CC BY
54
001: 10.24411/2072-4098-2019-10605 К проблеме права на актуализацию кадастровой стоимости В.А. Савиных доцент кафедры административного и финансового права Юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, кандидат юридических наук (г. Санкт-Петербург)
Владислав Алексеевич Савиных, [email protected]
Представим ситуацию, в которой по итогам очередной кадастровой оценки была утверждена кадастровая стоимость здания гостиницы в размере 100 миллионов рублей, при этом она соответствовала уровню рыночной стоимости этого здания. Однако на следующий день после утверждения результатов кадастровой оценки в здании гостиницы случился пожар, которым была уничтожена вся отделка, повреждены инженерные коммуникации и иные неотделимые улучшения здания. В результате рыночная стоимость здания гостиницы снизилась на 30 миллионов рублей. Вправе ли собственник гостиницы инициировать пересмотр кадастровой стоимости и привести ее в соответствие с актуальной рыночной стоимостью - 70 миллионов рублей? Или до следующей кадастровой оценки он будет вынужден платить налог исходя из кадастровой стоимости действующей полноценной гостиницы, в то время как фактически обладает лишь сгоревшим зданием?
Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, установление кадастровой стоимости объекта недвижимости равной рыночной выступает «законным способом уточнения одной из основных экономических характеристик указанного объекта недвижимости» (см. [1]). В этом смысле и закрепленная в законодательстве модель пересмотра кадастровой стоимости, без сомнения, основывается именно на идее оспаривания утвержденной кадастровой стоимости посредством ее замены более точной, рассчитанной в индивидуаль-
ном порядке рыночной стоимости. В соответствии с частью 7 статьи 22 Федерального закона от 3 июля 2016 года № 237-Ф3 «О государственной кадастровой оценке» (далее также - Закон о ГКО) и абзацем 4 статьи 24.18 Федерального закона от 29 июля 1998 года № 135-Ф3 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (далее также - Закон об оценочной деятельности) при оспаривании рыночная стоимость должна быть определена на ту же дату, по состоянию на которую определена его кадастровая стоимость. Тем самым обеспечивается сопоставимость двух стоимостей, что является необходимым условием оспаривания. Если рыночная стоимость установлена на иную дату, то нет оснований полагать, что она является более точной по сравнению с утвержденной кадастровой, и производить пересмотр.
Таким образом, если в описанной ситуации собственник гостиницы обратится за оспариванием кадастровой стоимости, то рыночную стоимость гостиницы он будет вынужден определить по состоянию на дату, когда пожара еще не было. Кроме того, в соответствии с допущением кадастровая стоимость соответствовала уровню рыночной. По этим причинам оспаривание кадастровой стоимости не позволит ни учесть снижение рыночной стоимости здания в связи с пожаром, ни добиться ее снижения по сравнению с утвержденным значением.
Означает ли это, что собственник лишен возможности защиты своих прав и будет
вынужден следующие 3-5 лет (ч. 1 ст. 11 Закона о ГКО) платить налог исходя из кадастровой стоимости здания, в котором не было пожара?
В соответствии с пунктом 3 статьи 3 Налогового кодекса Российской Федерации налоги не могут быть произвольными и должны иметь экономическое основание. Экономическим основанием налогов на недвижимость выступает капитал, которым обладает налогоплательщик (см. [5]). Кадастровая стоимость, будучи налоговой базой по налогам на недвижимость, выступает количественной характеристикой капитала, принадлежащего налогоплательщику. В этом смысле кадастровая стоимость должна определяться по таким правилам, которые обеспечивали бы должную степень корреляции между ней и капиталом, который она отражает, и тем самым гарантировали бы соблюдение принципа вертикальной и горизонтальной справедливости. В общем виде смысл этого принципа состоит в том, что объекты недвижимости равной стоимости (равный капитал) должны облагаться равным объемом налогов, а объекты недвижимости разной стоимости - разным объемом налогов (см. [6, р. 34; 7, с. 104]).
Особенность недвижимости как объекта налогообложения в том, что ее стоимость постоянно изменяется, поэтому рыночная стоимость всегда определяется только по состоянию на определенную дату (см. [8, п. 8]) и считается рекомендуемой, например, для целей определения начальной цены предмета аукциона или конкурса лишь в течение шести месяцев с даты составления отчета (ст. 12 Закона об оценочной деятельности). При этом стоимость объекта недвижимости может меняться как вследствие внешних факторов, не связанных с характеристиками объекта (общеры-
ночное изменение цен на недвижимость, появление поблизости ценностно-значимых объектов типа метро или дорожной развязки и т. п.), так и факторов, напрямую связанных с этими характеристиками (изменение вида разрешенного использования земельного участка, проведение ремонта объекта капитального строительства и т. д.).
Игнорирование изменений цен на объекты недвижимости привело бы к нарушению принципа равенства. Именно поэтому необходимым элементом стоимостного подхода к налогообложению недвижимости выступает регулярная переоценка объектов налогообложения (подробнее см. [6, р. 82]) 1, для которой в нашей стране установлены следующие временные границы: не чаще, чем один раз в три года, не реже, чем один раз в пять лет (ч. 1 ст. 11 Закона о ГКО)
В то же время изменение характеристик объекта недвижимости может произойти и в период между переоценками 2. В соответствии со статьей 16 Закона о ГКО в случае внесения в Единый государственный реестр недвижимости (далее также - ЕГРН) сведений об изменении количественных и (или) качественных характеристик объекта недвижимости, влекущих за собой изменение его кадастровой стоимости, последняя пересматривается бюджетным учреждением с учетом состоявшихся изменений. При этом, во-первых, пересмотр кадастровой стоимости происходит автоматически, независимо от воли собственника объекта недвижимости. Это позволяет предположить, что такой пересмотр имеет в своей основе обеспечение публичных, а не только частных интересов. Во-вторых, кадастровая стоимость определяется по состоянию на дату, когда произошло изменение соответствующих характеристик объекта недвижимости (ч. 2 ст. 16 Закона о ГКО). Тем самым
В этом отношении очень показателен пример Германии, где система имущественных налогов была основана на оценке по состоянию на 1964 год для земель Западной Германии и на 1935 год для земель Восточной Германии. В 2010 году Федеральный финансовый суд констатировал, что непроведение переоценки нарушает конституционный принцип равенства налогообложения, поскольку стоимость разных видов недвижимости росла неравномерно (см. [9, р. 29]).
В этот период стоимость может измениться и вследствие факторов, не связанных с характеристиками объекта недвижимости. Этот вопрос будет рассмотрен далее.
2
обеспечивается принцип экономического основания налогов, «поскольку кадастровая и рыночная (при оспаривании) стоимости определяются на дату появления объекта налогообложения в единстве всех его характеристик» [10, с. 117]. Использование общей даты определения кадастровой стоимости в ходе ГКО, то есть предшествующей изменениям характеристик объекта налогообложения, привело бы к обложению налогом не реально существующего объекта, а его виртуального образа, не существовавшего на дату оценки, но искусственно сконструированного для целей налоговой оценки 3. В то же время следует признать, что такое решение колеблет представления о единой дате определения кадастровой стоимости всех или по крайней мере однородных объектов недвижимости, как необходимой предпосылки обеспечения равенства налогообложения.
Таким образом, в статье 16 Закона о ГКО законодатель предусматривает механизм актуализации кадастровой стоимости, необходимый для соблюдения принципов равенства и экономической обоснованности налогообложения. Изменение качественных или количественных характеристик объекта недвижимости способно существенным образом повлиять на его стоимость, которая выступает отражением капитала, принадлежащего налогоплательщику и облагаемого налогом. Игнорирование такого изменения приводит к отрыву взимаемого налога от своего экономического основания и нару-
шению принципа равенства.
Так, если в отношении земельного участка, предназначенного для жилой застройки, устанавливается охранная зона газораспределительных сетей, в пределах которой запрещается строить объекты жилищно-гражданского назначения (см. [12, п. 14]), то такое изменение приведет к серьезному снижению стоимости земельного участка. Применение прежней кадастровой стоимости, определенной без учета наличия охранной зоны, приведет к тому, что собственник участка будет вынужден платить налог, размер которого характерен для участка, свободного от публично-правовых ограничений. То есть собственник будет платить налог за капитал, которым фактически не обладает, и по объему своего налогового бремени он будет поставлен в равное положение с налогоплательщиками, которые обладают большим капиталом. В этом смысле будет нарушен принцип равенства. Как отмечал Верховный Суд Российской Федерации, «определение налоговой базы по земельному налогу на основе старой, более высокой стоимости объекта налогообложения, то есть исходя из наличия у налогоплательщика имущества, которым он не обладает и из которого не извлекает полезные свойства, является нарушением прав субъекта предпринимательской деятельности» (см. [13]).
В связи с этим с момента внесения в ЕГРН сведений об охранной зоне в силу положений статьи 16 Закона о ГКО кадастро-
3 Следует отметить, что при пересмотре кадастровой стоимости в соответствии со статьей 16 Закона о ГКО вопрос о дате определения кадастровой стоимости не будет иметь практического значения. В соответствии с пунктом 12.1 Методических указаний о государственной кадастровой оценке (далее также - Методические указания) при изменении характеристик объекта недвижимости его кадастровая стоимость определяется «на основе результатов последней государственной кадастровой оценки». Иными словами, бюджетное учреждение не пересматривает построенные ранее модели оценки с учетом рыночных изменений, которые произошли с даты проведения последней ГКО до даты изменения характеристик объекта недвижимости. Оно применяет те же модели с теми же значениями ценообразующих факторов, однако уже с учетом изменившихся характеристик объекта недвижимости. Упрощая можно сказать, что если кадастровая стоимость помещения площадью 100 квадратных метров была определена по состоянию на 1 января 2018 года, а в результате уточнения 1 января 2019 года площадь увеличилась до 101 квадратного метров, то новая кадастровая стоимость будет определяться бюджетным учреждением формально по состоянию на 1 января 2019 года, но исходя из стоимости квадратного метра, определенного по состоянию на 1 января 2018 года. Тем не менее вопрос о дате определения кадастровой стоимости приобретет ключевое значение при оспаривании кадастровой стоимости. Если в приведенном примере собственник объекта обратится за оспариванием кадастровой стоимости посредством ее приведения в соответствие с рыночной, то последняя будет определяться по состоянию на 1 января 2019 года исходя из актуальной на эту дату рыночной информации.
вая стоимость должна быть пересмотрена с учетом актуальных характеристик объекта недвижимости 4. Если методы массовой оценки не позволят в должной степени учесть, насколько произошедшее изменение повлияло на стоимость, то налогоплательщик имеет возможность инициировать оспаривание кадастровой стоимости и привести ее в соответствие с рыночной, определенной по состоянию на дату, когда произошли соответствующие изменения.
В этом видится проявление принципа непрерывности актуализации сведений, необходимых для определения кадастровой стоимости (ст. 4 Закона о ГКО). Постоянное информационное взаимодействие органа регистрации прав и бюджетного учреждения (п. 2 ст. 16 Закона о ГКО) обеспечивает наличие у последнего наиболее «свежих» сведений о характеристиках объектов оценки и позволяет пересмотреть кадастровую стоимость, если изменение отдельных характеристик повлияло на ее значение.
Таким образом, можно заключить, что целью соблюдения принципа непрерывности актуализации сведений, необходимых для определения кадастровой стоимости, также является актуализация самой кадастровой стоимости, отражающей реальное экономическое основание налога. В этом смысле можно говорить и о принципе актуализации кадастровой стоимости как одном из принципов ее определения. В то же время целью актуализации кадастровой стоимости, безусловно, не исчерпывается значение принципа непрерывности актуализации сведений, необходимых для
ее определения, поскольку можно найти и иные проявления этого принципа (см. [15; 16, с. 192]).
Статья 16 Закона о ГКО - единственно возможный или упрощенный порядок актуализации кадастровой стоимости?
Ключевой вопрос: почему основанием к актуализации кадастровой стоимости согласно статье 1 6 Закона о ГКО выступает изменение только тех характеристик, которые отражаются в ЕГРН? Некоторые ценоо-бразующие факторы не содержатся в ЕГРН, однако влияют на кадастровую стоимость и подвержены изменениям. Плодородие почв [17, п. 9.1], обеспеченность участка инженерной инфраструктурой и коммуникациями [11, п. 1.12], наличие неотделимого внутреннего инженерного оборудования в объекте капитального строительства [11, п. 1.14], физический износ этого объекта [11, п. 7.3.4] и т. д. - все эти характеристики влияют на стоимость объекта недвижимости. Но поскольку они не отражаются в ЕГРН, их изменение, по общему правилу, не приведет к пересмотру и актуализации кадастровой стоимости.
Возможно, лишь характеристики, содержащиеся в ЕГРН, отражают наиболее значимые для оборота сведения об объектах недвижимости. А все прочие влияют на стоимость объекта незначительно, и потому их изменением можно пренебречь для целей решения вопроса о необходимости актуализации кадастровой стоимости. Однако для такого вывода нет оснований. Наличие газоснабжения земельного участка способ-
4 Заметим, что в соответствии с приказом Министерства экономического развития Российской Федерации [14], регулирующим порядок определения кадастровой стоимости на основании статьи 24.19 Закона об оценочной деятельности, в случае изменения качественных или количественных характеристик объекта недвижимости ограничивается перечень сведений ЕГРН, в связи с изменением которых осуществляется автоматическая актуализация кадастровой стоимости. Возникновение публично-правового ограничения не относится к этому перечню и, следовательно, не влечет автоматической актуализации в порядке статьи 24.19 Закона об оценочной деятельности.
В то же время в разделе 12 Методических указаний не предусматриваются подобные ограничения, поэтому допускается осуществление автоматической актуализации кадастровой стоимости на основании статьи 16 Закона о ГКО при изменении любых сведений в ЕГРН о качественных или количественных характеристиках объекта недвижимости, влияющих на его кадастровую стоимость. Подобные ограничения отсутствуют и в статье 24.19 Закона об оценочной деятельности.
но увеличить его стоимость на 25 процентов, электроснабжения - на 20, водоснабжения - на 15 процентов (см. [18, с. 148; 19, с. 240]). Напротив, уточнение в ЕГРН границ земельного участка при неизменности его общей площади может вовсе не оказать влияния на его стоимость.
Ключевое отличие между характеристиками объекта недвижимости, включенными в ЕГРН, и иными не в том, насколько они влияют на стоимость, а в том, насколько достоверны сведения о таких характеристиках и об их изменениях. Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее также - Закон о регистрации недвижимости) ведение ЕГРН осуществляется, в частности, на основании принципов достоверности и доступности сведений, содержащихся в ЕГРН. Все сведения вносятся в ЕГРН органом регистрации прав в результате государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав в порядке межведомственного информационного взаимодействия или в уведомительном порядке (ст. 13 Закона о регистрации недвижимости). В каждом случае внесение сведений осуществляется на основании документов, проверяемых органом регистрации прав (ст. 1 4 Закона о регистрации недвижимости). В связи с этим при изменении характеристик, содержащихся в ЕГРН, бюджетное учреждение обоснованно может положиться на то, что такое изменение действительно имело место, а новые сведения об объекте недвижимости, содержащиеся в ЕГРН, являются достоверными 5. И напротив, если собственник объекта недвижимости представляет документы, подтверждающие, что ухудшилось плодородие почв или к участку подвели газопровод, то бюджетное учреждение далеко не всегда способно оценить эти документы и установить на их основании факты соответствующих изменений.
Значение имеет и то, что ЕГРН представляет собой свод систематизированных сведений об объектах недвижимости (ч. 2 ст. 7 Закона о регистрации недвижимости). Все наиболее значимые для оборота сведения об объектах недвижимости сгруппированы в ЕГРН и находятся в распоряжении органа регистрации прав. Это служит технической предпосылкой для введения механизма автоматической актуализации кадастровой стоимости, предусмотренного статьей 16 Закона о ГКО, поскольку упрощается порядок получения бюджетным учреждением сведений об изменившихся характеристиках объекта недвижимости. Если бы сведения были распределены между органами различной компетенции и различного уровня, то это стало бы серьезным техническим препятствием для автоматической актуализации.
С учетом сказанного можно выдвинуть предположение, что статья 16 Закона о ГКО устанавливает упрощенный административный порядок актуализации кадастровой стоимости, основанный на учете изменений лишь тех характеристик, в отношении которых действует презумпция достоверности, и которые сгруппированы в ЕГРН.
Принципиальные предпосылки для актуализации кадастровой стоимости одинаковы независимо от того, изменились характеристики, отраженные в ЕГРН, или иные. Любое изменение характеристик, влияющее на стоимость объекта недвижимости, порождает необходимость актуализации кадастровой стоимости в целях соблюдения принципов равенства и экономической обоснованности налогообложения. Однако если это изменение может быть достоверно подтверждено органом регистрации прав, то приводится в действие механизм автоматической актуализации кадастровой стоимости бюджетным учреждением. Если же меняются характеристики, не содержащиеся в ЕГРН, то бюджетное учреждение
5 Безусловно, речь идет лишь о презумпции достоверности, поскольку ЕГРН не защищен от внесения ошибочных сведений.
лишается законодателем возможности оценить достоверность этих изменений, видимо, из-за риска ошибок, которые может допустить учреждение и которые приведут к утверждению недостоверных значений кадастровой стоимости.
Вместе с тем следует учитывать, что при проведении кадастровой оценки бюджетное учреждение учитывает характеристики объектов недвижимости, сведения о которых предоставляет не только орган регистрации, но и иные федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также подведомственные им организации (ч. 6 ст. 12 Закона о ГКО). Такие сведения, полученные в рамках межведомственного взаимодействия, бюджетное учреждение также обоснованно полагает достоверными. Поэтому не было принципиальных препятствий к тому, чтобы основанием к автоматической актуализации кадастровой стоимости признать изменение характеристик, сведения о которых предоставляет не только орган регистрации прав на основании данных ЕГРН, но и иные уполномоченные органы. Однако законодатель ограничил учитываемые бюджетным учреждением изменения только данными из ЕГРН, возможно, опасаясь рисков, сопутствующих предоставлению сведений об изменениях из многочисленных источников разного уровня (недостоверность сведений, их противоречивость и т. д.). В этом смысле границы оснований к автоматической актуализации кадастровой стоимости выбраны законодателем в статье 1 6 Закона о ГКО в определенной степени произвольно.
Однако не следует полагать, будто границы упрощенного порядка актуализации в целом образуют и границы действия принципа актуализации кадастровой стоимости. Поскольку наличествуют основания для актуализации, связанные с изменением характеристик объекта недвижимости
и его стоимости и недоступен упрощенный порядок актуализации, правообладателю объекта недвижимости должен быть предоставлен альтернативный механизм защиты своего законного интереса к уплате экономически обоснованного налога при соблюдении принципа равенства. В отсутствие административного порядка защиты налогоплательщик может получить защиту своего законного интереса только в суде.
Актуализация кадастровой стоимости в судебном порядке
Необходимо признать, что традиционные способы защиты, связанные с признанием недействительным акта государственного органа и возмещением убытков, были бы неэффективными для целей актуализации, поскольку изменение характеристик объекта недвижимости, приведшее к изменению его рыночной стоимости, не сопряжено с какими-либо незаконными действиями или решениями публичных органов.
Существующее законодательство предусматривает такие способы актуализации кадастровой стоимости в административном порядке, как проведение регулярных (ч. 1 ст. 11 Закона о ГКО) и внеочередных (ст. 19 Закона о ГКО) кадастровых оценок, а также автоматический пересмотр кадастровой стоимости при изменении характеристик, указанных в ЕГРН (ст. 16 Закона о ГКО). Они не способны обеспечить учет всех возможных изменений, влияющих на стоимость облагаемого налогом объекта недвижимости. В то же время установление законодателем обязанности уполномоченных органов по проведению более частых кадастровых переоценок (вплоть до ежедневных или еженедельных) потребовало бы значительного количества ресурсов 6, что поставит под угрозу эффективность действующей кадастровой оценки как составляющего элемента системы налогообложения недвижимости и создаст риск
По крайней мере пока кадастровая оценка не автоматизирована.
6
нарушения баланса частных и публичных интересов. В этом смысле нет оснований считать, что предусмотренный законодателем административный порядок актуализации кадастровой стоимости сам по себе нарушает права налогоплательщиков.
Возможное отличие между кадастровой стоимостью и текущей рыночной стоимостью, обусловленное изменением тех или иных характеристик объекта недвижимости, не отраженных в ЕГРН, хотя и создает риск нарушения принципов равенства и экономической обоснованности налогообложения, не связано с незаконными действиями публичных органов, поэтому налогоплательщик лишен возможности добиться актуализации кадастровой стоимости посредством признания тех или иных действий публичных органов незаконными.
Однако там, где есть право, должно быть и средство его защиты. В рассматриваемой ситуации нарушение законного интереса в оплате экономически обоснованных налогов остается связанным с расхождением между кадастровой стоимостью и текущей рыночной стоимостью, спровоцированным изменением характеристик объекта недвижимости после очередной кадастровой оценки. Таким образом, защита этого интереса состоит в приведении кадастровой стоимости в соответствие с рыночной стоимостью 7, но определенной не на дату определения кадастровой стоимости, как это характерно для порядка оспаривания, закрепленного в статье 22 Закона о ГКО, а с текущей рыночной стоимостью, определенной на дату рассмотрения дела судом и отражающей актуальный размер капитала, принадлежащего налогоплательщику.
При этом в законодательстве мы можем обнаружить нормативное основание для такого способа защиты. В соответствии
с частью 3 статьи 66 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) в случаях определения рыночной стоимости земельного участка кадастровая стоимость этого земельного участка устанавливается равной его рыночной стоимости. Значение этого положения традиционно сужается до основания оспаривания кадастровой стоимости, и оно воспринимается исключительно в контексте статьи 24.19 Закона об оценочной деятельности и статьи 22 Закона о ГКО (подробнее см. [23, 24, 25]). Однако буквальное значение этого положения существенно шире и охватывает пересмотр кадастровой стоимости не только в форме ее оспаривания, но и в форме ее актуализации, подтверждение чему можно найти в судебной практике (см., например, [26]).
Таким образом, часть 3 статьи 66 ЗК РФ дает суду нормативное основание для приведения кадастровой стоимости в соответствие с текущей рыночной стоимостью 8. В то же время следует оговориться, что и в отсутствие части 3 статьи 66 ЗК РФ следовало бы прийти к выводу о том, что налогоплательщик вправе в судебном порядке требовать актуализации кадастровой стоимости посредством ее приведения в соответствие с текущей рыночной стоимостью, поскольку только этим способом обеспечивается защита законного интереса в оплате экономически обоснованных налогов. Однако в этом случае нормативным основанием подобного способа защиты служило бы расширительное толкование положений статьи 24.18 Закона об оценочной деятельности и статьи 22 Закона о ГКО.
Возможно, кто-то может возразить, что согласно пункту 2 части 1 статьи 248 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) основанием к пересмотру кадастровой сто-
7 Здесь и далее речь идет не об обычной рыночной стоимости, а о «налогооблагаемой» рыночной стоимости или «ограниченной» рыночной стоимости. Иными словами, о рыночной стоимости, определяемой для целей внесения в кадастр (подробнее см. [21]).
8 Часть 3 статьи 66 ЗК РФ касается пересмотра кадастровой стоимости лишь земельных участков, поэтому распространение этого положения на объекты капитального строительства возможно лишь посредством его расширительного толкования.
имости является установление в отношении объекта недвижимости его рыночной стоимости лишь «на дату, по состоянию на которую установлена его кадастровая стоимость». Глава 25 КАС РФ устанавливает процессуальную форму для защиты законных интересов в установлении экономически обоснованной кадастровой стоимости теми материально-правовыми способами, которые законодатель прямо закрепил в статье 24.18 Закона об оценочной деятельности. В этом смысле положения указанной главы не могут толковаться как ограничивающие право на судебную защиту иными способами, предусмотренными в иных законодательных актах (ст. 66 ЗК РФ) или вытекающими из расширительного толкования статьи 24.18 Закона об оценочной деятельности. В то же время вопрос о процессуальной форме, в которой следует рассматривать требование об актуализации кадастровой стоимости (общая, предусмотренная разделом III КАС РФ, или особая, установленная главой 25 КАС РФ), остается открытым и требует отдельного рассмотрения. Выскажем лишь предположение, что концептуальные предпосылки для установления особой формы, предусмотренной главой 25 КАС РФ, в полной мере относятся и к требованию об актуализации кадастровой стоимости, поэтому такое требование следует рассматривать в порядке главы 25 КАС РФ за счет расширительного толкования пункта 2 части 1 статьи 248 КАС РФ.
С учетом сказанного выдвинем гипотезу о том, что принципы равенства и экономической обоснованности налогообложения требуют признания за налогоплательщиком 9 права в любой момент обратиться в суд за актуализацией кадастровой стоимости объекта недвижимости посредством ее
приведения в соответствие с текущей рыночной стоимостью, установленной на момент рассмотрения дела 10.
Не нарушается ли при этом правило части 1 статьи 11 Закона о ГКО, согласно которому кадастровая переоценка не может проводиться чаще, чем один раз в три года? Это правило защищает интересы налогоплательщиков, обеспечивая предсказуемость и стабильность налогового бремени в трехлетней перспективе. В этом отношении нет оснований навязывать налогоплательщикам такую гарантию в условиях, когда они сами заинтересованы в актуализации кадастровой стоимости в связи с изменением характеристик объектов недвижимости.
Однако, возможно, эту норму следует рассматривать как гарантию не только частных интересов, но и публичных интересов, связанных с обеспечением предсказуемости поступлений бюджетных доходов по имущественным налогам, составляющим финансовую основу для функционирования муниципальных образований и в меньшей степени - субъектов Российской Федерации? Тогда интерес налогоплательщика в актуализации уже не может быть поставлен во главу угла, но должен реализовываться с учетом интересов соответствующих публичных образований, выступающих получателями налоговых доходов. Однако даже если признать такое толкование обоснованным, положения статьи 16 Закона о ГКО позволяют заключить, что законодатель отдает приоритет актуализации кадастровой стоимости по сравнению с обеспечением стабильности налоговых доходов. Пересмотр кадастровой стоимости согласно статье 16 Закона о ГКО проводится независимо от того, истекли ли 3 года с момента последней кадастровой оценки. Поскольку
9 Поскольку кадастровая стоимость является в первую очередь стоимостью налогооблагаемой, применяемой, однако, и для иных целей, не связанных с налогообложением недвижимости, в настоящей статье мы будем говорить о праве на актуализацию в отношении налогоплательщиков, имея в виду, что большинство сделанных выводов применимы и к иным лицам, заинтересованным в актуализации кадастровой стоимости (арендаторам, публичным собственникам и другим лицам).
10 В отдельных публикациях авторы высказывали идею о необходимости введения права на актуализацию кадастровой стоимости, не анализируя ее подробно (см., например, [28]).
же основания для актуализации едины, независимо от того, какие характеристики объекта недвижимости изменились (отраженные в ЕГРН или иные), можно сделать вывод о том, что и в тех случаях, когда изменились характеристики, не отраженные в ЕГРН, неистечение трех лет с момента последней кадастровой оценки не может служить препятствием для актуализации.
С учетом сказанного можно выдвинуть предположение, что подходы к актуализации кадастровой стоимости, заложенные законодателем в статье 1 6 Закона о ГКО, если они не связаны с особенностями изменения именно тех характеристик, которые содержатся в ЕГРН (автоматичность актуализации), могут быть распространены и на судебный порядок актуализации кадастровой стоимости.
Актуализация кадастровой стоимости в связи с изменением рыночной стоимости, не обусловленным изменением характеристик объекта недвижимости
Как уже отмечалось, рыночная стоимость объекта недвижимости может измениться вследствие внешних факторов, не связанных с характеристиками самого объекта (инфляция, изменение спроса на отдельные категории недвижимости, появление поблизости ценностно-значимых объектов типа метро, дорожной развязки или пункта сбыта сельскохозяйственной продукции и т. п.). Является ли изменение рыночной стоимости объекта недвижимости, не связанное с изменением его собственных характеристик как объекта материального мира, основанием к актуализации кадастровой стоимости? Целью актуализации выступает необходимость соблюдения принципов равенства и экономического основания налога. Экономическим основанием налогов на недвижимость выступает не сам объект недвижимости, а капитал,
воплощенный в этом объекте и выраженный в стоимости объекта. Если изменение технической характеристики не повлияло на стоимость объекта (уточнение границ участка при неизменности площади 11), то объект недвижимости может измениться, а капитал остаться прежним. В этом случае размер налога не изменится, поскольку неизменным осталось экономическое основание. Однако тогда справедливым должен быть и обратный вывод. Размер налога должен быть скорректирован в случае, если объект недвижимости остался неизменным, но капитал, воплощенный в этом объекте, изменился вследствие факторов, не связанных с характеристиками объекта. Следовательно, налогоплательщик должен иметь право на актуализацию кадастровой стоимости в случае любых изменений рыночной стоимости своего объекта недвижимости, даже если они не связаны с изменением его характеристик. С точки зрения экономического основания налога не имеет значения, чем вызвано изменение стоимости объекта, но игнорирование этого изменения способно привести к нарушению равенства и экономической обоснованности налогообложения.
Однако, как уже было отмечено, рыночная стоимость объекта недвижимости может изменяться каждый день. Более того, с учетом феномена множественности достоверных оценок даже по состоянию на один и тот же день рыночная стоимость объекта недвижимости может отличаться у разных оценщиков. По этой причине признание права на актуализацию при любых изменениях рыночной стоимости фактически открывает возможность для ежедневного возбуждения судебных дел о пересмотре кадастровой стоимости. Это не только создает риск необоснованного сутяжничества, отнимающего ресурсы государственного аппарата, задействованного в рассмотрении соответствующих дел, но и привносит значительный элемент неопределенности
В отдельных случаях уточнение границ способно повлиять на стоимость.
в содержание налоговой обязанности собственника объекта недвижимости, поскольку пропадает момент, когда мы могли с уверенностью сказать, что налоговая база по его объекту окончательно сформирована.
Исходя из конституционного принципа соразмерности при установлении ограничений прав и свобод сам по себе риск злоупотребления правом может стать основанием к ограничению этого права лишь при условии, что такой риск является реальным, а негативные последствия злоупотреблений соразмерны негативным последствиям ограничения соответствующего права.
Однако нет оснований полагать, что налогоплательщики действительно будут необоснованно часто обращаться в суд за актуализацией кадастровой стоимости, пользуясь тем, что каждый день может быть получено новое значение рыночной стоимости. Эффективными барьерами для потенциальных злоупотреблений станут судебные издержки, а также перспективное применение актуализированной кадастровой стоимости.
Мы уже отмечали, что предпосылки к актуализации не связаны с какими-либо незаконными действиями или бездействием публичных органов, которыми нарушались бы права налогоплательщиков. Поэтому налогоплательщик, обращающийся за актуализацией кадастровой стоимости, лишен возможности возмещения сопутствующих судебных расходов (см. [29, п. 19]), как минимум составляющих расходы на изготовление отчета об оценке и уплату государственной пошлины. Следовательно, можно предположить, что налогоплательщик, действующий рационально, будет обращаться
за актуализацией кадастровой стоимости лишь в том случае, когда экономические выгоды от снижения налоговой базы перевесят издержки, сопутствующие актуализации.
Кроме того, поскольку актуализация не предполагает опровержения достоверности или экономической обоснованности утвержденной кадастровой стоимости, нет оснований для ретроспективного применения актуализированной кадастровой стоимости. Поэтому кадастровая стоимость, определенная судом по результатам актуализации, может применяться лишь на будущее время 12.
В совокупности два этих правила существенно снижают риск злоупотреблений правом на актуализацию кадастровой стоимости. Неоднократная актуализация в период до очередной государственной кадастровой оценки по-прежнему возможна, однако она будет вероятной лишь тогда, когда рыночная стоимость объекта недвижимости в этот период последовательно снизилась настолько, что экономически рациональным стало многократное обращение в суд за проведением актуализации. В то же время если снижение рыночной стоимости было настолько существенным, то нет оснований полагать, что неоднократная актуализация является злоупотреблением налогоплательщиком своими правами.
Вторым возражением против предоставления права на актуализацию при изменении рыночной стоимости объекта, не связанного с изменением его характеристик, может быть то, что в результате такой актуализации налоговая база изменяется при отсутствии изменений в объекте и предме-
12 Отметим, что вопрос о действии во времени актуализированной кадастровой стоимости нуждается в отдельном рассмотрении. Потенциально видится три варианта его решения - актуализированная кадастровая стоимость должна действовать:
1) с даты, по состоянию на которую определена рыночная стоимость;
2) с даты обращения в суд;
3) с даты вступления в законную силу решения суда о приведении кадастровой стоимости в соответствие с текущей рыночной.
Выдвинем предположение, что в отсутствие специального регулирования наиболее обоснованным вариантом ответа будет третий. Если же моделировать предпочтительный вариант законодательного регулирования, то в качестве такового видится применение актуализированной кадастровой стоимости с даты
обращения в суд, но не ранее даты, по состоянию на которую определена текущая рыночная стоимость. ^
те налогообложения. Традиционно налоговая база рассматривается как количественное выражение предмета налогообложения (см. [30, с. 130]), которым в этой ситуации выступает конкретный объект недвижимости. Тогда возникает вопрос: может ли измениться налоговая база, когда неизменным остается предмет налогообложения, характеристики которого выражаются в налоговой базе? Полагаем, что может, и наиболее очевидный пример такого изменения дает пересмотр кадастровой стоимости по итогам очередной государственной кадастровой оценки как одной из форм актуализации. При проведении государственной кадастровой оценки остаются неизменными качественные и количественные характеристики подавляющего большинства объектов недвижимости, кадастровая стоимость которых пересматривается. Однако это не служит препятствием к изменению налоговой базы, поскольку она отражает особые, стоимостные, характеристики предметов налогообложения, подверженные изменениям в том числе в отрыве от качественных и количественных характеристик объекта недвижимости. Аналогичной будет логика рассуждений и применительно к обращению в суд за приведением кадастровой стоимости в соответствие с текущей рыночной как иной форме актуализации.
Проблема одностороннего характера
актуализации кадастровой стоимости
Третье возражение видится в том, что исходя из принципа рационального экономического поведения (см. [31, с. 170]) право на актуализацию будет использоваться налогоплательщиками исключительно в целях снижения утвержденных значений кадастровой стоимости. В результате цель экономической обоснованности кадастровой стоимости, лежащая в основе права на
актуализацию, будет достигаться лишь в аспекте снижения кадастровой стоимости, превышающей текущую рыночную, но не повышения кадастровой стоимости, которая ниже по сравнению с текущей рыночной стоимостью. Иными словами, признание права на актуализацию не может привести к тому, чтобы кадастровая стоимость соответствовала уровню текущей рыночной стоимости, но может привести лишь к тому, что кадастровая стоимость не будет значительно превышать текущую рыночную стоимость объекта недвижимости 13. В этом смысле подобную актуализацию можно назвать односторонней, поскольку актуализация кадастровой стоимости, по общему правилу, приведет лишь к ее снижению, и, как следствие, к снижению налоговых доходов местных и региональных бюджетов.
Следует отметить, что закрепленные в статьях 11 и 16 Закона о ГКО формы актуализации обеспечивают двусторонний подход, при котором актуализация равным образом применяется в тех случаях, когда она приводит и к снижению, и к повышению кадастровой стоимости. Так, даже если изменение характеристик объекта недвижимости, содержащихся в ЕГРН, влечет повышение кадастровой стоимости и рост налогового бремени, то в силу статьи 16 Закона о ГКО актуализация в связи с таким изменением состоится. Предпосылкой двусторонней актуализации служит то, что она проводится независимо от воли налогоплательщика, экономически заинтересованного лишь в снижении кадастровой стоимости. Однако такой подход по естественным причинам неприменим в случае, если речь об актуализации кадастровой стоимости в связи с изменением характеристик, не отраженных в ЕГРН, либо в связи с изменением текущей рыночной стоимости объекта недвижимости. Ни о том, ни о другом изменении публичный субъект, по общему
13 Следует заметить, что это правило не универсально. Например, в случае когда объект публичной собственности сдается в аренду частному лицу, перед нами два субъекта, имеющих разнонаправленные интересы в изменении кадастровой стоимости. В этой ситуации предоставление права на актуализацию обоим субъектам может обеспечить соответствие кадастровой стоимости уровню текущей рыночной стоимости.
правилу, не знает, поэтому предпосылкой актуализации становится выраженная воля налогоплательщика. Далее подобную актуализацию мы будем называть «инициативной».
Тогда, возможно, следует прийти к выводу о том, что актуализация кадастровой стоимости допустима лишь в формах, в которых обеспечивается двусторонний подход, гарантирующий, что актуализация равным образом будет применяться в целях как снижения, так и повышения кадастровой стоимости, в результате чего будет достигнута экономическая обоснованность в аспекте соответствия этой стоимости текущей рыночной стоимости.
Но, как было показано ранее, действующие формы актуализации не обеспечивают экономическую обоснованность кадастровой стоимости, поскольку не позволяют учесть изменения рыночной стоимости предмета налогообложения, вызванные изменением характеристик этих объектов, не отраженных в ЕГРН, либо общерыночными изменениям. Право на инициативную актуализацию лишь повышает гарантии экономической обоснованности кадастровой стоимости, хотя, безусловно, и не обеспечивает эту обоснованность в полной мере. Однако одно то, что инициативная актуализация не позволяет решить все проблемы, связанные с применением действующих форм актуализации, не дает достаточных оснований для ее запрета.
Каких налоговых доходов может лишиться бюджет в случае признания права на инициативную актуализацию? Бюджет может лишиться доходов, обусловленных тем, что применяемая кадастровая стоимость объекта недвижимости значительно превышает реальную величину капитала, воплощенного в этом объекте, иными словами, применяемая кадастровая стоимость не соответствует экономическому основанию налога, поэтому за государством не может быть признан законный интерес в получении подобных налоговых доходов. Как справедливо отмечают исследователи,
сама по себе заинтересованность государства в получении финансовых средств еще не составляет необходимое экономическое основание для взимания налогов (см. [7, с. 105]).
Что касается недополучения государством доходов от налогоплательщиков, которые не воспользуются правом на актуализацию в целях повышения кадастровой стоимости, то эти доходы не поступят государству в любом случае независимо от признания или непризнания права на инициативную актуализацию. Несколько отличаются ситуации, в которых налогоплательщик, воспользовавшийся правом на актуализацию в целях снижения кадастровой стоимости (например в связи с пожаром в гостинице), в дальнейшем, при повышении текущей рыночной стоимости (например в связи с проведением ремонта), не обращается за повторной актуализацией в целях повышения кадастровой стоимости. Однако и здесь за государством не может быть признан законный интерес во взимании налога с разницы между кадастровой стоимостью и текущей рыночной до повышения последней. Поэтому само по себе выпадение части налоговых доходов в связи с непроведением повторной актуализации не создает основания к получению налогов, исчисленных от экономически необоснованной кадастровой стоимости.
Возможно, следует исходить из того, что при отсутствии права на инициативную актуализацию налоги, недополученные государством от налогоплательщиков, текущая рыночная стоимость объектов которых выше кадастровой, компенсируются налогами, переплаченными налогоплательщиками, у которых текущая рыночная стоимость ниже кадастровой. Тем самым экономическая обоснованность налогообложения в целом обеспечивается за счет своеобразного уравновешивания несправедливостей. Иными словами, именно то, что одни переплачивают, а другие недоплачивают, дает основание предположить, что в целом в государстве обеспечивается
справедливое обложение налогом. Признание же инициативной актуализации пошатнет это равновесие в пользу налогоплательщиков.
Однако такой подход вступает в противоречие с фундаментальными представлениями о высшей ценности индивидуальных прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 Конституции Российской Федерации). Как подчеркивает Б.С. Эбзеев, «Конституция трактует человека как самоценность. Тем самым исключается его использование в качестве средства достижения общего блага, защиты интересов народа или обеспечения потребностей государства» (см. [32] 14).
При предложенном же подходе налогоплательщик, кадастровая стоимость объекта которого превышает текущую рыночную стоимость, фактически вынуждается к уплате налогов за иных налогоплательщиков, оказавшихся в обратной ситуации, для целей достижения некой «коллективной» экономической обоснованности. Экономически налогом облагается уже не каждый отдельный налогоплательщик, а неопределенный коллектив налогоплательщиков исходя из предполагаемого общего объема капитала, принадлежащего этому коллективу. В результате индивидуальный принцип экономической обоснованности налогов превращается в «коллективную» экономическую обоснованность, поскольку она обеспечивается не каждому конкретному налогоплательщику, но всей массе налогоплательщиком в целом исходя из презумпции, что сумма «переплаченных» налогов равна сумме «недоплаченных». Такой подход представляется неприемлемым в свете действующих положений Конституции Российской Федерации.
Кроме того, необходимо подчеркнуть, что и законодательство дает примеры допустимости односторонней актуализации. Так, согласно пунктам 2 и 4 статьи 19 Закона о ГКО внеочередная государственная
кадастровая оценка проводится в случаях снижения индекса рынка недвижимости в субъекте Российской Федерации на 30 и более процентов со дня проведения последней государственной кадастровой оценки, а также оспаривания кадастровой стоимости по основанию установления рыночной стоимости в отношении 30 и более процентов от объектов недвижимости, расположенных на территории субъекта Российской Федерации. Внеочередная переоценка проводится в отношении всех объектов недвижимости. При этом в силу пункта 7 статьи 19 Закона о ГКО если по итогам внеочередной кадастровой оценки кадастровая стоимость конкретного объекта недвижимости повысилась по сравнению с ранее утвержденной, то применяется ранее утвержденная кадастровая стоимость. Иными словами, результатом внеочередной кадастровой оценки может стать лишь снижение, но не повышение кадастровой стоимости объектов недвижимости. Таким образом, пример внеочередной переоценки показывает, что и законодатель считает допустимой одностороннюю актуализацию в случае, если она совершается в интересах налогоплательщиков, то есть в сторону снижения кадастровой стоимости.
Также следует подчеркнуть, что нет оснований полагать, будто признание права на актуализацию способно привести к значительному снижению бюджетных доходов, и тому есть нескольку причин.
Во-первых, общей тенденцией рынка является повышение цен на недвижимость (см. [33, с. 26-27]), поэтому снижение текущей рыночной стоимости в целом является исключением.
Во-вторых, как уже было отмечено, налогоплательщики самостоятельно несут расходы на актуализацию кадастровой стоимости, поэтому они будут пользоваться этим правом лишь в том случае, когда снижение текущей рыночной стоимости
14
Автор комментария к статье 2 Б.С. Эбзеев.
будет значительно и экономические выгоды от актуализации превысят расходы на ее осуществление. За счет этого актуализация не коснется случаев незначительного снижения текущей рыночной стоимости.
В-третьих, если текущая рыночная стоимость при реализации права на актуализацию должна определяться на момент рассмотрения дела, то это исключает риски снижения кадастровой стоимости в связи с краткосрочными колебаниями рыночной стоимости. При таком подходе дата расчета текущей рыночной стоимости определяется в значительной степени случайно, исходя из момента проведения судебной оценочной экспертизы по делу. Поэтому если вследствие сезонных или иных факторов рыночная стоимость объекта недвижимости снизилась в один из месяцев, то налогоплательщик не может рассчитывать на то, что именно такая стоимость будет определена в качестве актуальной кадастровой, поскольку не может всецело контролировать период проведения судебной оценочной экспертизы.
С учетом изложенного можно предположить, что право на актуализацию фактически будет использоваться лишь в тех случаях, когда вследствие повреждения, изменения окружающей инфраструктуры или по каким-то иным индивидуальным причинам значительно снизилась рыночная стоимость конкретного объекта недвижимости, либо когда рыночная стоимость объектов недвижимости в соответствующем субъекте Российской Федерации в целом снизилась, но менее чем на 30 процентов, в связи с чем отсутствуют основания для проведения внеочередной государственной кадастровой оценки (ст. 19 Закона о ГКО). При этом в таких ситуациях за актуализацией обратятся лишь собственники дорогостоящих объектов недвижимости, для которых снижение текущей рыночной стоимости в абсолютном выражении достаточно существенно,
чтобы компенсировать расходы на актуализацию.
Следовательно, в то время как лишение права на актуализацию существенным образом ограничивает права отдельных налогоплательщиков, сталкивая их с экономической необоснованностью и несправедливостью обложения налогом капитала, которым они фактически не обладают, признание права на инициативную актуализацию, обеспечивая необходимую защиту прав налогоплательщиков, одновременно не влечет существенное снижение уровня налоговых доходов региональных и местных бюджетов.
Задумаемся, не приводит ли феномен односторонней актуализация к нарушению принципа равенства прав налогоплательщиков, поскольку правом на актуализацию будут пользоваться лишь те из них, у кого кадастровая стоимость объектов недвижимости ниже уровня текущей рыночной стоимости? Для того чтобы ответить за этот вопрос, введем условный коэффициент равенства налогообложения недвижимости (Кр), который должен показывать, какой средний уровень равенства (неравенства) характерен для налогообложения заданной совокупности объектов недвижимости. Поясним суть этого коэффициента и методику его расчета.
Налогообложение признается равным, если объекты равной стоимости облагаются равным объемом налогов, а объекты разной стоимости - разным объемом налогов.
Пусть в совокупности два объекта А и В. Кадастровая стоимость А и В - 10 миллионов рублей. Рыночная стоимость А - 2 миллиона рублей, рыночная стоимость В -50 миллионов рублей. Коэффициент равенства должен показывать, что в среднем в этой совокупности налогоплательщики находятся в неравном положении по отношению друг к другу в 25 раз.
В общем случае можно предложить следующую формулу расчета коэффициента равенства для N объектов:
Кр =
тах (к1,к2) тах к3) тт (к1, к2) тт (к1,к3) тах (к2,к3) тах (к2, к4) тт (к2, к3) тт (к2,к4) тах (-1, ки)
+
тт((-1, км)
х
С2 '
КС
где к =—'-, причем КС, и РС, - соответ-
' РС, ' '
ственно кадастровая и рыночная стоимости /-го объекта;
С2
С.
максимальное число возможных
парных сочетаний для N объектов.
Коэффициент к1 отражает степень отличия текущей кадастровой стоимости объекта от его рыночной стоимости. Его также можно назвать коэффициентом экономической обоснованности кадастровой стоимости объекта недвижимости. Если его значение составляет 1, то можно утверждать, что степень текущей экономической обоснованности кадастровой стоимости максимальна.
Для описанной совокупности двух объектов А и В коэффициенты к] будут равны, соответственно, кА =10 / 2 = 5и кВ = 10 / 50 = 0,2, а С22 = 1. Тогда коэффициент равенства К будет равняться 25:
К =
тах (5; 0,2)/тт (5;0,2) 5
1
0,2
= 25.
Чем ближе коэффициент равенства к 1, тем в большей степени достигается равенство налогообложения для соответствующей совокупности объектов недвижимости.
Используем этот коэффициент, чтобы разобраться, не приводит ли феномен односторонней актуализация к нарушению
равенства прав налогоплательщиков.
Пусть в условной совокупности три объекта недвижимости:
А (кадастровая стоимость - 100 миллионов рублей);
В (кадастровая стоимость - 200 миллионов рублей);
С (кадастровая стоимость - 300 миллионов рублей).
Рассмотрим все различные варианты изменения их рыночной стоимости через год после утверждения значений кадастровой. Примем несколько допущений:
1) утвержденная кадастровая стоимость соответствует уровню рыночной стоимости по состоянию на момент определения кадастровой стоимости. То есть утвержденные значения кадастровой стоимости экономически обоснованы;
2) ставка налога не меняется по мере повышения кадастровой стоимости;
3) выгоды от актуализации кадастровой стоимости всегда выше затрат на нее, поэтому снижение рыночной стоимости всегда влечет актуализацию кадастровой стоимо-
сти
15.
4) актуализация кадастровой стоимости осуществляется только в сторону ее сниже-
ния
16-
5) изменения рыночной стоимости вызваны факторами, которые не приводят к автоматической актуализации кадастровой стоимости в соответствии со статьями 16 и 19 Закона о ГКО.
С учетом принятых допущений при отсутствии права на инициативную актуализацию кадастровая стоимость всех трех объектов через год останется неизменной. При наличии права на актуализацию в случае снижения текущей рыночной стоимости кадастровая стоимость будет снижена до
15 Если выгоды от актуализации кадастровой стоимости ниже затрат на нее, то налогоплательщик не воспользуется правом на актуализацию. Следовательно, в этой части признание права на актуализацию никак не затронет соблюдение принципа равенства.
16 Мы не принимаем в расчет возможность актуализации в сторону повышения кадастровой стоимости, поскольку обсуждаемая проблема потенциального нарушения принципа равенства возникает именно в связи с преимущественно односторонним характером актуализации. Однако, как станет понятно из дальнейшего изложения, актуализация кадастровой стоимости в сторону повышения также лишь повышает гарантии равенства прав налогоплательщиков.
ее уровня, а в случае повышения рыночной стоимости кадастровая стоимость останется неизменной.
Расчет коэффициентов равенства для всех возможных изменений рыночной сто-
имости объектов недвижимости А, В и С в случае признания права на актуализацию и при его отсутствии приведен в таблице.
С учетом полученных результатов можно заключить, что признание права на ини-
Коэффициенты равенства через год после начала наблюдения для совокупности объектов недвижимости А, В и С с исходной кадастровой стоимостью соответственно 100,200 и 300 миллионов рублей в случае признания права на актуализацию и при его отсутствии (в последнем случае кадастровая стоимость остается неизменной)
Рыночная стоимость объектов через год, млн р. Кадастровая Коэффициент равенства *
стоимость объектов
через год с правом актуализации, млн р. без права актуализации с правом актуализации
А В С А В С
100 200 300 100 200 300 1 1
120|** 200 300 100 200 300 1,13 1,13
100 240| 300 100 200 300 1,13 1,13
120| 260| 300 100 200 300 1,19 1,19
804 200 300 80 200 300 1,16 *** 1
100 1604 300 100 160 300 1,16 1
804 1404 300 80 140 300 1,27 1
120| 160| 300 100 160 300 1,32 1,13
804 240| 300 80 200 300 1,32 1,13
100 200 350| 100 200 300 1,11 1,1
120| 200 350| 100 200 300 1,13 1,13
100 240| 375| 100 200 300 1,16 1,16
120| 260| 400| 100 200 300 1,07 1,07
804 200 350| 80 200 300 1,29 1,11
100 160| 350| 100 160 300 1,29 1,11
804 1404 350| 80 140 300 1,42 1,11
120| 1604 375| 100 160 300 1,37 1,16
804 240| 375| 80 200 300 1,37 1,16
100 200 2504 100 200 250 1,13 1
120| 200 2504 100 200 250 1,28 1,13
100 240| 2504 100 200 250 1,28 1,13
120| 260| 2504 100 200 250 1,36 1,19
804 200 2254 80 200 225 1,22 1
100 1604 2254 100 160 225 1,22 1
804 1404 2004 80 140 200 1,13 1
120| 1604 2254 100 160 225 1,39 1,13
804 240| 2254 80 200 225 1,39 1,13
* Значения округлены до сотых долей.
** Направление стрелки показывает изменение рыночной стоимости через год по сравнению с исходной кадастровой стоимостью, которую считаем на тот момент равной рыночной. *** Здесь и далее жирным цветом выделены случаи, где коэффициент равенства при признании права на актуализации ближе к 1, чем при отсутствии этого права. Во всех прочих случаях значения коэффициентов равны.
циативную актуализацию либо не влияет на коэффициент равенства, либо приближает его к единице, иными словами, повышает степень равенства прав налогоплательщиков при налогообложении недвижимости. При этом вполне логично, что право на актуализацию приводит к повышению гарантий равенства в том случае, если текущая рыночная стоимость хотя бы одного объекта в совокупности снизилась настолько, чтобы правообладатель воспользовался правом на актуализацию. В случае же если все объекты недвижимости либо выросли в цене, либо их стоимости не изменились, то по понятным причинам признание права на инициативную актуализацию никак не влияет на достижение равенства.
Таким образом, нет оснований полагать, что односторонний характер актуализации влечет нарушение равенства из-за того, что этим правом будут пользоваться лишь налогоплательщики, у которых кадастровая стоимость объектов недвижимости ниже уровня текущей рыночной стоимости. Признание права на инициативную актуализацию, напротив, влечет лишь повышение гарантий равенства.
Проект Закона о ГКО, предложенный Министерством экономического развития Российской Федерации
Отметим, что анализ проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования государственной кадастровой оценки» (см. [34]) , подготовленного Министерством экономического развития Российской Федерации (далее также - Проект Закона о ГКО), позволяет заключить, что им, по существу, предлагается заменить право на оспаривание кадастровой стоимости правом на ее актуализацию, однако в весьма искаженном виде. По смыслу ста-
тьи 22.1 Проекта Закона о ГКО рыночная стоимость в целях пересмотра кадастровой стоимости может определяться по состоянию на дату, отличную от даты определения кадастровой стоимости, при этом заинтересованное лицо имеет право на обращение в бюджетное учреждение 17 лишь в течение 6 месяцев с даты, по состоянию на которую проведена рыночная оценка объекта недвижимости (п. 7 ст. 22.1 Проекта Закона о ГКО), а сама кадастровая стоимость, приведенная в соответствие с рыночной стоимостью, применяется с 1 января года, в котором подано заявление о пересмотре (п. 6 ч. 2 ст. 18 Проекта Закона о ГКО). Исходя из этого механизм статьи 22.1 Проекта Закона о ГКО уже нельзя признать оспариванием кадастровой стоимости, то есть «законным способом уточнения одной из основных экономических характеристик ... объекта недвижимости» (см. [35]), поскольку рыночная стоимость определяется по состоянию на иную дату. Статья 22.1 Проекта Закона о ГКО обеспечивает приведение кадастровой стоимости в соответствие с текущей рыночной стоимостью, определенной до момента подачи заявления в бюджетное учреждение, то есть актуализацию.
Дополнительным подтверждением этого вывода служит пункт 5 статьи 19.1 Проекта Закона о ГКО, в соответствии с которым при проведении внеочередной кадастровой оценки в связи со снижением индекса рынка недвижимости не пересматривается кадастровая стоимость, которая ранее была приведена в соответствие с рыночной стоимостью по итогам процедуры, указанной в статье 22.1 Проекта Закона о ГКО. Если бы положения статьи 22.1 Проект Закона о ГКО основывались на идее оспаривания кадастровой стоимости, то не было бы причин для подобного исключения. При снижении индекса рынка недвижимости на 30 процентов кадастровая стоимость объекта недвижимости, приведенная в соответствие
17 В соответствие с проектом полномочия по приведению кадастровой стоимости в соответствие с рыночной стоимостью переданы бюджетному учреждению.
с рыночной стоимостью, рассчитанной по состоянию на дату определения кадастровой стоимости, может стать неактуальной наряду с кадастровыми стоимостями всех прочих объектов и потому не меньше них нуждается в пересмотре. Принятие же того, что в основе статьи 22.1 Проекта Закона о ГКО лежит идея актуализации кадастровой стоимости, позволяет объяснить, почему внеочередная кадастровая переоценка как форма актуализации не проводится в отношении объектов, кадастровые стоимости которых были приведены в соответствие с их рыночными стоимостями в порядке статьи 22.1 Закона о ГКО, то есть уже актуализированы.
Мы поддерживаем идею Министерства экономического развития Российской Федерации урегулировать в Законе о ГКО право на актуализацию кадастровой стоимости, однако возражаем против того регулирования, которое в настоящее время предложено в проекте. Не будем останавливаться на этом подробно, отметим лишь два момента.
Во-первых, считаем необоснованным исключение права на оспаривание кадастровой стоимости при введении права на актуализацию, которое предусмотрено в Проекте Закона о ГКО, поскольку такие права имеют разные предпосылки.
Во-вторых, проект недостаточно продуман с точки зрения механизма реализации права на актуализацию. Приведем лишь один из возможных примеров в подтверждение этого вывода. На основании рассматриваемого проекта собственник гостиницы, здание которой сгорело в ноябре 2019 года, рассчитав рыночную стоимость по состоянию на 1 декабря 2019 года и обратившись в бюджетное учреждение в декабре 2019 года, сможет претендовать на применение кадастровой стоимости, приведенной в соответствие с рыночной стоимостью, с 1 января 2019 года. В результате за период с января по октябрь 2019 года налог будет начисляться исходя из сниженной рыночной стоимости сгоревшего здания, в то
время как собственник обладал полноценным зданием гостиницы.
Заключение
Проведенный анализ показывает, что ни одно из потенциальных возражений против права на актуализацию кадастровой стоимости не выдерживает критики. И напротив, признание этого права совершенно необходимо в целях обеспечения соблюдения гарантий равенства и экономической обоснованности налогообложения недвижимости. Исходя из этого полагаем, что за налогоплательщиками, а также за иными заинтересованными лицами следует признать право на приведение кадастровой стоимости объекта недвижимости в соответствие с его текущей рыночной стоимостью, определенной на момент рассмотрения дела. В настоящее время реализация подобного права возможна лишь в судебном порядке из-за отсутствия специально урегулированной процедуры его реализации. Однако в дальнейшем было бы логичным предусмотреть упрощенный административный порядок актуализации по аналогии с тем, который предусмотрен для оспаривания кадастровой стоимости (ст. 22 Закона о ГКО и ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности). Регулирование права на актуализацию, предложенное Министерством экономического развития Российской Федерации в Проекте Закона о ГКО, является упречным и нуждается в доработке.
ЛИТЕРАТУРА И ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ИСТОЧНИКИ
1. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2014 года № 1555-О. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
2. О государственной кадастровой оценке : Федеральный закон от 3 июля 2016 года № 237-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Об оценочной деятельности в Россий-
ской Федерации : Федеральный закон от 29 июля 1998 года № 135-Ф3. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».
4. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) : Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 146-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
5. Zodrow George R. The Property Tax as a Capital Tax: A Room with Three Views. 2007. 28 p. URL: http://www.bakerinstitute.org/ research/the-property-tax-as-a-capital-tax-a-room-with-three-views/
6. Land and property tax: A Policy Guide. Nairobi: UN-HABITAT, 2011. 136 p.
7. Демин А. В. Налоговое право России : учебное пособие. Красноярск : РУМЦ ЮО, 2006. 329 с.
8. Об утверждении Федерального стандарта оценки «Общие понятия оценки, подходы и требования к проведению оценки (ФСО № 1)» : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 20 мая 2015 года № 297. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-тантПлюс».
9. Norregaard J. Taxing Immovable Property: Revenue Potential and Implementation Challenges [Electronic resource] / IMF Working Paper. 43 p. URL: http://www.imf.org/external/ pubs/ft/wp/2013/wp13129.pdf
10. Савиных В. А. Комментарий к Постановлению Пленума ВС РФ об оспаривании кадастровой стоимости: выявление концептуальных основ // Вестник экономического правосудия. 2016. № 5. С. 109-137.
11. Об утверждении методических указаний о государственной кадастровой оценке : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 12 мая 2017 года № 226. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
12. Об утверждении Правил охраны газораспределительных сетей : постановление Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2000 года № 878. Доступ из справочной правовой системы «Консуль-
тантПлюс».
13. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2016 года № 302-КГ15-15796 по делу № А74-7301/2014. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
14. Об утверждении Порядка определения кадастровой стоимости объектов недвижимости при осуществлении государственного кадастрового учета ранее не учтенных объектов недвижимости, включения в Единый государственный реестр недвижимости сведений о ранее учтенных объектах недвижимости или внесения в Единый государственный реестр недвижимости соответствующих сведений при изменении качественных и (или) количественных характеристик объектов недвижимости, влекущем за собой изменение их кадастровой стоимости : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 24 сентября 2018 года № 514. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
15. Денисова А. Ю., Корф Д. В. Государственная кадастровая оценка по законодательству Российской Федерации: понятие и принципы осуществления // Публично-правовые исследования : [электронный журнал]. 2017. № 2. С. 12-33.
16. Пылаева А. В. Принципы определения кадастровой стоимости и проведения государственной кадастровой оценки / Стоимость собственности: оценка и управление // Материалы девятой международной научно-методической конференции. М. : Университет «Синергия», 2017. С. 190196.
17. Об утверждении Методических рекомендаций по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения : приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 4 июля 2005 года № 145. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
18. Горемыкин В. А. Экономика и управление недвижимостью : учебник. М. : МГИУ, 2007. 345 с.
19. Васильева Л. С. Экономика недвижимости : учебник. М. : Эксмо, 2008. 480 с.
20. О государственной регистрации недвижимости : Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».
21. Савиных В. А. Правовое регулирование государственной кадастровой оценки в аспекте налогообложения недвижимости : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.04. СПб, 2017. 186 с. URL: https://disser.spbu.ru/files/ disser2/disser/hwvfWBmwwX.pdf
22. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-Ф3. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
23. Соколова С. В., Ильина С. О. Споры, связанные с взиманием земельного налога // Информационно-аналитический журнал «Арбитражные споры». 2017. № 2. С. 16-36.
24. Землякова Г. Л. Определение кадастровой стоимости земельного участка, образованного из участка, в отношении которого установлена рыночная стоимость. Комментарий к Определению Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 23 сентября 2015 года № 310-КГ15-5224 // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2015. № 10. С. 16-20.
25. Ананьев Р. В. Актуальные вопросы установления кадастровой стоимости земельного участка равной рыночной // Вестник гражданского процесса. 2014. № 2. С. 291-298.
26. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 06.03.2013 по делу № А32-12625/2012. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
27. Кодекс административного судо-
производства Российской Федерации : Федеральный закон от 8 марта 2015 года № 21-ФЗ. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
28. Шогин В. А. Кадастровая оценка: иной взгляд на порядок ее проведения // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. № 7. С. 61-65.
29. О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела : постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2016 года № 1. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
30. Налоговое право : учебник для вузов / под ред. С. Г. Пепеляева. М. : Альпина Паблишер. 2015. 796 с.
31. Артамонов В. С., Попов А. И., Иванов С. А. [и др.]. Экономическая теория : учебник для вузов. СПб., 2010. 528 с.
32. Андриченко Л. В., Боголюбов С. А, Бондарь Н. С. [и др.]. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / под ред. В. Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотренное. М. : Норма ; Инфра-М, 2011. 1008 с.
33. Аббасов М. Э., Баринов Н. П., Зельдин М. А. К вопросу обоснования прогноза темпов роста цен на недвижимость в долгосрочной перспективе // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2010. № 6. С. 14-28.
34. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования государственной кадастровой оценки : проект федерального закона. URL: https://regulation. gov.ru/projects#npa=81912
35. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2014 года № 1555-О. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».
