CC BY
66
УДК 323.1
Д.Ю. Знамен™ К ПРОБЛЕМЕ ФОРМИРОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ
МОДЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Аннотация. В статье рассматриваются проблемы формирования государственной политики в современной России и участия различных политических институтов в этом процессе. В статье также ставится вопрос о структуре и факторах развития национальной модели государственной политики и взаимосвязи ее с типом политической системы. Особое внимание уделяется различным подходам к формированию государственной политики: политическому, объективному, субъективному, делается вывод о перспективах применения политического подхода.
Ключевые слова: государство, политическая система, государственная политика, подходы к формированию государственной политики, модель государственной политики, политические институты, лоббизм.
Dmttriy Znamensidy TO THE PROBLEM OF NATIONAL MODEL OF PUBLIC
POLICY IN MODERN RUSSIA
Abstract. The article observes problems of Russian national model of public policy evolution and ways of political institutes' participation in this process. Structure, key factors of development and dependence of Russian national model ofpublic policy with type ofpolitical system are also analyzed. Particular attention is paid to different approaches to elaboration of public scientific and technical policy.
Keywords: State, political system, public policy, ways of developing ofpublic policy, model of public policy, political institutes, lobbyism.
Ни для кого не секрет, что фактор государственной политики в развитии нашей страны является особенно значимым, а во многом - определяющим, поскольку именно государство, в конечном итоге, формирует условия функционирования экономики и развития всех сфер жизни общества.
Очевидно, что от способа формирования государственной политики зачастую зависит ее характер и основные направления. В настоящее время федеральным законодательством предусматривается активное участие институтов гражданского общества (в том числе экспертного сообщества) в процессе формирования государственной политики, определения ее приоритетных направлений и т. п.
В этих условиях анализ развития национальной модели государственной политики становится одной из важнейших задач политической науки.
Характеризуя национальную модель государственной политики, думается принципиально важным описание таких ее элементов, как:
- система ценностных ориентаций и образцов поведения, характерных для политической культуры данного конкретного общества (представляющие собой фундамент национальной модели государственной политики);
- центр принятия политических решений (например, в Великобритании таким центром фактически выступает Палата общин, в Италии - Совет министров, в США данную функцию делят Президент и Конгресс);
- характеристика системы представительства интересов;
- характер процесса принятия политических решений (в т.ч. степень участия гражданского общества в данном процессе, а также в процессе реализации государственной политики).
Следует отметить, что практически все приведенные выше элементы определяются тем культурно-историческим фундаментом, на котором базируется общество в той или иной стране. Например, в англо-саксонских странах с большей вероятностью ключевым центром принятия решений будет выступать парламент и ответственное перед ним правительство, что в свою очередь определяющим образом влияет и на систему представительства интересов, выдвигая на передовые позиции политические партии.
© Знаменский Д.Ю., 2014
Что касается процесса формирования государственной политики, то особого внимания заслуживают две типичные для современных демократий модели интеграции интересов гражданских групп в политический процесс. Одна модель - экспертно-бюрократическая: в самом государственном аппарате действуют структуры, специально занимающиеся анализом гражданских интересов и транслирующие их в процесс выработки и реализации публичной политики. Вторая модель - демократического участия: гражданские организации сами агрегируют свои предложения и оценки, оказывая давление извне на формирование государственной политики [10, с.408].
К похожим выводам пришел в своих работах В.В. Лобанов [4, с.88-89], выделив, в процессе формирования государственной политики политический, субъективный и объективный подходы к определению ее приоритетов.
В рамках политического подхода выбор приоритетов происходит в процессе политической борьбы между различными партиями и группами и зависит от таких факторов, как: расстановка политических сил, характер отношений между ними и обществом, глубина конфликта интересов, особенностей политической культуры и т.д. Большое значение имеет характер «политического цикла» в данный период времени. Так, начало избирательной кампании может существенно повлиять на приоритеты политики. Главное при данном подходе состоит в том, чтобы выявить значимость тех или иных политических интересов для развития общества и оценить вес различных социальных групп, которые за ними стоят. Это позволяет провести общее ранжирование приоритетов. Основной «площадкой» согласования интересов различных политических сил в данном случае естественным образом становится парламент. Это серьезным образом влияет на межпартийные отношения, а также на характер лоббистской деятельности. Как правило, такой подход применим в тех государствах, где парламент непосредственно участвует в формировании правительства, а министры несут перед ним политическую ответственность.
Иными словами, государственная политика складывается как суммарный результат сложной политической «игры» разнообразных субъектов, действующих на общественной арене. Если перевес оказывается на стороне политических сил, представляющих общество, то государственная политика приобретает демократический характер. Если же эти силы слабы и не имеют каналов влияния на власть, то верх берут эгоистические интересы наиболее сильных групп, и государственная политика наполняется авторитарным содержанием [8, с.21-22].
При использовании субъективного подхода приоритеты выбираются в результате субъективного решения, в основе которого лежит разрыв между определенными стандартами, нормами, с одной стороны, и восприятием существующей ситуации со стороны определенных социальных слоев, групп и индивидов, которые должны и имеют возможность сделать выбор, -с другой. Речь идет о потребностях, социальных ожиданиях и возможностях их удовлетворения. Чем больше разрыв между этими факторами, тем острее проблема и больше предпосылок сделать ее приоритетной для государства (ожидания граждан и реальность). Здесь на первый план выходят такие показатели, как: а) восприятие и осознание ситуации со стороны граждан и государства; б) содержание стандартов или норм, имеющих отношение к данным проблемам. При использовании данного подхода система представительства интересов различных политических сил также играет важную роль, поскольку успешность политической деятельности той или иной партии, общественной организации или конкретного политического лидера определяется способностью довести ожидания своей группы интересов до сведения лица, принимающего решения. Однако в отличие от политического подхода, центр принятия решений (то есть - определения приоритетов государственной политики) смещается в сторону исполнительной власти - правительства и профильного министерства.
С целью избавления от субъективизма, особенно при решении конкретных общественных вопросов, в рамках объективного подхода применяют набор количественных показателей, позволяющих более объективно подойти к этому вопросу и оценить важность проблем [4]. Объективный подход в первую очередь применим в том случае, когда в обществе слабо развита система институтов политического опосредования, вследствие чего исполнительная власть вынуждена определять приоритеты государственной политики самостоятельно. Однако практика последних лет показывает, что без должного взаимодействия с институтами гражданского общества (в том числе политическими партиями), а также независимым экспертным сообществом применение данного подхода может обернуться весьма неблагоприятными последствиями.
Как отмечалось выше, важную роль в развитии национальной модели государственной политики играет культурно-исторический фундамент общества. В числе ключевых тенденций развития российской государственности, особое внимание, по нашему мнению, заслуживают такие, как, во-первых, патернализм, т.е. авторитарный характер власти, обусловленный ее стремлением «опекать» общество, во-вторых, этатистский характер политической культуры самого общества, низкий уровень его структурированности, неразвитость самостоятельных институтов гражданского общества и, наконец, в-третьих, традиционно невысокий уровень легитимности представительных органов власти [3, 5, 6]. Думается, что данные факторы существенным образом влияют на структуру и особенности функционирования отечественной политической системы, что, в свою очередь, сказывается на характере национальной модели государственной политики.
Необходимость детального рассмотрения взаимосвязи типа политической системы и характера процессов формирования государственной политики (и соответствующих отношений общества и государства) обусловлено, на наш взгляд, сменой парадигм как в политической науке (кризис системы классического партийного представительства, развитие идей корпоративизма и функционального представительства интересов), так и в науке государственного управления (отказ как от классической веберовской модели бюрократии, так и от тотального заимствования подходов бизнес-структур к государственному управлению, поиск некоего баланса между открытостью и мобильностью государственных структур с одной стороны и административно-властным характером государственного управления с другой).
Представляется очевидным, что при анализе различных моделей формирования государственной политики ключевым критерием будет выступать степень открытости данного процесса и характер взаимоотношений между государством и институтами гражданского общества, что более рельефно отражено в классификации Д. Истона.
Необходимо также отметить ряд дополнительных факторов, влияющих на доминирующую в обществе модель формирования государственной политики. В первую очередь речь идет о господствующем типе представительства интересов - территориальном (партийном) или функциональном (корпоративном). От характера данного фактора будет зависеть степень участия различных политических институтов в процессе формирования государственной политики. Кроме того, важное значение имеет сама конфигурация данных институтов в конкретном обществе (тип партийной системы, характер и степень влиятельности основных общественно-политических организаций, правовое и социальное положение лоббистских структур и проч.).
Говоря о соотношении различных подходов к формированию государственной политики тому или иному типу политической системы, безусловно, следует помнить о достаточной условности как одной, так и другой классификации и отсутствии в практической политической жизни какого-либо из типов «в чистом виде». В частности, было бы ошибочным утверждать, что каждому типу политической системы соответствует четко определенный способ формирования приоритетов государственной политики - речь в данном случае может идти лишь о доминирующем подходе к ее разработке. Тем не менее, думается, что в данном соотношении существует ряд закономерностей, которые заслуживают внимания исследователей.
Так, для открытой политической системы характерно приблизительно равное значение партийного и функционального представительства интересов. Т.е. в процессе формирования государственной политики в одинаковой степени участвуют как политические партии, так и различные общественно-политические организации, официальные и неофициальные лоббистские структуры и проч. Следовательно, доминирующим подходом в данном случае можно считать политический подход, предполагающий не только официальный плюрализм мнений по тому или иному вопросу государственной политики, но и деятельное участие большинства политических институтов (в первую очередь - политических партий) в процессе ее формирования.
Однако это не исключает отдельных проявлений субъективного подхода - поскольку политические партии и общественные организации выступают в данном процессе в качестве институтов политического опосредования, выражающих субъективное отношение тех или иных социальных слоев к государственной политике.
Рассматривая полузакрытую политическую систему, думается важным учесть, что таковыми, в той или иной степени, являются подавляющее большинство политических систем
мира. Речь идет лишь о степени ее открытости, что выражается в том числе и в доминирующем подходе к формированию государственной политики (в первую очередь - в степени публичности этого процесса).
Что касается модели представительства интересов, то в условиях полузакрытой политической системы большее значение приобретает функциональное представительство. Это связано как с доминирующей ролью исполнительной ветви власти, так и с определенной «декоративностью» партийной системы. Как результат, доминирующим подходом к формированию государственной политики становится субъективный подход (который выражается в стремлении тех или иных политических сил продавить собственные интересы во власти), дополняемый, как правило, отдельными элементами объективного подхода, поскольку центр принятия решений смещается от законодательной (политической) к исполнительной (политико-административной) ветви власти.
Отличительной чертой закрытой политической системы является то, что в ее условиях механизмы партийного представительства фактически перестают работать. Что касается функционального (корпоративного) представительства, то его характер во многом зависит от расклада сил внутри правящей партии (в более широком смысле - внутри правящей элиты). Само представительство интересов, как правило, выражено в региональном либо отраслевом лоббизме. При этом процедуры принятия соответствующих решений строго централизованы (на уровне министерства либо правительства), что сказывается на характере лоббистской деятельности. В подобных условиях представляется целесообразным говорить о примерно равнозначном соотношении двух доминирующих подходов: субъективного (выраженного в стремлении различных политических сил продавить свои интересы в центре принятия решений) и объективного (предполагающего самостоятельную оценку ситуации компетентным органом исполнительной власти). В силу целого ряда факторов (в числе которых главным выступает латентный характер политических отношений в условиях закрытой политической системы) подобное соотношение может привести к многочисленным скрытым и явным конфликтам интересов.
Как отмечает целый ряд отечественных исследователей, одной из характерных черт сформированной в России императивной системы является ее информационная закрытость, ограничение доступа к управленческой информации для институтов гражданского общества [9]. Действительно, фактически в настоящее время формирование государственной политики почти полностью осуществляется Президентом, Правительством, а также профильными федеральными министерствами. Данный подход можно условно именовать государственно-административным (в отличие от политического). Основное внимание при его использовании уделяется позиции того или иного министерства, основанной на результатах анализа ситуации в заданной сфере. Этот (условно объективный) элемент дополняется субъективным восприятием имеющихся проблем со стороны всевозможных групп интересов (что открывает значительный простор для лоббирования), а также не менее субъективной точкой зрения политического руководства страны.
Применение данного подхода во многом обусловлено объективной необходимостью. Однако фактически данный подход имеет ряд серьезных недостатков, главный из которых -слабая степень привлечения научного и экспертного сообщества к процессу разработки и корректировки государственной политики, непроработанность механизмов такого участия. В этой ситуации Правительство Российской Федерации и федеральные министерства вынуждены самостоятельно определять методологию взаимодействия с научным и экспертным сообществом [2].
Безусловно, определенная возможность оказывать влияние на формирование государственной политики также есть и у политических партий, однако, поскольку центр принятия стратегических решений в условиях отечественной политической системы смещен в сторону исполнительной власти, эта возможность представляется существенно ограниченной. Также свою роль в рассматриваемом процессе играют общественные организации и движения. Органы государственной власти Российской Федерации (в первую очередь, федеральные министерства) могут привлекать их к подготовке проектов значимых государственных решений, проведению экспертиз, а также на основе конкурсов к выполнению целевых программ и иных проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета.
Представляется интересной также такая форма участия научного сообщества в процессе определения приоритетов государственной политики, как «центры публичной политики». По
мнению исследователей, сегодня в России накоплен пусть небольшой, но все-таки самобытный опыт функционирования первых прототипов таких центров [1, с.11]. К данным прототипам следует отнести так называемые «фабрики мысли» - объединения интеллектуалов и экспертов, которые выполняют по заказам органов государственной власти аналитически разработки в сфере стратегического планирования и прогнозирования, методологического и технологического обеспечения государственной политики. Использование подобных центров вполне укладывается в логику упоминавшегося нами выше государственно-административного подхода к формированию государственной политики. Однако, по мнению многих ученых, разрабатывающих данную проблематику, происходящая сегодня стабилизация российской политической системы закрепляет извечный внутренний разрыв российского политического процесса, способствует устойчивому воспроизводству бюрократически-элитарного стиля управления, что не способствует развитию институтов отечественной публичной политики [1, с.14].
Отдельной проблемой также является лоббизм. Ее острота заключается, во-первых, в отсутствии нормативно-правовых актов, которые бы регулировали лоббистскую деятельность в Российской Федерации, т.е. данная проблема носит общесистемный характер. Во-вторых, можно с высокой долей уверенности утверждать, что в настоящее время в России сложилось несколько неформальных центров «научного лоббирования», имеющих приоритетное влияние на принятие соответствующих решений на уровне Президента, Правительства и ключевых федеральных министерств. Неурегулированность лоббистской деятельности, и предпочтение теневых ее форм превращают научный лоббизм из института политического опосредования в серьезное препятствие на пути демократизации процесса формирования государственной политики.
Таким образом, можно констатировать, что отечественная модель государственной политики развивается в условиях полузакрытой политической системы, что обусловлено как фактической пассивностью отдельных политических институтов (в первую очередь -политических партий), так и недостаточностью нормативно-правовой базы (в частности, законодательного закрепления лоббистской деятельности).
Библиографический список
1. Гимазова Ю.В. От «фабрик мысли» к «центрам публичной политики»: международный опыт и перспективы России // Вестник университета (Государственный университет управления). - М.: ГУУ, 2012. - №4.
2. Знаменский Д.Ю. Проблемы взаимодействия власти и общества в процессе формирования и реализации государственной научно-технической политики // Вестник университета (Государственный университет управления). - М.: ГУУ, 2012. - №17.
3. Иванов В. К. Особенности политической консьюмеризации // Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов. - 2012. - №8(74). - С.17-18.
4. Лобанов В.В. Основы государственной политики: учебное пособие. - М.: ГУУ, 2011.
5. Лопарев А.В. Национальные особенности взаимоотношения государства и гражданского общества в России (историко-политический аспект) // Власть. - 2009. - №6. - С. 128-132.
6. Омельченко Н.А. О понятии «государственность», традиционных основах, условиях и факторах формирования российской государственности // Вестник университета (Государственный университет управления). - М.: ГУУ, 2013. - №20. - С. 55-61.
7. Омельченко Н.А., Яхшиян О.Ю. Размышления на актуальную тему, или к вопросу о месте и роли административной этики в системе государственной власти и управления // Вестник университета (Государственный университет управления). - М.: ГУУ, 2008. - Т.1. - №22. - С. 139-149.
8. Публичная политика в России: По итогам проекта «Университет Калгари - Горбачев-фонд». - М.: Альпина Бизнес Букс, 2005.
9. Сибиряев А.С. Государственная инновационная политика в условиях модернизации // Вестник университета (Государственный университет управления). - М.: ГУУ, 2013. - №20. - С. 192-196.
10. Donaghy T. Applications of Mainstreaming in Australia and Northern Ireland // International Political Science Review, Vol.25, №4, October 2004.
