CC BY
29КОНФЕРЕНЦИИ, КРУГЛЫЕ СТОЛЫ,
СЕМИНАРЫ
УДК 340
DOI: 10.23683/2313-6138-2020-7-2-18
Овсепян Жанна Иосифовна,
доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственного (конституционного) права, юридический факультет, Южный федеральный университет, 344007, г. Ростов-на-Дону, ул. М. Горького, д. 88, e-mail: Ovsepyan-G-I@yandex.ru
Ovsepyan, Zhanna l.,
Professor, Doctor of Law,
The Head of Department of State
(Constitutional) Law, Faculty of Law,
Southern Federal University,
88 M. Gorkogo St., Rostov-on-Don,
344007, Russian Federation,
e-mail: Ovsepyan-G-I@yandex.ru
К ОБСУЖДЕНИЮ ЗАКОНОПРОЕКТА О ПОПРАВКЕ К КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ИНИЦИИРОВАННОГО ПРЕЗИДЕНТОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В.В. ПУТИНЫМ 20 ЯНВАРЯ 2020 ГОДА
(Круглый стол в Южном федеральном университете)
♦
THE DISCUSS OF THE DRAFT LAW ON AMENDMENTS TO THE CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION, INITIATED BY PRESIDENT OF THE RUSSIAN FEDERATION
VLADIMIR PUTIN 20.01.2020 (Round table at Southern Federal University)
АННОТАЦИЯ. Огатья представляет собой Резолюцию Круглого стола, посвященного обсуждению Законопроекта 2020 г. о поправке в Конституцию Российской Федерации, который был инициирован Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в начале 2020 г. В статье анализируются новеллы конституционного регулирования 2020 г. в части обеспечения государственного суверенитета России и совершенствования «сдержек и противовесов» в системе «разделения властей» в РФ — как юридических средств (условий) достижения результативности управления, роста показателей экономики и предпринимательской активности, формирования конкурентной экономической среды, обеспечения достойного уровня жизни людей в Российской Федерации. Статья подготовлена на основе текста основного доклада Круглого стола (докладчик проф. Овсепян Ж.И.) и иных тезисов и материалов, докладов, устных выступлений, представленных преподавателями Южного федерального университета и Ростовского филиала Российской академии правосудия: проф. Овчинниковым А.И.; доц. Дриголой Э.В., проф. Дюжиковым С.А.; доц. Лусегено-вой З.С.; доц. Серегиным А.В.; доц. Жело В.В.
ABSTRACT. the article is a Resolution of the Round table devoted to the discussion of the Draft law of 2020. On the amendment to the Constitution of the Russian Federation, which was initiated by President of the Russian Federation Vladimir Putin in early 2020. The article analyzes the novelties of constitutional regulation in 2020 in terms of ensuring state sovereignty ofRussia and to improve the «checks and balances» in the system of «separation of powers» in Russia — legal resources (conditions) achievements effective management, growth of the economy and entrepreneurial activity, the formation of a competitive economic environment, decent living standards in the Russian Federation. The article is based on the text of the main report of the Round table (speaker prof. Zh.I. Ovsepyan) and other theses and materials, reports, oral presentations presented by teachers of the southern Federal University and the Rostov branch of the Russian Academy of justice: Prof. Ovchinnikov A.I.; Assoc. Grigoli E.V., prof. Dyuzhikov S.A.; Assoc. Lysigenous Z.S.; Assoc. Seregin A.V.; Assoc. Zhelo V.V.
© Ж.И. Овсепян, 2020
КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: цели новелл конституционного регулирования 2020 г. в Российской Федерации; средства достижения целей конституционной реформы 2020 г.; об обеспечении государственного суверенитета; «сдержки и противовесы» в системе «разделения властей в России»; конституционная оптимизация управления в РФ; публичная власть в РФ; юридическая ответственность публичной власти в РФ.
KEYWORDS: goals of the novels of the constitutional regulation of 2020 in the Russian Federation; means to achieve the goals of constitutional reform in 2020; on ensuring state sovereignty; «checks and balances» in the system of «separation of powers in Russia»; constitutional optimization of governance in the Russian Federation; public power in the Russian Federation; legal responsibility of public power in the Russian Federation.
ОБРАЗЕЦ ЦИТИРОВАНИЯ:
Овсепян Ж.И. К обсуждению Законопроекта о поправке к Конституции Российской Федерации, инициированного Президентом Российской Федерации В.В. Путиным 20 января 2020 года (Круглый стол в Южном федеральном университете) // Вестник Юридического факультета Южного федерального университета. 2020. Т. 7, № 2. С. 122-130. Б01: 10.23683/23136138-2020-7-2-18
FOR CITATION:
Ovsepyan, Zh.I. The discuss of the draft law on amendments to the Constitution of the Russian Federation, initiated by President of the Russian Federation Vladimir Putin 20.01.2020 (Round table at Southern Federal University). Bulletin of the Law Faculty, SFEDU. 2020. Vol. 7, No. 2. P. 122-130 (in Russian). DOI: 10.23683/23136138-2020-7-2-18
На юридическом факультете Южного федерального университета 27 февраля 2020 года состоялся Круглый стол. Предметом обсуждения на заседании Круглого стола являлся Законопроект «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти», (с 14.03.2020 — Закон Российской Федерации «О поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти)"», внесенный Президентом Российской Федерации В.В. Путиным 20 января 2020 года в Государственную Думу Федерального Собрания (парламента) Российской Федерации для рассмотрения в первом чтении. Участие в Круглом столе приняли профессора, преподаватели, студенты, аспиранты и докторанты ЮФУ а также преподаватели и студенты иных юридических и неюридических факультетов и иных вузов г. Ростова-на-Дону, практические работники юриспруденции. Заседание Круглого стола прошло в форме академической научной сессии. При подготовке настоящей статьи была проведена параллель оценок на Круглом столе первичного текста Закона о поправках Конституции с теми коррективами, которые Президент внес в свой Законопроект по итогам всенародного обсуждения и в связи с подготовкой Законопроекта ко второму чтению.
В целом, конституционная инициатива Президента Российской Федерации на заседании
Круглого стола в Южном федеральном университете была оценена как актуальная. Было отмечено также, что обращение Президента с Законопроектом «О поправке к Конституции Российской Федерации» в Государственную Думу Российской Федерации соответствует его конституционным полномочиям, поскольку согласно ст. 104 и 134 действующей Конституции РФ (1993 г., с изм. и доп. на 2014 г.), Президент РФ входит в круг субъектов права и обыкновенной законодательной, и конституционной законодательной инициативы. Отмечалось, что конституционная законодательная инициатива Президента РФ не является неожиданной: так, в 2018, 2019 годах, обращаясь с очередными посланиями, Президент РФ выдвигал обширные программы социально-экономических преобразований, направленных на повышение уровня жизни населения, поддержку малого и среднего предпринимательства. Однако реализация выдвигаемых программ и прежде всего указов, утверждающих долгосрочные стратегии, которые определяют направления и цели развития России в сферах экономики, социальной политики, здравоохранения, образования и науки, жилищно-коммунального хозяйства, государственного управления, в частности, результативность реализации Указа от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» — невысокая. В этой связи можно вспомнить справедливый
тезис, сформулированный в одной из статей Председателем Конституционного Суда России
B.Д. Зорькиным о том, что «социальные права имеют значение политического стабилизатора, обеспечивая возможность поступательного общественного развития без эксцессов и революционных потрясений»1.
На заседании Круглого стола было высказано мнение, что Президентом Российской Федерации в связи с выдвижением Законопроекта о поправках в Конституцию РФ ставится задача укрепить и модернизировать властные институты Российской Федерации на началах обеспечения суверенитета РФ, приспособить властные институты к требованиям радикальных социально-экономических преобразований, предполагаемых к их осуществлению во взаимодействии всех трех уровней публичной власти — федеральной, региональной (субъектов Российской Федерации) и муниципальной, что в научно-теоретическом осмыслении, помимо прочего, дает основания для предположения о курсе на расширение кооперативных начал в федеративном устройстве России. Все вышесказанное в целом подтверждает, что обращение Президента с Законопроектом «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» является актуальным и востребованным в контексте предмета регулирования, обозначенного в наименовании указанного Законопроекта.
Законопроект предусматривает поправки в главы 3-8 Конституции, касающиеся организации публичной власти указанных трех уровней (федерального, уровня субъектов Российской Федерации и муниципального уровня), и «разделения властей» по «горизонтали» — законодательной, исполнительной и судебной в целях обеспечения более эффективного действия закрепленных в Конституции РФ принципов социального государства, принципов экономического конституционализма и обеспечения суверенитета России.
Законопроект не предусматривает изменений и дополнений в главы 1, 2, 9 Конституции (гл. 1 «Основы конституционного строя», гл. 2 «Права и свободы человека и гражданина», глава 9 «Конституционные поправки и пересмотр Конституции»), поскольку, согласно ст. 135
1 Журнал конституционного правосудия. 2009. №3(9).
C. 2.
действующей Конституции Российской Федерации, это означало бы необходимость полного пересмотра Конституции, принятие новой Конституции.
Законопроект, представленный Президентом РФ в порядке законодательной инициативы для рассмотрения в Государственной Думе (палате парламента) России 20.01.2020, не предусматривает также изменений и дополнений во вводную часть (преамбулу) Конституции. Соответствующий подход был сохранен и в Законопроекте, представленном ко второму чтению. По этому поводу можно сказать следующее: хотя преамбула Конституции, в отличие от ее глав 1, 2, 9 в тексте Конституции, не названа в качестве относящейся к «пределам пересмотра Конституции», не указано, что она не может меняться через частичные поправки, но, как и нормы глав 1, 2, 9 Конституции, преамбула является нормой наиболее высокого порядка, в практическом правоприменении (в судебной практике) имеет методологическое значение для понимания (толкования) глав 3-8 Конституции, а не стоит наряду с ними. В подтверждение такого понимания отметим, что в преамбуле действующей Конституции РФ сказано о целях и принципах принятия Конституции Российской Федерации: о сохранении государственного единства многонационального народа России, о демократическом возрождении суверенной государственности России, о цели обеспечения благополучия и процветания России, об осознании ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, об осознании себя частью мирового сообщества — т.е. в преамбуле «звучит» голос «многонационального народа Российской Федерации», который, согласно п. 1 ст. 3 Конституции РФ, является «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации».
Участники Круглого стола пришли к заключению, что в Законопроекте закреплено три блока норм:
а) нормы-цели, касающиеся конституционно-правового закрепления важнейших государственных социальных гарантий прав и свобод через формулирование корреспондирующих обязанностей органов государственной власти и местного самоуправления, служащих систем государственной и муниципальной служб;
б) нормы-гарантии, связанные с предложением закрепить в Конституции исчисление минимального размера оплаты труда не ниже размера прожиточного минимума трудоспособного населения; закрепление в Конституции принципа достойного пенсионного обеспечения — регулярной индексации пенсии; нормы-гарантии, стимулирующие формирование конкурентной экономической среды, необходимой в том числе для развития малого и среднего бизнеса;
в) нормы-механизмы обеспечения исполнения соответствующих «социально-ориентированных» обязанностей органов публичной власти, связанные с усилением в российской конституционной системе «разделения властей» такого необходимого ее качества, как функционирование на началах «сдержек и противовесов» как по «горизонтали», так и «вертикали» системы «разделения властей», с повышением ответственности органов и должностных лиц.
В качестве весьма актуальных на Круглом столе были названы предусмотренные президентским Законопроектом новеллы, связанные с вопросами обеспечения государственного суверенитета. В том числе в качестве таковых были оценены предложения: «на конституционном уровне закрепить обязательные требования к лицам, которые занимают должности, критически важные для обеспечения безопасности и суверенитета страны» о недопустимости двойного и более гражданства лиц, занимающих высокие должности в системе государственной власти, а также государственной и муниципальной службы.
На заседании Круглого стола, в частности, в докладе проф. Овсепян Ж.И., были поддержаны конституционные новеллы, предусмотренные в Законопроекте, касающиеся расширения признаков парламентской республики в смешанной форме правления в России, связанные с введением новых полномочий обеих палат Федерального Собрания (парламента): в сфере принятия кадровых решений, расширение контрольных полномочий Федерального Собрания (парламента) РФ, в частности, особо была отмечена конституционная легитимация института «парламентского запроса». Обращалось внимание на то, что обоснованным (в том числе с учетом опыта функционирования
Государственной Думы начала прошлого столетия) являются новеллы, связанные с усилением полномочий главы государства. Так, за Президентом Российской Федерации признается статус общего руководства деятельностью Правительства. Возникает конституционно прямо предусмотренная дуальность института главы Правительства, главы исполнительной власти (напоминающая французскую модель): сохраняется должность Председателя Правительства (ст. 111 Конституции РФ 1993 г.), но, в соответствии с поправкой в Конституцию, предусмотренной Законопроектом (дополнения в ст. 110 Конституции) — «исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство под общим руководством Президента Российской Федерации». В Законопроекте предусмотрены новеллы конституционного статуса Правительства Российской Федерации, ориентированные на новый характер построения взаимодействия Правительства и Центрального Банка РФ, и др.
Было также отмечено, что весьма актуально, что одновременно с совершенствованием системы «сдержек и противовесов» во взаимоотношениях органов законодательной и исполнительной ветвей власти, т.е. расширением признаков парламентской формы правления, в Законопроекте предлагается значительное усиление власти Президента как гаранта единства и территориальной целостности государства, гаранта прав и свобод. В частности, в этой связи в Законе предусмотрены новые полномочия Президента в сфере осуществления кадровых назначений на прокурорские и судейские должности, на конституционном уровне дается определение прокуратуры Российской Федерации как «единой федеральной централизованной системы органов» (ст. 129 Конституции РФ в редакции Законопроекта).
Особое внимание привлек вопрос о конституционной легитимации Государственного Совета — органа, созданного Президентом РФ в 2000 году и функционирующего при нем в качестве совещательного учреждения. На заседании Круглого стола отмечалась положительная сторона новеллы, заключающаяся в том, что посредством новой концепции Государственного Совета в процесс успешного выполнения социальных обязательств государства включаются механизмы регионализации как способы рас-
ширения основ управления, включения регионального и муниципального уровней в выполнение общегосударственных обязательств. Так, в докладе проф. Овсепян Ж.И. отмечалась важность полномочий, которые в Законопроекте возлагаются на Государственный Совет: «Обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, определение основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития Российского государства». Однако, как отмечалось, было бы неверным говорить, что таким образом Государственному Совету «передаются» полномочия Президента РФ. Точнее было бы сказать, что названные в Законопроекте полномочия (функции?) Государственного Совета «повторяют» полномочия Президента, поскольку сохраняется действие п. «е» ст. 84, п. 1 ст. 85 действующей Конституции РФ, где сказано, что Президент РФ: «е) обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства»; сказано, что «1. Президент Российской Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации...». Проф. Овсе-пян Ж.И. были высказаны также ряд других соображений о концепции Государственного Совета в Законопроекте о поправках Конституции: прежде всего, в той части, где сказано, что Президент РФ «формирует» Государственный Совет. Между тем, согласно ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (от 06.10.1999 № 184-ФЗ, с изменениями и дополнениями), основной формой замещения поста высшего должностного лица субъекта РФ на сегодня являются территориальные выборы. Прежняя процедура «наделения полномочиями» согласно ФЗ № 184-ФЗ (по состоянию на 02.03.2020) может практиковаться, только если она предусмотрена в конституции (уставе) субъекта РФ. В этой связи возможно, что вли-
яние Президента на процесс формирования и деятельность Государственного Совета может быть не столь высоким. В порядке обсуждения в российских СМИ некоторыми авторами предлагается в этой связи, чтобы Президент РФ не только «формировал», но и возглавил Государственный Совет.
По мнению проф. Овсепян Ж.И., возможно и другое решение — совмещение Государственного Совета с Советом Безопасности РФ и различение в структуре Совета Безопасности узкой и расширенной (с участием членов Государственного Совета) форм заседаний. С учетом сомнений, которые были высказаны в ходе всенародного обсуждения Законопроекта, в ФЗ «О статусе Государственного Совета», ссылка на который дана в президентском Законопроекте, было бы целесообразно разъяснить: является ли Государственный Совет федеральным государственным органом, либо федеральным органом государственной власти. Докладчиком было высказано мнение, что для стабильности власти целесообразно закрепить в ФЗ статус Государственного Совета как федерального государственного органа в системе президентской ветви власти.
На заседании Круглого стола также обращалось внимание на актуальность включения в законопроект категории «публичная власть»; легитимацию на конституционном уровне понятия «публичная власть». Эта новелла очень важна для того, чтобы подчеркнуть, что местное самоуправление не отменяется, но необходимо преодолеть «разрыв» государственного и муниципального уровней публичной власти с целью достижения социально-экономического роста.
В докладе и выступлениях на Круглом столе отмечалось также, что в контексте новелл Законопроекта, выдвинутого Президентом РФ, стимулируются процессы возрастания роли политических партий и иных институтов гражданского общества; что необходима всемерная поддержка функционирующих ныне крупных политических партий и параллельно с этим поддержка новых политических партий, выражающих социальные и экономические интересы; отражающие рост социальной и экономической активности; тем более что в соответствии с новеллами закона о политических партиях созданы благоприятные условия для нового качества партийного строительства.
В ходе заседания Круглого стола обсуждались не только текст Законопроекта, вынесенного на обсуждения Президентом РФ, но и высказывались дополняющие этот Законопроект предложения, поступившие от известных общественных деятелей и иных граждан России, были предложены новеллы самими участниками (докладчиками) Круглого стола.
Так, в докладе на Круглом столе доцентом Э.В. Дриголой было предложено взамен части 3 статьи 112 Конституции РФ 1993 г. в ред. 2014 г. ввести новую ее редакцию, сформулировав ее следующим образом: «Заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой, назначаются на должность Президентом Российской Федерации. Президент Российской Федерации не вправе отказать в назначении на должность заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой. Заместители Председателя Правительства Российской Федерации и федеральные министры, кандидатуры которых утверждены Государственной Думой, считаются вступившими в должность по истечении семи дней после дня утверждения их кандидатур Государственной Думой независимо от наличия или отсутствия решения о назначении их на должность».
Э.В. Дриголой было высказано предложение об изменении редакции части 5 статьи 117 Конституции Российской Федерации 1993 г. (с изм. и доп на 2014 г.), сформулировав ее следующим образом: «В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации».
На Круглом столе прозвучало также предложение о внесении дополнения в статью 1 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», чтобы сформулировать статью следующим образом: «Правительство Российской Федерации является органом государственной власти Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации является постоянно действующим коллегиаль-
ным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации».
Ряд предложений, высказанных на заседании Круглого стола, касаются новелл о статусах судов и в этой части на заседании Круглого стола профессором З.С. Лусегеновой было предложено распространить конституционную ответственность судей Конституционного Суда Российской Федерации, судей Верховного Суда Российской Федерации, судей кассационных и апелляционных судов, изложенную в п. «е4» статьи 83 Конституции РФ, на должностных лиц всех ветвей публичной власти, как назначаемых на должность Советом Федерации РФ по предложению Президента, так и назначаемых Президентом после консультаций с Советом Федерации.
В редакцию пункта «е4» статьи 83 Конституции внести изменения, заменить слово «поступок» на «проступок».
В целом, в докладе на заседании Круглого стола профессором З.С. Лусегеновой была предложена следующая редакция пункта п. «е4» ст. 83 Конституции: ««е4» вносит в Совет Федерации представление о прекращении в соответствии с федеральным конституционным законом полномочий судей Конституционного Суда Российской Федерации, судей Верховного Суда Российской Федерации, судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими проступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий».
В выступлении на заседании Круглого стола высказывались далее разные суждения о порядке внесения изменений в Конституцию Российской Федерации 1993 г. Отдельные из выступающих высказывали мнение о том, что Законопроектом предусматривается проведение общероссийского голосования, которое не предусмотрено ст. 108 и 136 Конституции Российской Федерации.
Другое суждение, высказанное на Круглом столе (проф. Ж.И. Овсепян): принятие поправок в ходе всенародного референдума, то есть в более высоком по потенциалу силы народного волеизъявления порядке, не вызывает возражений. Но этой связи очень важным является
обеспечение системных связей новых конституционных положений с сохраняющимся текстом Конституции РФ.
Как уже было отмечено, предметом обсуждений на Круглом столе явились не только поправки, внесенные Президентом РФ в Государственную Думу для первого чтения, но и совпавшие с теми, что предлагались в ходе обсуждения другими авторами и впоследствии были поддержаны Президентом РФ и по итогам всенародного обсуждения и включены в его Законопроект, представленный им в Государственную Думу для рассмотрения во втором чтении.
Так, по поводу инициативы Патриарха Кирилла об упоминании Бога в тексте Конституции в выступлениях участников Круглого стола профессором А.И. Овчинниковым и доцентом В.В. Жело было предложено внести дополнения в преамбулу Конституции, сформулировать положение о Боге в контексте истории становления российской государственности. Согласно высказанным сомнениям, прозвучавшим в вопросах участников Круглого стола: упоминание о Боге нарушит системные связи текста Конституции РФ, в частности, противоречит ст. 14 и 28 о принципе светского государства и свободе не только вероисповедания, но и свободе совести.
В докладе доцента А.В. Серегина было справедливо отмечено, что «цивилизационная победа советского народа в Великой Отечественной войне 1941-1945 гг. является священной, ментально-идеологической, духовно-ценностной скрепой единства и могущества не только современного российского народа, но и народов бывших советских республик, входивших в состав СССР, поэтому важно, чтобы Конституция Российской Федерации 1993 г. содержала информацию об этом судьбоносном историческом факте для русского и всех других народов, проживающих в России». На форуме (тем же докладчиком) было предложено ввести в преамбулу Конституции Российской Федерации отдельное упоминание в Конституции о русском народе, который составляет около 82,3 % населения страны и несет основной груз государственных налогов и воинской службы и т.д. В этой связи обращалось внимание, что в преамбуле Конституции РСФСР 1978 г. русский народ упоминался.
По поводу указанных выше последних двух предложений — о внесении изменений и дополнений во вводную часть (преамбулу Конституции), высказалось суждение, об обеспечении стабильности преамбулы как части Конституции, которая по ее природе (закрепление целей, идеалов общественного развития), хотя это прямо не фиксируется в Конституции РФ 1993 года), является однородной главам 1, 2 Конституции, составляющим «пределы пересмотра» Конституции. В этой связи профессор Ж.И. Овсепян и профессор С.А. Дюжиков высказали мнение, что о государствообразующем статусе русского народа говорить справедливо, это отражает реальность. В то же время правовое регулирование учитывает также многона-циональность народа России, в составе которого, как сформулировано в указе Президента «О стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года (от 19.12.2012) 190 наций, используется 277 языков и диалектов. В Указе также отмечено, что «за период реализации настоящей Стратегии с 2012 по 2018 год достигнуты существенные результаты в обеспечении межнационального мира и согласия в Российской Федерации. По итогам социологических опросов 78,4 процента граждан от общего количества опрошенных положительно оценивают состояние межнациональных (межэтнических) отношений, 93 процента граждан отмечают отсутствие в отношении себя дискриминации по признаку национальной, языковой или религиозной принадлежности, при этом уровень общероссийской гражданской идентичности составил 84 процента». Поэтому при включении в Конституцию РФ упоминания о русском народе как государствообразующем одновременно закрепляются и нормы о равноправии всех народов России, что соответствует международным актам о равном праве народов на самоопределение. В этой связи важно отметить, что в варианте Законопроекта, представленном ко второму чтению в Государственной Думе, найдены и сформулированы компромиссные формулировки, ориентированные на обеспечение баланса межнациональных и межконфессиональных интересов, обеспечение межнациональной и межконфессиональной солидарности по предложениям «об упоминании Бога» и о «государствообразующей на-
ции», по которым в ходе обсуждений Законопроекта высказывались не только поддержка, но и вопросы и сомнения.
Так, в Законопроекте о поправках к Конституции, представленном на второе чтение, соответствующие новеллы помещены не в преамбулу (она остается неизменной), а в главе «Федеративное устройство». Так, о Боге сказано в ст. 67.1 Конституции в контексте связи идеалов поколений и в увязке с положением об исторически сложившемся государственном единстве России. А о государствообразующем народе также сказано не в преамбуле, а в главе «Федеративное устройство», в новой редакции ст. 68 Конституции, посвященной государственному языку Российской Федерации. Здесь говорится:
«1. Государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык как язык государствообразующего народа, входящего в многонациональный союз равноправных народов Российской Федерации.
2. Республики вправе устанавливать свои государственные языки. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.
3. Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития».
Юристу-государствоведу об очень многом говорит определение в п. 1 ст. 68 Конституции Российской Федерации как «многонационального союза равноправных народов».
На заседании Круглого стола обсуждались также вопросы соотношения Конституции Российской Федерации, федеральных законов и источников международного права. В выступлениях доцента В.В. Жело и профессора Ж.И. Овсепян в контексте оценок президентского Законопроекта о поправках в Конституцию было отмечено, что президентским Законопроектом не затрагиваются и остаются неизменными закрепленные в Конституции РФ изначально, с 1993 г., п. 2 ст. 4, пп. 1, 4 ст. 15, п. 3 ст. 46, согласно которым Конституция Российской Федерации имеет верховенство, высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории Российской Федерации; законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны
противоречить Конституции; международные договоры, ратифицированные Россией, имеют силу приоритетных в применении в сравнении с противоречащими им федеральными законами. Сохраняет свое действие норма п. 3 ст. 46 Конституции, в соответствии с которой Россия признает юрисдикцию межгосударственных органов по защите прав и свобод человека и свои обязательства исполнять окончательные решения международного суда по любому делу, в которой она является стороной. Вместе с тем в Законопроекте предусмотрена конституционная легитимация полномочия Конституционного Суда, которое ранее (с 14.12.2015) введено в текст ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»: о возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров РФ в их истолковании, противоречащем Конституции России (п. «б» части 51 ст. 125 Конституции в редакции Законопроекта).
Как отметила проф. Овсепян Ж.И., соответствующее новое полномочие Конституционного Суда РФ было предметом обсуждения на 106-й пленарной сессии Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии), в ходе которой был проведен обмен мнениями и принято заключение по указанным поправкам в Федеральный конституционный закон РФ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (от 14 декабря 2015 г.). На сессии говорилось, что в случае возникновения каких-либо разногласий относительно толкования положений Конвенции Европейским судом по правам человека и выявления противоречий такого толкования с Конституцией Российской Федерации, Венецианская комиссия предлагает налаживать диалог между судами. В частности, использовать процедуру, установленную Протоколом № 16 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод с целью конечного исполнения решений Европейского суда по правам человека в Российской Федерации — подобное законодательное регулирование статуса Конституционного Суда РФ является правомерным с позиций и Конституции РФ, и Европейской Конвенции. В постановлении Конституционного Суда РФ по делу «Анчугов-Гладков против России» указано, что «Европейский суд по правам человека неодно-
кратно подчеркивал, что его правовые позиции всегда отражают существующий среди государств — членов Совета Европы консенсус. и что европейский консенсус признается существующим, если установлено общее согласие большинства государств — участников Конвенции или по крайней мере относительное единообразие подходов к той или иной сфере правоприменения».
В ходе обсуждений на Круглом столе разделились мнения о порядке голосования по Законопроекту. Согласно одной позиции, «голосование по весьма дискуссионным вопросам организации верховной власти, социальной сферы и культуры нелогично выставлять в рамках единого законопроекта, так как гражданин может поддерживать изменения в области укрепления основ социального государства, но не поддерживать перераспределение властных полномочий». Поэтому было предложено голосование по конституционным главам, либо отдельным статьям. В соответствии с другой
позицией, такой дифференцированный подход весьма сложен для подведения итогов голосования. Кроме того, необходимо учесть, что в основе президентских предложений о поправках в Конституцию положен системный подход: целью является обеспечение роста реальных доходов, уровня пенсионного обеспечения граждан, «снизить в 2 раза уровень бедности в Российской Федерации», о чем сказано в указе Президента РФ от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» с изменениями и дополнениями, а для этого необходимы преобразования в организации публичной власти, предложенной в Законопроекте, с которым Президент обратился к российскому народу. Все нормы в законопроекте системно взаимосвязаны. Реализация одного блока без осуществления других преобразований невозможна. Поэтому предпочтительным является пакетный принцип голосования по Законопроекту.
