CC BY
18К ПРОБЛЕМЕ ОПТИМИЗАЦИИ ФУНКЦИЙ «ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ» ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
ПОЛЯНСКИЙ Игорь Алексеевич,
доктор юридических наук, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин юридического факультета Тихоокеанского государственного университета;
МОРОЗОВ Виталий Евгеньевич,
преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин юридического факультета Тихоокеанского государственного университета. E-mail: prigos@mail.ru
Краткая аннотация: статья посвящена исследованию роли Правительства Российской Федерации в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), анализу типологии (федеральных министерств, служб и агентств) и функций (установленные актами Президента РФ) органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.
The article describes the study of the Russian Government's role in the system and structure of the federal agencies of the executive power, the analysis of the typology (federal ministries, services and agencies) and functions (which established by the Russian President) agencies of the executive power, which control by the Government of the Russian Federation.
Ключевые слова: административная реформа; исполнительная власть; Президент РФ; Правительство РФ; «правительственные» органы исполнительной власти; федеральные министерства; федеральные службы; федеральные агентства.
The administrative reform; the executive power; the President of the Russian Federation; the Government of the Russian Federation; «presidential» executive authorities; federal ministries; federal services and federal agencies.
Реформирование управления является не столько изменением структуры и штатов, сколько пересмотром функциональной направленности органов исполнительной власти. Иными словами, перераспределение полномочий, недопустимость их дублирования, устранение несвойственных функций -необходимый элемент административной реформы.1 Сущностью любой административной реформы является построение эффективной системы государственного управления. В данном ключе, как правило, речь идет о решении задач совершенствования функциональной направленности исполнительной власти, ее оптимизации. В связи с ее реформированием основными объектами административной реформы являются, с одной стороны, определение приоритетов деятельности и компетенции органов исполнительной власти; с другой - совершенствование системы ее органов.2
На основании вышеизложенного, исполнительная власть реализуется в деятельности специ-
1 Ежов Ю.А. Административная реформа в Российской Федерации // Современный юрист. 2014. № 1 (Январь-Март). С. 7-19.
2 Кирин А.В., Побежимова Н.И. Актуальные проблемы административной реформы // Административное право и процесс. 2014. № 3. С. 67-71.
ально создаваемых органов - органов исполнительной власти, которые осуществляют функции исполнительной власти в своей совокупности.
В данной связи Правительство РФ играет ключевую роль, поскольку является высшим государственным коллегиальным органом, осуществляющим руководство единой системой исполнительной власти в Российской Федерации.
В свою очередь система ФОИВ построена по «трехзвенному» принципу и включает федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.3
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации, структура ФОИВ предопределяется ком-петенционной природой Правительства Российской Федерации, а изменения и дополнения в указанную структуру могут вноситься указами Президента Российской Федерации, которые, в свою очередь, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, а также федеральному законодательству.4
3 О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. от 22 июня 2010 г.) // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945; 2010. № 26. Ст. 3331.
4 По делу о толковании ст. 71 (п. "г"), ст. 76 (ч. 1) и ст. 112 (ч. 1) Конституции РФ: Постановление Конституционного Суда РФ от 27
На основании изложенного, роль Правительства РФ в системе и структуре ФОИВ сводится к следующему:
1) Правительство РФ осуществляет свои полномочия через ФОИВ;
2) указанный коллегиальный орган осуществляет руководство деятельностью ФОИВ;
3) Правительство РФ играет ключевую роль в формировании структуры указанных органов на основании ст. 112 Конституции РФ.
Вместе с тем, следует отметить, что положение органа по отношению к другим выражается не только в его обязанностях, но и в наличии гарантий -такого специфического явления, которое призвано обеспечивать функционирование органа строго в пределах, возложенных на него обязанностей без нарушения требования самостоятельности органа управления в разработке, принятии и осуществлении необходимых решений.1 Говоря о современной системе ФОИВ, гарантию осуществления функций путем разграничения их компетенции, применения их к отдельным видам органов исполнительной власти, дал Президент РФ в своем Указе от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (далее - Указ № 314).2 На основании названного выше Указа № 314 необходимо проанализировать функциональную составляющую ФОИВ.
С учетом современной структуры можно выделить следующие группы ФОИВ: ФОИВ, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации; ФОИВ, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, включая ФОИВ, которые подведомственные им (далее - правительственные органы исполнительной власти).
Остановимся подробно на оптимизации функций правительственных органов исполнительной власти.
Из них в отдельную группу выделяют федеральные министерства и подведомственные им федеральные службы и агентства, с одной стороны, и федеральные службы и агентства, которые напрямую
января 1999 г. № 2-П // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1999. № 3.
1 Белкин А.А., Гумерова Л.Ш. Понятие и особенности правового статуса органа советского государственного управления / А.А. Белкин, Л.Ш. Гумерова // Государственное управление и право. Л.: Изд-во ЛГУ, 1984. С. 5-14.
2 О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. от 22 июня 2010 г.) // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945; 2010. № 26. Ст. 3331.
подчиняются Правительству РФ.
Министерство сельского хозяйства РФ осуществляет полный перечень функций, установленный Указом № 314, а именно размещает заказы и заключает государственные контракты и иные гражданско-правовые договоры на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, что, в сущности, является функцией по оказанию государственных услуг; осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества. Другими словами, данная функция является функцией по управлению государственным имуществом. Кроме того, данное министерство осуществляет выдачу сертификатов (свидетельств) на племенную продукцию (материал), что является функцией по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Аналогичным примером является и Минвостокразвития РФ. Таким образом, федеральные министерства, как правило, осуществляют все виды государственных функций, а не только функции, которые свойственны им.
В то же время, необходимо исследовать функции федеральных служб и федеральных агентств, которые подведомственны правительственным министерствам. Например, указанные службы осуществляют функции, которые свойственны федеральным агентствам, в частности, управление государственным имуществом и оказание государственных услуг. Таковой является, например, Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций. Стоит отметить, что Рособрнадзор осуществляет методическое обеспечение проведения государственной итоговой аттестации по образовательным программам основного общего и среднего общего образования.
Исключением не являются также и правительственные агентства. Например, правительственные агентства осуществляют функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Так, Федеральное агентство железнодорожного транспорта осуществляет аккредитацию специализированных организаций в области обеспечения транспортной безопасности в установленной сфере деятельности.
Таким образом, закрепление функций за правительственными министерствами, а также федеральными службами и федеральными агентствами, которые подведомственны данным министерствам, вступает в противоречие с Указом Президента РФ № 314.
В дополнении к вышеизложенному, следует указать, что наблюдается дублирование функций,
возложенных на отдельные органы исполнительной власти. Например, Федеральное агентство лесного хозяйства осуществляет федеральный государственный пожарный надзор в лесах. В то же время, подобные функции осуществляет и МЧС России.
Таким образом, наблюдается прямое нарушение положений Указа Президента РФ № 314 в связи с закреплением за правительственными органами исполнительной власти не свойственные им функций, а также дублированием функций отдельных ФОИВ.
При проведении анализа настоящей функциональной проблемы, на наш взгляд, необходимо обратиться к истории становления ФОИВ, в частности, преобразования государственных комитетов Российской Федерации.
В истории становления и развития ФОИВ государственные функции осуществляли государственные комитеты - органы межотраслевого управления.
Необходимо отметить, что действующая система федеральных органов исполнительной власти в большинстве своем построена на основе упраздненных государственных комитетов (комитетов).
Например, федеральная служба государственной статистики создана в связи с реорганизацией Государственного комитета Российской Федерации по статистике (Госкомстат). Основная задача Госкомстата - осуществление руководства российской статистикой. Таким образом, Госкомстат являлся отдельным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевую координацию и функциональное регулирование в сфере государственной статистики. Созданная в 2004 г. Федеральная служба государственной статистики стала осуществлять функции по принятию нормативных правовых актов в сфере государственной статистической деятельности, а также функции по контролю в сфере государственной статистической деятельности. В соответствии с действующим положением о данной федеральной службе Росстат осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере официального статистического учета. Иными словами, Росстат в своей деятельности не имеет принципиальных функциональных различий от своего предшественника - Госкомстата. Территориальные органы Госкомстата также в процессе своей эволюции не изменяли свою функциональную природу. Так, в 1994 г. Хабаровское краевое управление статистики было
преобразовано в Хабаровский краевой комитет государственной статистики.
В 2004 г. Хабаровский краевой комитет государственной статистики переименован в Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Хабаровскому краю (Хабаровскстат). То есть менялось только название. Вместе с тем, контрольные и надзорные функции в соответствии с Указом № 314 сведены к минимуму.
Аналогично ситуация сложилась также и с Государственным комитетом Российской Федерации по рыболовству (Госкомрыболовство).
Так, Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству являлся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование и межотраслевую координацию в сфере рационального использования, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания.
Впоследствии на Госкомрыболовство были возложены контрольные функции в сфере использования водных биологических ресурсов, а также в области охраны окружающей среды.
Однако в 2004 г. Госкомрыболовство был упразднен, а его функции переданы Министерству сельского хозяйства Российской Федерации. Вместе с тем также было создано Федеральное агентство по рыболовству, которое осуществляло также функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, например, ежегодное определение квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов и выдачу заключений по вопросам привлечения и использования иностранных работников в составе экипажей судов рыбопромыслового флота.
В 2007 г. вместо Федерального агентства по рыболовству вновь создается Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству, который осуществляет аналогичные функции, в том числе и оказание государственных услуг, управление государственным имуществом в сфере рыбохозяйст-венной деятельности.
В 2008 г. Госкомрыболовство вновь упразднен, и создано Федеральное агентство по рыболовству. По функциональной принадлежности Росрыболов-ство отличается только тем, что не осуществляет функции федерального министерства, в то время, как на данный орган исполнительной власти возложены функции как федерального агентства, так и федеральной службы. Например, Росрыболовство осуще-
ствляет государственный надзор за торговым мореплаванием, что по существу является надзорной функцией, которая свойственна федеральной службе.
Таким образом, государственные комитеты преобразованы в действующую систему ФОИВ, только изменив свое название. По функциональному назначению вновь созданные ФОИВ ничем не отличаются от упраздненных государственных комитетов, что ведет за собой нарушение положений Указа № 314.
На наш взгляд, решение указанных проблем видится в следующем.
Следует согласиться с И.И. Корякиным, который утверждает, что сущность оптимизации и упорядочения функций органов исполнительной власти следует понимать, как выбор лучшего варианта изо
всех имеющихся возможностей в реализации право-
1
вых норм российского законодательства.
Один из вариантов реформирования функций органов исполнительной власти может заключаться в создании федеральных органов исполнительной власти комплексной компетенции. Во-пер-вых, существует легальная возможность к их возврату в соответствии с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (далее -регламент).2 В Регламенте к числу федеральных органов исполнительной власти наряду с федеральными министерствами, службами и агентствами отнесены государственные комитеты, на которые в соответствии с п. 1.4.1 Регламента могут быть возложены функции по нормативно-право-вому регулированию в установленной сфере деятельности, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом. Вместе с тем, возникает противоречие между положениями указа Прези-
дента РФ № 314 и положениями Типового регламента, утвержденного Правительством РФ в части определения системы федеральных органов исполнительной власти. Следует согласиться с А.А. Шевелевой в той части, что данные разногласия в нормативных правовых актах создают разночтения и двусмысленность их положений.3
В целях устранения противоречий следует внести следующие изменения в Указ Президента РФ № 314.
Добавить п. 5.1 следующего содержания:
«5.1 Установить, что федеральный комитет:
а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, а также функции контролю и надзору или функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом. Федеральный комитет возглавляет руководитель (председатель) федерального комитета. Федеральный комитет не может быть подведомственен федеральному министерству. Федеральный комитет может иметь статус коллегиального органа;
б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ или Председателя Правительства РФ. Федеральный комитет может быть подведомствен Президенту РФ или Правительству РФ;
в) не вправе осуществлять функции контролю и надзору одновременно с функциями по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом».
1 Корякин И.И. Место административно-правового управления в системе государственного управления // Российская юстиция. 2014. № 3. С. 2-5.
2 О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. Постановление Правительства РФ от 19
января 2005 г. № 30 (в ред. от 6 сентября 2012 г.) // СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305; 2012. № 38. Ст. 5102.
3 Шевелева А.А. О некоторых вопросах понятия законности в государственном управлении // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 12. С. 24-27.
