CC BY
148
К ПРОБЛЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ ВЕЛИКОЙ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ ВОЙНЫ: РОЛЬ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ ВНЕКОНСТИТУЦИОННЫХ ОРГАНОВ С ОСОБЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ
Аннотация. В статье рассматривается проблема государственного и военного управления в период Великой Отечественной войны. Анализируется роль в его осуществлении чрезвычайных внеконституционных органов с особыми полномочиями. Представлены пути достижения чрезвычайных целей управления чрезвычайными средствами. Ключевые слова: Вторая мировая война, государственное и военное управление, чрезвычайные внеконституционные органы, особые полномочия.
V^^r Kreys TO THE PROBLEM OF THE STATE CONTROL
IN CONDITIONS OF GREAT PATRIOTIC WAR: THE ROLE OF EMERGENCY EXTRACONSTITUTIONAL AUTHORITIES WITH SPECIAL POWERS
Annotation. In the article the problem of state and military governance during the Great Patriotic War is defined. Its role in realization of emergency extra constitutional authorities with special powers is analyzed. Ways of solving emergency aims of emergency means authorities are presented.
Keywords: World War II, govement and military governance, emergency extra constitutional authorities, special power.
Особое место в истории России занимает Великая Отечественная война советского народа. Она стала главной частью Второй мировой войны, вошедшей в историю как величайшая трагедия всего человечества. 1418 героических и трагических дней и ночей Советскому Союзу довелось вести тяжелейшую борьбу с захватчиками, прежде чем Красная армия разгромила сильного и коварного врага. Великая Отечественная война не канула в прошлое. Сегодня она рассматривается как сложное социально-политическое явление, экстремальное состояние государства, общества, каждого человека. Во время войны со всей очевидностью была продемонстрирована государственно-экономическая мощь СССР. В гигантском военном противоборстве на советско-германском фронте (6 тыс. км.) победу одержали советская социалистическая экономика и советский общественный строй.
Один из главных источников государственно-политической мощи Советского Союза - высокая степень централизма и организованности системы управления, созданной в предвоенные годы. Максимальная централизация всех ветвей власти позволила руководству Советского государства направить основные ресурсы страны на решающие участки войны, добиться реального претворения в жизнь призыва «Все для фронта, все для победы!». Эффективность государственной политики в экстремальных условиях войны была обеспечена целенаправленной деятельностью коммунистической партии, ставшей по существу важнейшим государственным инструментом.
В первые дни войны в связи с нависшей над страной смертельной опасностью ЦК ВКП(б) и Советское правительство оперативно разработали программу тотальной мобилизации сил и средств на борьбу с врагом, изложенную в директиве от 29 июня 1941 г. [3, с. 38-39]. Была поставлена задача: превратить страну в единый военный лагерь, подчинив все силы и средства интересам войны, перестроить работу советского тыла, перевести все народное хозяйство на военные рельсы, укрепить Вооруженные силы, развить партизанское движение на захваченной врагом территории, перестроить всю воспитательную работу. В СССР создается гибкая, но сложная система государственного управления, устанавливается вертикальная структура военной централизации. На основе специальных
УДК 355 В.В. Крейс
© Крейс В.В., 2015
чрезвычайных внеконституционных органов с особыми полномочиями создается централизованная система государственного руководства фронтом и тылом.
30 июня 1941 г. совместным постановлением Президиума Верховного Совета СССР, ЦК ВКП(б) и Совнаркома СССР был создан Государственный комитет обороны (ГКО) [3, с. 40] во главе с И.В. Сталиным - высший государственный орган СССР в годы войны (в годы войны И.В. Сталин одновременно был Генеральным секретарем ЦК партии, Председателем Совнаркома СССР, Председателем ГКО, Председателем Ставки Верховного Главнокомандования - Верховным главнокомандующим, Главнокомандующим партизанским движением, наркомом обороны). ГКО как чрезвычайный орган наделялся широкими законодательными, исполнительными и распорядительными функциями. Обладая всей полнотой власти в стране, он объединял и военное руководство.
ГКО руководил деятельностью всех партийных и государственных органов, ведомств, учреждений, организаций и направлял их усилия для достижения победы над врагом. В состав ГКО входили: И.В. Сталин - председатель, В.М. Молотов - заместитель председателя, К.Е. Ворошилов, Г.М. Маленков, Л.П. Берия. Позднее в состав ГКО были введены Н.А. Вознесенский, А.И. Микоян, Л.М. Каганович, Н.А. Булганин, а Ворошилов в ноябре 1944 г. был выведен из ГКО. Члены ГКО ведали определенным кругом вопросов: В.М. Молотов отвечал за производство танков, Г.М. Маленков - за выпуск самолетов и моторов, Н.А. Вознесенский - за выпуск вооружения и боеприпасов, К.Е. Ворошилов ведал формированием новых воинских частей, Л.М. Каганович отвечал за транспорт, А.И. Микоян ведал вопросами снабжения продовольствием, вещевым довольствием, внешней торговлей. За Л.П. Берией была оставлена охрана порядка внутри страны и борьба с дезертирством, он также курировал металлургические и топливные отрасли.
Через наркоматы ГКО руководил работой государственных учреждений и ведомств, а через Ставку Верховного Главнокомандования осуществлял руководство вооруженной борьбой с захватчиками. ГКО был упразднен Указом Президиума Верховного Совета СССР 4 сентября 1945 г. За 1626 дней своего существования он принял 9971 постановление и распоряжение. Около двух третей из них в той или иной степени относились к вопросам экономики и организации военного производства.
Постановления ГКО имели силу законов военного времени. В республиках, краях и областях, а также в военных, промышленных наркоматах были учреждены должности уполномоченных ГКО. В прифронтовых местностях его постановлением от 22 октября 1941 г. создавались областные и городские комитеты обороны, которые объединяли всю власть в регионе. Они руководили созданием народного ополчения, строительством оборонных сооружений, ремонтом боевой техники, вели общественно-воспитательную работу, налаживали мирную жизнь в освобожденных от оккупантов районах.
По необходимости при ГКО создавались и действовали постоянные или временные советы, комитеты, комиссии, бюро, которые после выполнения конкретных задач распускались. Так, 24 июня 1941 г. постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) был образован Совет по эвакуации, создано Совин-формбюро. 28 июля 1941 г. постановлением ГКО была реорганизована вся система Тыла Красной армии, созданы новые органы управления им. Начальник Тыла Красной армии подчинялся непосредственно Верховному Главнокомандующему. В конце 1941 г. - начале 1942 г. при каждом члене ГКО были созданы рабочие группы из квалифицированных специалистов, руководителей отраслей, представителей НКО и Госплана.
Для руководства военными действиями на следующий день после начала Великой Отечественной войны постановлением СНК и ЦК ВКП(б) была создана Ставка Главного Командования [2, с. 12] - высший орган стратегического руководства вооруженной борьбой. В нее вошли: нарком обороны С.К. Тимошенко (председатель), заместитель председателя СНК К.Е. Ворошилов, заместитель председателя СНК и нарком иностранных дел В.М. Молотов, секретарь ЦК ВКП(б), председатель СНК СССР И.В. Сталин, заместитель наркома обороны, начальник Генерального штаба Г.К. Жуков, первый заместитель наркома обороны С.М. Буденный, нарком ВМФ, главнокомандующий ВМФ Н.Г. Кузнецов. 10 июля она была преобразована в Ставку Верховного Командования [1, с. 208], и ее возглавил Сталин. 8 августа он был назначен Верховным Главнокомандующим Вооруженными силами СССР, сконцентрировав в своих руках фактически все рычаги власти, и Ставка была преобразована в Ставку Верховного Главнокомандования. В нее был введен Б.М. Шапошников.
На протяжении войны круг лиц, входивших в ставку, менялся, и в 1945 г. в ее составе из прежних лиц, кроме Сталина, остались лишь Жуков и Кузнецов.
Ставка ВГК осуществляла стратегическое руководство Красной армией, Военно-Морским флотом, пограничными и внутренними войсками, партизанскими силами. Она занималась широким кругом военно-стратегических вопросов: оценкой военно-политической и стратегической обстановки; определением стратегических задач Вооруженных сил; принятием решений по подготовке и проведению военных кампаний и стратегических операций; созданием стратегических группировок войск и резервов; организацией взаимодействия между оперативными объединениями различных видов Вооруженных сил и партизанами; согласованием усилий советских войск и армий союзных государств; материально-техническим обеспечением войск; обобщением опыта боевой деятельности Вооруженных сил и другими важными проблемами вооруженной борьбы. Принятые решения в зависимости от их содержания оформлялись в виде директив Ставки ВГК, приказов народного комиссара обороны.
Рабочими органами Ставки ВГК стали Генеральный штаб и управления Наркоматов обороны и ВМФ. Была проведена их коренная реорганизация, уточнены функции, а также сформирован ряд новых управлений. Начальник Генерального штаба (Г.К. Жуков, с июля 1941 г. Б.М. Шапошников, с июня 1942 г. А.М. Василевский, с февраля 1945 г. А.И. Антонов) стал объединять деятельность всех управлений Наркомата обороны, а также Наркомата ВМФ. Он наделялся полномочиями подписывать вместе с Верховным Главнокомандующим приказы и директивы Ставки ВГК, отдавать по ее поручению распоряжения. Генеральный штаб сосредоточивался на решении главным образом оперативно-стратегических вопросов, выработке и подготовке необходимых данных для принятия решений Верховным Главнокомандующим.
Генеральный штаб осуществлял сбор и анализ данных обстановки на фронтах с подготовкой выводов и предложений Верховному Главнокомандованию. Он разрабатывал планы использования Вооруженных сил, подготовки и проведения военных кампаний и стратегических операций, организовывал стратегическое взаимодействие видов Вооруженных сил и фронтов, доводил до войск решения, приказы, директивы Верховного Главнокомандования, осуществлял контроль за их выполнением. Генштаб руководил военной разведкой, контролировал формирование резервов и их использование в соответствии с решением Верховного Главнокомандования, следил за состоянием, обеспечением и боеспособностью войск, решал ряд других вопросов.
Были осуществлены меры по совершенствованию структуры органов оперативно-стратегического руководства Армии. Введены должности командующих ВВС, артиллерии, ПВО, бронетанковыми и механизированными войсками. Они наделялись правами заместителя наркома обороны. Учреждались должности Начальника тыла Советской армии, начальников тыла фронтов и армий. Начальник Тыла Красной армии со штабом Тыла, как отмечалось, подчинялись непосредственно Верховному Главнокомандующему. В июле 1941 г. между Ставкой и фронтами создается промежуточная командная инстанция - Главные командования стратегических направлений: СевероЗападного; Западного; Юго-Западного.
Промежуточным звеном стратегического руководства являлся институт представителей Ставки ВГК. Он возник в первые дни войны, когда на наиболее ответственные участки фронта направлялись члены Ставки, а также наиболее подготовленные военачальники для решения крупных задач по организации отпора врагу. Окончательно этот институт утвердился как составное звено стратегического руководства в период Сталинградской битвы.
По решению ЦК ВКП(б) расширялись полномочия политорганов Вооруженных сил. Одновременно с введением института военных комиссаров (июль 1941 г.) органы политической пропаганды были реорганизованы в политические органы - Главное политическое управление Рабоче-Крестьянской Красной армии (ГлавПУ РККА) и Главное политическое управление Военно-Морского Флота (ГлавПУ ВМФ). Это способствовало активизации деятельности политорганов по обеспечению выполнения приказов и директив Ставки ВГК, повышению их роли в решении боевых задач, улучшению руководства партийными и комсомольскими организациями.
Крайне неблагоприятное для Красной Армии начало войны чрезвычайно осложнило задачу организации и комплектования войск. Важнейшей задачей было проведение мобилизации в стране. С 22 июня по 1 декабря 1941 г. действующая армия пополнилась 291 дивизией и 94 бригадами. Уже к
1 июля 1941 г. было мобилизовано 5,3 млн чел. Большое значение в подготовке резервов действующей армии имело постановление ГКО от 17 сентября 1941 г. «О всеобщем обязательном обучении военному делу граждан СССР», в соответствии с которым было организовано всеобщее военное обучение по 110-часовой программе. Из добровольцев, особенно при обороне Москвы и Ленинграда, формировались соединения и части народного ополчения, истребительные батальоны. В них входило около 2 млн чел.
Предметом особой заботы стратегического руководства войной была подготовка военных кадров. Через войну в рядах советских Вооруженных сил прошло около 30 млн чел., всего в 1941— 1945 гг. против Германии и ее союзников действовало 39 фронтов, было сформировано 70 общевойсковых, 5 ударных, 11 гвардейских и одна Отдельная Приморская армии. До сих пор отсутствуют точные данные о потерях в живой силе и технике. В новейшей историографии приводятся следующие цифры: свыше 27 млн погибших, в том числе 11,3 млн - потери в действующей армии. За годы войны погибло, умерло от ран, пропало без вести более 1 млн человек командного состава.
В первом периоде войны широко развернулась всенародная борьба в тылу врага. Уже в 1942 г. стало массовым и организованным партизанское движение. Для борьбы с партизанами летом и осенью 1942 г. немецко-фашистское командование вынуждено было использовать до 25 дивизий. 30 мая 1942 г. состоялось решение ГКО о создании единого центра руководства партизанскими действиями. Был создан Центральный штаб партизанского движения (ЦШПД) при Ставке Верховного Главнокомандования, существовавший до января 1944 г. Начальником ЦШПД был назначен первый секретарь ЦК КП(б) Белоруссии П.К. Пономаренко, а заместителями - представители от НКВД и армейской разведки. Пост главкома партизанским движением с 6 сентября по 19 ноября 1942 г. занимал член ГКО К.Е. Ворошилов. Одновременно при военных советах фронтов были созданы штабы партизанского движения. В свою очередь фронтовые штабы формировали группы при военных советах армий, перечень которых устанавливал ЦШПД. В сентябре 1942 г. фронтовые ШПД были переформированы в представительства ЦШПД на фронтах, а их начальники постановлением ГКО введены в состав военных советов фронтов.
Созданные затем республиканские, краевые и областные штабы партизанского движения позволили ЦШПД управлять действиями партизанских сил как в полосах фронтов, так и на всей оккупированной территории. Партизанское движение стало всенародным [1, с. 210-211]. Во вражеском тылу активно действовали также партийное подполье и создаваемые под его руководством боевые патриотические, антифашистские, комсомольско-молодежные подпольные организации и группы в городах и других населенных пунктах.
Общее количество партизан вместе с их организованными резервами составляло более 2,8 млн чел.; их поддерживала 220-тыс.ная армия подпольщиков, миллионы людей активно участвовали в военном, политическом и экономическом саботаже мероприятий оккупационных властей. В тылу гитлеровцев образовались целые партизанские края, где действовали крупные партизанские соединения. Они совершали рейды по тылам врага, срывали перевозки войск и техники, способствуя успеху наступления наших войск. Особенно эффективны были широкомасштабные операции по срыву железнодорожных перевозок немецких войск. Только для охраны железных дорог немцы выделили 13 дивизий. Партизаны совершили более 20 тыс. крушений эшелонов, подорвали 120 бронепоездов, вывели из строя почти 17 тыс. паровозов и 171 тыс. вагонов, взорвали 12 тыс. мостов на железных и шоссейных дорогах, уничтожили или захватили свыше 65 тыс. автомашин. Уничтоженных ими солдат и офицеров вермахта, а также техники хватило бы для создания целой стратегической группировки.
Велико было и экономическое значение борьбы советских патриотов. Они не дали оккупантам возможность в запланированных масштабах осуществлять грабеж материальных и культурных ценностей Родины. Партизаны спасли от уничтожения сотни тыс. соотечественников. За героизм и мужество, проявленные в годы суровых испытаний, более 300 тыс. патриотов награждены орденами и медалями, 249 - присвоено звание Героя Советского Союза, а С.А. Ковпак и А.Ф. Федоров были удостоены этого высокого звания дважды. Сопротивление в тылу врага ярко продемонстрировало патриотизм людей, их непреклонную волю к победе, готовность идти на самопожертвование ради защиты Отечества.
Страна напрягала все силы для обороны, народ встал на борьбу с агрессором, ВКП(б) стала «воюющей партией», организовав всю жизнь советского общества на достижение победы в войне, обеспечив эффективность государственной политики. ВКП(б) - правящая и единственная партия в стране являлась основой политической системы в СССР. В ней в начале войны состояло 3,8 млн коммунистов. Реально руководство партией, а через нее - страной, было сосредоточено в высших исполнительных органах ЦК - Политбюро, Оргбюро и Секретариате. Партийно-государственное руководство во главе со Сталиным опиралось на местные органы партии, на первичные организации, на рядовых коммунистов, которые в течение всей войны находились в авангарде и на фронте, и в партизанских отрядах, и среди тружеников тыла. На фронт ушло 40 % довоенного состава территориальных партийных организаций. Авторитет партии в военное время неизмеримо вырос.
В годы Великой Отечественной войны существенно возросла роль органов исполнительной и распорядительной власти, охватывавших своим влиянием все сферы жизнедеятельности страны. Высшим ее органом являлся Совет Народных Комиссаров (СНК) СССР, возглавляемый Сталиным с 6 мая 1941 г. на протяжении всей войны. Не прекращалась деятельность Госплана СССР, Госснаба СССР, других государственных органов власти и управления.
1 июля 1941 г. было принято Постановление СНК СССР «О расширении прав народных комиссаров СССР в условиях военного времени». При ГКО было образовано бюро по контролю за работой хозяйственных наркоматов. СНК занимался вопросами эвакуации промышленных предприятий и восстановления их на новых местах, координировал и направлял работу наркоматов, ведавших производством невоенной продукции. Он решал вопросы капитального и жилищного строительства, сельского хозяйства, осуществлял общее руководство внешней политикой, ведал социально-культурной сферой, статистикой, кредитной и денежной системами.
На протяжении всей войны согласно действовавшей Конституции СССР высшим законодательным органом оставался Верховный Совет СССР. Созыв его сессий не был регулярным (лишь трижды - в 1942, 1944 и 1945 гг.), а состоявшиеся обсуждали далеко не важнейшие вопросы. Между сессиями Верховного Совета СССР законодательные функции осуществлял Президиум, бессменным председателем которого был «всесоюзный староста» М.И. Калинин. Президиуму Верховного Совета в основном представлялись те решения и документы, которые требовали оформления их в виде указов. В частности, о введении военного положения, осуществлении общей и частичной мобилизации в армию, мобилизации людских и материальных ресурсов народного хозяйства, введении новых налогов, оборонительном строительстве, назначениях на высшие государственные должности и других делах. В ведении Президиума Верховного Совета СССР находилось награждение орденами и медалями отличившихся на фронтах и тружеников тыла, воинских частей, соединений, промышленных и сельскохозяйственных предприятий, учреждений. Президиумы Верховного Совета СССР и Верховного Совета РСФСР, а также других республик осуществляли общее руководство местными советами, в деятельности которых в годы войны проявились потенциальные возможности, заложенные в их природе изначально.
Интересам фронта и тыла была подчинена работа центральных органов управления социально-культурным строительством, центральных административно-политических органов, органов юстиции, суда, прокуратуры и, конечно же, центральных и местных профсоюзных, творческих, комсомольских и иных общественных органов и организаций, которые совместно с государственными учреждениями проводили в жизнь единую политику.
В целом, в предельно сжатые сроки совершилось превращение советской страны в единый военный лагерь, отвечавшее насущным интересам всего нашего народа. Были созданы необходимые в военное время чрезвычайные органы руководства страной, ее военной организацией и военными действиями. Вся система государственного, военно-политического и хозяйственного управления Советского Союза функционировала как единый слаженный боевой механизм.
Несмотря на допущенные ошибки, просчеты как накануне, так и в ходе войны в целом государственно-партийная власть была достаточно авторитетной среди народа, пользовалась его широкой поддержкой, являлась важной организующей силой. Создание чрезвычайных органов власти в центре и на местах, полное слияние партийного и государственного руководства, эффективное их функцио-
нирование в экстремальных условиях войны в значительной степени повысило роль и значение сложившейся в СССР командно-административной политической системы.
Великую Победу ковал весь советский народ, а организатором его ратных и трудовых подвигов была политическая система советского общества, состоявшая из партийных, государственных органов и общественных организаций. Советская власть, социалистический госаппарат, общественные институты СССР под руководством коммунистической партии проявили величайшее искусство управления страной в тяжелейших условиях войны.
Советские вооруженные силы за годы войны провели более 50 стратегических операций, 250 фронтовых и около 1000 армейских, и большинство из них отличалось новизной замысла, оригинальностью избираемых способов действий, высокой результативностью. В войне наиболее полно сформировались и отшлифовались основные принципы советского военного искусства, и были решены важнейшие проблемы государственного управления ведением вооруженной борьбы огромного масштаба. На различных этапах войны с обеих сторон действовали от 8 до 12,8 млн чел., от 84 до 163 тыс. артиллерийских орудий и минометов, от 5,7 до 20 тыс. танков, САУ и штурмовых орудий, от 6,5 до 18,8 тыс. самолетов. Решительные наступательные действия Красной армии велись на тыс.екилометровом фронте, развертывались в глубину на сотни километров. В сражения одновременно вводилось по несколько фронтовых объединений сухопутных войск, военно-воздушных сил, войск ПВО и НКВД, оснащенных огромным количеством технических и других материальных средств борьбы. За период войны Красная армия израсходовала свыше 10 млн тонн боеприпасов, 13,4 млн тонн горючего, около 40 млн тонн продовольствия и фуража.
В целом, изменения системы государственного и военного управления в годы Великой Отечественной войны продиктованы этими и другими чрезвычайными обстоятельствами и были адекватны тем условиям. Государственное управление в условиях военного времени приобрело экстремальность, чрезвычайность и другие черты. Произошла милитаризация конституционных органов государственного управления. Была создана целая система чрезвычайных внеконституционных органов с особыми полномочиями, функционирующих на чрезвычайной нормативно-правовой основе. Все органы государственного управления работали по законам военного времени. Эффективность работы государственного управления во многом объяснялась максимальной централизацией системы власти и управления, позволившей достичь чрезвычайных целей чрезвычайными средствами.
Библиографический список
1. Известия ЦК КПСС. - 1990. - № 7.
2. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. - М., 1967. - Т. 6.
3. Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. - М., 1968. - Т. 3.
