого в аренду имущества, также идут на оплату коммунальных услуг. Поскольку в случае оплаты коммунальных услуг только за счет средств федерального бюджета можно ставить вопрос о нецелевом использовании этих средств.
Б. Статьи текущий и капитальный ремонты, приобретение оборудования и предметов длительного пользования, строительство объектов производственного назначения и прочие статьи профинансированы в недостаточном объеме. Такая ситуация существует уже в течение долгого периода. Три — четыре года назад эти статьи практически вообще не финансировались из федерального бюджета, а потребности вузов в приобретении оборудования, проведении текущих и капитальных ремонтов только росли, т. к. оборудование устаревало, здания ветшали и т. д. Поэтому вузы оплачивали и оплачивают расходы по этим статьям за счет внебюджетных источников.
В случае возникновения условий А и Б вузы должны иметь возможность оперативно и без особых затруднений произвести корректировку бюджетных ассигнований по всем статьям. Такие методы и относятся к планово-финансовой деятельности вуза и своевременному принятию разумных управленческих решений, в том числе приводящих и к уменьшению налогового бремени. Увы, право откорректировать ассигнования по ст. 110700 было дано вузам только в середине октября, естественно, только на оставшуюся часть лимитов 4-го квартала (поскольку октябрь был уже профинансирован, и по отдельным подкодам классификации «коммунальные расходы» финансирование составило до 100%).
Во избежание подобных ситуаций вузам, как нам представляется, должно быть дано право корректировать не только их внебюджетные средства, но и бюджетные ассигнования в определенный временной интервал (как это в целом применяется и сейчас) между всеми кодами экономической классификации, не допуская при этом кредиторской задолженности по уменьшенным статьям. Хотя тот факт, что изначально не было разрешено уменьшение статьи «коммунальные расходы», тоже объясним и понятен, т. к. в течение ряда предыдущих лет из-за недофинансирования вузов накапливалась кредиторская задолженность по «коммуналке».
Четвертый, самый актуальный аспект для окончания финансового года. Согласно п. 4 ст. 28 Федерального закона «О высшем и послевузовском образовании» государственные высшие учебные заведения самостоятельно определяют направления и порядок использования средств, полученных ими за счет бюджета и иных источников, не запрещенных законодательством РФ. Не использованные в текущем периоде (год, квартал, месяц) средства не могут быть изъяты у государственных высших учебных заведений или зачтены в объем финансирования этих высших учебных заведений на последующий период. Федеральным законом от 30.12.01 № 194-ФЗ, ст. 2, утверждено, что финансовый резерв в 2002 году не может формироваться за счет остатков средств
федерального бюджета по состоянию на 1 января 2002 года на счетах Г лавного управления федерального казначейства Министерства финансов РФ, образовавшихся в связи с неполным использованием бюджетными учреждениями и получателями средств федерального бюджета объемов финансирования, доведенных до них в пределах ассигнований. И действительно, в течение 2002 года вузам были возвращены остатки бюджетных средств, сложившиеся на 1 января
2002 года. Согласно проекту Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год», ст. 3 установлено, что источником образования финансового резерва в 2003 году являются свободные остатки средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2003 года. Следовательно, в
2003 году не следует ожидать возврата остатков бюджетных средств, которые сложатся на 1 января 2003 года. Поэтому необходимо принять срочные меры для обеспечения в течение оставшегося до конца года периода эффективного, равномерного и полного расходования средств федерального бюджета. Об этом настоятельно просило вузы и Министерство образования РФ, напоминая о принятии исчерпывающих мер по обеспечению полного и целевого использования остатков средств федерального бюджета (письмо Минобразования от 19.09.02 № 20-55-3100/2007; приказ № 3628 от 17.10.02; 3586/20-07). Последнее письмо говорит о том, что на декабрь должны перейти только средства федерального бюджета в объеме, обеспечивающем выплату заработной платы с начислениями, стипендий и оплату коммунальных услуг за декабрь. По поводу заработной платы. Начиная со 2-го числа каждого месяца происходит выплата заработной платы за предыдущий месяц. Следовательно, на 1 декабря 2002 года будет образован текущий остаток средств предыдущего месяца, предназначенный для выплаты заработной платы, начиная со 2-го числа. И остается открытым вопрос, как быть с депонированной заработной платой и стипендией в текущем году? И как быть с депонентами в конце года?
Итак, мы затронули только некоторые аспекты, влияющие на планирование деятельности высшего учебного заведения. Противоречивость и нечеткость нормативных и законодательных актов в области высшего и послевузовского образования мешают осуществлению эффективной финансовой деятельности учреждения, снижают оперативность исполнения принятых управленческих решений. Используя опыт предыдущих лет, необходимо на всех уровнях власти, предварительно консультируясь со специалистами вузов, создавая рабочие группы, решать сложившиеся проблемы путем внесения дополнений в федеральные законы, иные нормативноправовые документы, которые не в полной мере или противоречиво отражают существующую действительность.
© Е. Б. Виноградова, 2002
Виноградова Е. Б. К вопросам планирования финансовой деятельности университета / Е. Б. Виноградова // Университетское управление: практика и анализ. - 2002. - № 4(23). С. 47-51.
