CC BY
69
К проекту закона о кадастровой оценке
С.В.Грибовский заместитель генерального директора государственного унитарного предприятия «Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости» (ГУП «ГУИОН»), профессор, доктор экономических наук (г. Санкт-Петербург) М.В. Иголкин начальник отдела массовой оценки государственного унитарного предприятия «Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости» (ГУП «ГУИОН») (г. Санкт-Петербург)
Михаил Владимирович Иголкин, [email protected]
Не так давно в прессе прошел вал публикаций о проекте закона о кадастровой оценке с броскими названиями: «Конкурсы - могила для хорошей работы», «РБК: крупный бизнес попросил не отдавать кадастровую оценку в руки государству», «РГ: госмонополия на кадастровую оценку может повысить налоги для бизнеса», «В законе о кадастровой оценке не осталось и намека на независимость». Публикации отражают разделение общества на сторонников и противников создания государственной кадастровой оценки. И те и другие в гипертрофированной форме приводят аргументы «за» и «против», зачастую не отражая действительного положения вещей.
Конечно, можно яростно биться за создание службы государственной кадастровой оценки или отстаивать существующий порядок кадастровой оценки, при котором оценка выполняется независимым оценщиком - победителем конкурса на проведение работ по кадастровой оценке. Однако, на наш взгляд, предлагаемый вариант организации кадастровой оценки не сможет кардинально улучшить ситуацию как с качеством проводимой кадастровой оценки, так и с оспариванием результатов оценки без решения первоочередных тактических задач -разработка концепции налога, методологии и программного обеспечения кадастровой оценки. Попробуем это обосновать.
Напомним историю вопроса. В 2004 году Государственной Думой Федерального Со-
брания Российской Федерации (далее -Госдума) в первом чтении был принят проект закона, согласно которому в Налоговый кодекс Российской Федерации вносилась глава о налоге на недвижимость. Смысл нового налога был в замене двух существующих налогов - земельного налога и налога на недвижимое имущество - единым налогом на недвижимость, который платился бы в зависимости от кадастровой стоимости, ориентированной на рыночную. Рассмотрение проекта отложили практически на 10 лет, так как не существовало самой кадастровой оценки объектов недвижимого имущества (объектов капитального строительства (далее - ОКС) и, соответственно, информации об их кадастровой стоимости. При этом кадастровая оценка земельных участков проводится с 2000 года.
Задолго до 2004 года, в конце 1996 года, Правительство Российской Федерации внесло на рассмотрение в Госдуму проект закона «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери», а летом 1997 года соответствующий закон был принят. Эксперимент продлился до 2004 года, как раз до рассмотрения законопроекта о внесении изменений в Налоговый кодекс в части налогообложения объектов недвижимого имущества. Неразрешимой триединой задачей оказалось формирование и учет единого объекта недвижимости, регистрация прав на этот объект, а также определе-
ние стоимости объектов для целей налогообложения.
После проведенного эксперимента к 2004 году появилась основная концепция единого налога на недвижимость: во-первых, этот фискальный инструмент должен быть отдан на откуп субъектам Российской Федерации, а во-вторых - исчисляться от кадастровой, приближенной к рыночной стоимости объектов налогообложения по ставкам, определенным муниципалитетами. В местные же бюджеты пойдут и все собранные деньги. В целях реализации поставленных задач было принято решение об организации и ведении базы данных объектов налогообложения - о создании государственного кадастра недвижимости (далее - ГКН).
Для внедрения единого налога была создана система государственного кадастрового учета объектов, затем в 2010 году кадастровую оценку подвели под оценочное законодательство, а в 2012 году кадастровая оценка ОКС была проведена по всей России. В этой оценочной кампании приняли участие около 1 200 оценщиков из 60 компаний.
В этой истории масса деталей, хватит на небольшую книгу. Главное в ней то, что концепция единого налога незаметно трансформировалась - осталось раздельное налогообложение земли и того, что на ней построено. Таким образом, основная цель, ради которой были потрачены огромные деньги, осуществлены грандиозные организационные преобразования (при этом разрушена техническая инвентаризация) и создан ГКН (в котором данных для проведения качественной оценки объектов недостаточно), так и не была достигнута! Как был раздельный учет объектов, так и остался, только сам учет стал на порядок хуже кадастрового учета, внедренного в Санкт-Петербурге до утверждения приказа Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) от 27 июля 2012 года № П/61 «Об утверждении кадастрового деления кадастрового округа «Петербургский» (до середины 2012
года в Комитете по земельным ресурсам и землеустройству Санкт-Петербурга для кадастрового учета использовалась автоматизированная система «Кадастр-2»). Не надо быть большим специалистом, чтобы признать необходимость правил, которые перестали соблюдаться в существующей системе кадастрового учета:
• надо учитывать иерархию (вложенность) объектов недвижимости;
• нельзя ставить на кадастровый учет помещение, если не состоит на учете здание, в котором оно расположено;
• нельзя ставить на кадастровый учет здание, если не состоит на учете земельный участок, на котором оно расположено;
• земельный участок должен находиться в своем кадастровом квартале.
Несоблюдение этих правил является причиной некорректностей в кадастровом учете.
С 1996 года прошло почти 20 лет, но, по сути, страна не далеко продвинулась к светлому будущему, когда уплата справедливых и обоснованных налогов станет почетной обязанностью (и не дай Бог уклониться от нее!), так как налоги возвратятся их плательщику в виде обустроенной территории, удобства проживания и т. д. и т. п., и все действующие лица - налогоплательщики и государство -будут жить в относительном согласии.
Дорогостоящий эксперимент по созданию ГКН, становлению кадастровой оценки, оценки всего и вся, налогообложения недвижимости на основании кадастровой стоимости еще не закончился, но уже сейчас его результаты не устраивают никого. Необходимость срочных перемен, выраженная в идее о создании службы государственных кадастровых оценщиков, нашла сторонников в Правительстве Российской Федерации. За скорейшую передачу кадастровой оценки государственным оценщикам выступил и профильный комитет Госдумы по собственности.
А теперь обратимся к анализу ситуации.
Еще в 2010 году в журнале «Земельный вестник Московской области» была опу-
бликована статья «Формирование системы кадастровой оценки недвижимости», написанная специалистами ФГУП «Госзем-кадастрсъемка» и ФГУП «Ростехинвента-ризация - Федеральное БТИ»1. В статье сформулированы вопросы, которые и в настоящее время остаются актуальными. Основные из них следующие:
1) определение термина «кадастровая стоимость» требует уточнения;
2) необходимо введение комплексной системы кадастровой оценки, важными составляющими которой являются информационная база и единая формализованная система оценки.
В статье говорилось о том, что для реализации системы необходимо развивать базы данных сделок с объектами недвижимости, которые ведет Росреестр, а также методологию кадастровой оценки. Кроме того, в целях обеспечения единства системы массовой оценки принципы сегментации рынка объектов оценки должны быть одинаковыми на всей территории России.
С авторами статьи нельзя не согласиться. В связи с предложениями о создании специализированной государственной асессорской службы к основным положениям статьи следует добавить несколько слов о деталях реализации комплексной системы кадастровой оценки, основанной на асессорской службе.
При создании любой сложной системы требуется ее структурное описание с планом реализации всех необходимых для успешной деятельности системы компонент. Авторы статьи говорят о комплексной системе кадастровой оценки. Но кадастровая оценка является составной частью еще более сложной системы - системы налогообложения. Как и любая «сложная» система (разработка «сложных» систем подчинена своим законам!), она требует разработки всевозможных видов обеспечения, являющихся компонентами системы:
• организационного;
• информационного;
• методологического;
• программного;
• структур и классификаторов;
• правового (нормативного);
• взаимодействия частей и т. д.
Без развития какой-либо из компонент система налогообложения не будет работать эффективно.
Приведем несколько примеров нестыковок, связанных с тем, что система налогообложения не разработана в целом, которые начали осознаваться только сейчас.
1. В Санкт-Петербурге, как известно, много коммунальных квартир. Права на комнаты в них зарегистрированы в виде долей от площади квартиры. Также могут быть зарегистрированы доли в собственности и в некоммунальной квартире, например, между супругами. Вопрос: как право-применить положения Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ), в котором расчет налога с комнаты и квартиры отличается?
2. Похожая проблема существует и в отношении налогообложения собственников машиномест и дольщиков нежилой недвижимости. Их не различить, поэтому невозможно применить различающиеся ставки.
3. В пункте 2 статьи 401 НК РФ написано: «В целях настоящей главы жилые строения, расположенные на земельных участках, предоставленных для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального жилищного строительства, относятся к жилым домам». Однако дачные дома и любые строения в садоводствах и огородничествах относятся к нежилым, что зарегистрировано в ГКН. Эта информация и поступит в управления Федеральной налоговой службы (далее - УФНС) для расчета налога. В законе о налоговых ставках будут указаны различные ставки для жилых и нежилых домов. Вопрос: какие ставки УФНС будет применять?
1 ияи http://zemvest.ru/jurnal/arhiv-jurnala/5-2010/10/
4. Объектом налогообложения физических лиц являются объекты незавершенного строительства. В ГКН нет ни объемных, ни площадных характеристик недостроя. Можно ввести в кадастр характеристики или по проекту, или по факту, обследованию, проведенному на дату выгрузки, но не предусмотрено, так как проект системы налогообложения разработан не был, но есть Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», который и определяет перечень информации. Вероятно, забыли... При проведении кадастровой оценки в Санкт-Петербурге результат оценки был выражен в удельном показателе стоимости, то есть была указана стоимость одного квадратного метра площади. Вопрос: как начислять налог за долгострой и наказывать тех, кто не оформляет права собственности и уклоняется от налога помногу лет? Начислять налог с одного квадратного метра?
Если рассматривать компоненту системы под названием «кадастровая оценка», то можно назвать важнейшие условия (без остальных компонент подсистемы она также не будет работать), которые должны быть выполнены для создания подсистемы кадастровой оценки, единой на территории России:
1) создание методологии оценки в виде постановки задачи, достаточной для программной реализации (методологическое обеспечение);
2) доработка в соответствии с постановкой задачи имеющегося специального программного обеспечения (далее - СПО) для проведения кадастровой оценки (программное обеспечение);
3) обеспечение взаимодействия между кадастровым оценщиком, ГКН и иными субъектами подсистемы (взаимодействие частей подсистемы).
Не настаиваем на том, что в качестве заготовки СПО должны быть взяты разработки ООО «МОК-Центр» (г. Москва) и (или) ООО «Группа Комплексных Решений» (Н. Новгород). Наиболее целесообразным
было бы организовать группу по разработке подсистемы кадастровой оценки, которая и должна обосновать принимаемые технические решения. Для проведения работы по разработке подсистемы кадастровой оценки на качественном уровне требуется достаточное финансирование. Выскажем сомнение в том (примеров тому не счесть), что такая работа может быть выполнена без финансирования, в рамках поручений, с «помощью зала» или даже Рабочей группой, созданной при Министерстве экономического развития Российской Федерации.
Лучше долго запрягать, но быстро ездить. Лучше потратить некоторое время на разработку системы налогообложения, в которой кадастровая оценка является небольшой подсистемой, затем обеспечить работу этой подсистемы. Без понимания целей и задач законодателя «шарахает» от одной крайности в другую. Ничего хорошего от этого ждать не приходится. Эксперимент по совершенствованию существующей системы кадастровой оценки, при которой любые оценщики, участвующие в конкурсе и предложившие минимальную стоимость работ, за короткое время оценивают кто как умеет, как и реализация идеи создания асессорской службы без системного подхода и разработки всех необходимых видов обеспечения - методологического, программного и взаимодействия с ГКН, как наиболее приоритетных, так и всех остальных может осуществляться очень долго и безуспешно по следующим причинам:
• действующая система отбора оценщиков не обеспечивает качество кадастровой оценки, а только приводит к неоправданному увеличению сроков государственной кадастровой оценки ввиду необходимости проведения процедуры закупки;
• выбор оценщика по ценовому предложению приводит к профанации кадастровой оценки, так как не обеспечивается преемственность результатов, не осуществляется накопление данных для оценки, нет должного и
постоянного взаимодействия с исполнительными органами власти, Кадастровой палатой, Росреестром и УФНС;
• отсутствует заинтересованность оценщика в точности результата, так как нет гарантийных обязательств, а также обязательств участия в заседаниях комиссии по спорам и судах, что приводит к значительному уменьшению бюджетов всех уровней;
• в рамках существующего законодательства не предусмотрена процедура простого пересчета по моделям оценщика кадастровой стоимости объекта в случае недостоверности данных, кроме ошибок в площади объекта. Такой пересчет (наименее трудозатратная форма оспаривания) могла бы обеспечить служба налоговых асессоров;
• в настоящее время экономическое обоснование величины налога, установление ставок налога проводят органы исполнительной власти, хотя это целесообразно выполнять асес-сорской службе. Ведь величина налога, которая в основном и является причиной оспаривания, зависит от кадастровой стоимости и от ставок налога. Было бы логичным, чтобы обоснование ставок делал кадастровый оценщик;
• методологические документы, регламентирующие проведение кадастровой оценки, практически отсутствуют, а обсуждаемые проекты абсолютно непригодны к использованию.
Оба варианта развития кадастровой оценки имеют свои минусы и плюсы. И ни один вариант не обеспечен поддержкой, необходимой для его реализации, - разработкой видов обеспечений.
ГУП «ГУИОН» проводит кадастровую оценку с 2011 года. С каждым годом работа только усложняется, так как качество исхо-
дных данных для оценки ухудшается, методология оценки не развивается. Несмотря на приобретенный опыт в технологии оценки, проводящийся нашей организацией мониторинг рынка недвижимости, накопленные рыночные данные, самодельный софт (что естественным образом ускоряет проведение работ по кадастровой оценке), работать становится все сложнее из-за проблем с качеством исходных данных об объектах оценки и с их учетом 2.
Обсуждение проекта закона о государственной кадастровой оценке должно помочь в выборе направления движения - «оценочного» или «чиновничьего». Необходимо сделать выбор из двух зол -какое из них наименьшее? Но есть еще один вариант - системный подход, а это путь, по которому вряд ли кто-то согласится пойти, так как долго и стоит денег. Скорее всего, нам предстоит почти бесконечная дорога по «совершенствованию» кадастровой оценки в виде эксперимента с колоссальными издержками. Оценочное сообщество не откажется от уже родившейся отрасли оценки - оспаривания, даже будет заинтересовано в ошибках, допускаемых при кадастровой оценке. С 201 0 года (после утверждения Федерального закона от 22 июля 2010 года № 167-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации») кадастровая оценка дала сильнейший толчок развитию методологии индивидуальной оценки и оценочного законодательства, однако развития самой кадастровой оценки за тот же период, к сожалению, не наблюдается...
Чтобы хоть чуть-чуть добавить оптимизм и надежду на возможность исправления ситуации, попробуем предложить план ближайших действий. Сразу оговоримся, что в стратегическом плане он не оптимален при возможности вернуться к состоянию 10-летней давности и строить систему за-
См. приведенный ранее пример. У^: http://www.gisa.ru/111116.html7from_emaikY
2
ново (мы сторонники системного подхода), но, учитывая существующее положение, тактика могла бы быть следующей.
Несомненно, наименьшим из зол является организация асессорской службы. Будут исключены проблемы с выбором исполнителя и демпингом, образуются организации, которым будут поручены мониторинг рынка недвижимости, взаимодействие с органами исполнительной власти, ГКН, ЕГРП и УФНС, а также непосредственно кадастровая оценка; будет осуществляться накопление дополнительных данных для проведения оценки. Идея о необходимости создания такой службы родилась в Санкт-Петербурге, но она задумывалась в совершенно ином качестве, отличном от представленного в законопроекте.
Перечень функций государственного учреждения необходимо пересмотреть, уточнить цели и задачи. При прочтении законопроекта о кадастровой оценке возникает подозрение в том, что авторы никогда не выполняли кадастровую оценку или выполняли ее с очень высокой позиции, не вдаваясь в детали, руководили работами. Учитывая технологию кадастровой оценки, уровень автоматизации оценочных работ в Санкт-Петербурге, имеющееся самостоятельно разработанное программное и информационное обеспечение, утвержденные Росреестром структуры XML, видится подсистема, основанная на автоматической оценке, при условии постоянного мониторинга рынка недвижимости. При этом, например, снимается вопрос о дате проведения работ. В законопроекте предлагается вернуться к 1 января года проведения работ, на 5 лет назад, планируется выполнять оценку в течение почти года. Мы предлагаем выполнять кадастровую оценку на дату выгрузки перечня из ГКН, в течение не более двух-трех недель, может быть, и меньше, по «кнопке», в автоматизированном режиме.
В законопроекте, например, предлагается следующее: «Бюджетное учреждение представляет разъяснения о порядке
определения кадастровой стоимости объекта недвижимости в срок не более одного месяца после даты его поступления в бюджетное учреждение». Но при реализации идеи сохранения всех результатов оценки, оформленных в структуре XML (итоговых значений, промежуточных, исходных, дополнительных сведений, моделей, рыночных данных), достаточно реализовать электронный сервис предоставления ответов с временем реакции не более 30 секунд в автоматическом режиме. Есть разница?
В статье 13 законопроекта есть такие требования: «Определение кадастровой стоимости осуществляется бюджетным учреждением в соответствии с методическими указаниями о государственной кадастровой оценке. Определение кадастровой стоимости может (курсивным шрифтом выделено нами. - Авт.) выполняться с использованием единого программного обеспечения». Однако не сказано, кто, как и в какие сроки доделает методические указания, которые в настоящей редакции не являются указаниями, а скорее, очень общими намерениями, без каких-либо деталей выполнения работ, с технологией из прошлого тысячелетия. Также непонятно, какой смысл вкладывается в понятие «единое» программное обеспечение, если его можно не использовать, и нет запрета на использование «не единого».
По нашему мнению, если голосовать за организацию асессорской службы, то при условии, что специалистам этих служб несколько первых лет будет вменяться в обязанность довести методические указания до уровня постановки задачи для программирования СПО, на основе которой будет разработано единое СПО. До разработки СПО (кто, как и в какие сроки) должен быть введен переходный период, в течение которого статус указаний понижен до рекомендаций. Ведь настоящая редакция указаний, которая может быть утверждена в ближайшее время, не позволит нам выполнять ка-
дастровую оценку на достигнутом уровне, если выполнять все, что там указано, и не выполнять то, о чем не написано. Указания должны содержать пошаговую инструкцию с вариантами работы в зависимости от степени развитости сегмента рынка, в котором представлены объекты оценки, но в проекте подробной инструкции нет, а в отсутствие такой инструкции качественная оценка невозможна. Мечтаем ознакомиться, например, с ответом на элементарный вопрос: как оценивать кадастровую стоимость квартир - с земельной составляющей или нет, при условии, что в соответствии с пунктом 3 статьи 401 НК РФ «Не признается объектом налогообложения имущество, входящее в состав общего имущества многоквартирного дома»? Вопрос каверзный, юристы смогут обосновать любой ответ. И таких вопросов в кадастровой оценке очень много.
Предлагаем честно признать, что с 2004 года взят непродуманный и потому не совсем правильный курс на кадастровый учет и кадастровую оценку с целью введения единого налога на недвижимость, о которой стали уже забывать. Технический учет и инвентаризационная стоимость в качестве базы для налогообложения были обеспечены несравненно лучше. Последствия этих потерь будут ощущаться еще долго.
Надо как-то исправлять ситуацию. Хочется надеяться, что после организации государственных служб, в которых будут собраны профессионалы кадастровой оценки, ситуация улучшится.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Об утверждении кадастрового деления кадастрового округа «Петербургский» : приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 27 июля 2012 года № П/61.
2. Формирование системы кадастровой оценки недвижимости // Земельный вестник Московской области. URL: http://zemvest.ru/ jurnal/arhiv-jurnala/5-2010/10/
3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) : Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 117-ФЗ.
4. О государственном кадастре недвижимости : Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ.
5. URL: http://www.gisa.ru/111116.html? from_email=Y
6. О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 22 июля 2010 года № 167-ФЗ.
МЕЖДУНАРОДНАЯ АКАДЕМИЯ ОЦЕНКИ И КОНСАЛТИНГА
предлагает квалифицированные услуги по оценке следующих объектов:
• предприятий, бизнеса;
• пакетов акций, облигаций;
• активов предприятий, созданных на основе франчайзинга;
• инвестиционных проектов;
• дебиторской задолженности;
• недвижимого имущества (незавершенных строительных объектов, земельных участков и т.д.);
• машин, оборудования и транспортных средств;
• интеллектуальной собственности (патентов, товарных знаков и т.д.);
• ювелирных изделий и драгоценных камней, антиквариата
Звоните сегодня - (495)331-97-89, 331-99-41 Мы ждем Вас - 117418, г. Москва, ул. Новочеремушкинская, 65 к1, 6 этаж e-mail [email protected] наш сайт www.maok.ru
