CC BY
23
К 15-ЛЕТИЮ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
С.Н. Алехин,
кандидат экономических наук, советник налоговой службы первого ранга
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
В процессе своей деятельности хозяйствующие субъекты достаточно часто взаимодействуют с соответствующими налоговыми органами, частые реорганизации которых вносят элемент неопределенности во взаимодействие рассматриваемых сторон. В связи с этим интерес представляет причинно-следственный анализ преобразований налоговых органов России — процессов, приближающихся в настоящее время к завершению.
До начала рыночной перестройки хозяйства нынешней России — на конечном этапе существования СССР — налоговая система фактически отсутствовала, хотя и имелись ее отдельные элементы. Доля налогов в экономике была незначительной и не играла какой-либо самостоятельной роли.
Принятие Закона РФ от 27.12.1991 г. № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (далее — Закон № 2118-1) и ряда законов по конкретным налогам, вступившим в действие с 1 января 1992 г., ознаменовало первый шаг по созданию налоговой системы постсоветского периода.
Законом № 2118-1 были определены следующие основные положения:
- порядок установления и отмены налогов (весьма размыт и по сути отдан на откуп органам власти различных уровней);
- установлено единое понятие налога и сбора, под которыми понимается обязательный взнос в бюджет соответствующего уровня или во внебюджетный фонд, осуществляемый плательщиками в порядке и на условиях, определяемыми законодательными актами;
- обозначены плательщики налогов, их права (очень кратко) и обязанности;
- предусмотрены меры ответственности налогоплательщика за нарушение налогового законодательства; особенность мер — исключительная жесткость, при которой даже относительно мелкие нарушения могли поставить предприятие в безвыходную ситуацию;
— права налоговых органов (неоправданно расширенные и допускающие в отдельных случаях проявление элементов произвола по отношению к налогоплательщику);
— приведены виды налогов (федеральных налогов — 16, региональных — 4 и местных — более 20). Правовое оформление новейшей налоговой
системы (начиная с 1991 г.) обеспечено системой налоговых законов, определивших и уточнивших, в частности, принципы построения налоговой системы, ее структуру, состав, права, обязанности и ответственность плательщиков и налоговых органов.
Начало современной истории налоговых органов РФ положено постановлением Совета Министров СССР от 24.01.1990 № 76 «О государственной налоговой службе» (указанный документ издан в соответствии с постановлением второго Съезда народных депутатов СССР «О мерах по оздоровлению экономики, этапах экономической реформы и принципиальных подходах к разработке тринадцатого пятилетнего плана» и в целях совершенствования системы контроля за соблюдением законодательства о налогах, полнотой и своевременностью внесения платежей в бюджет).
Согласно постановлению в системе Минфина СССР была создана налоговая служба, которая имела следующую организацию:
— Главная государственная налоговая инспекция Минфина СССР;
— государственные налоговые инспекции министерств финансов союзных республик;
— государственные налоговые инспекции по автономным республикам, краям, областям, автономным областям, автономным округам, районам, городам и районам в городах. Создание государственных налоговых инспекций предписывалось Минфину СССР и советам министров союзных республик с 1 июля 1990 г.
Число инспекций местного уровня в России соответствовало числу административно-территориальных единиц и составляло 2 646. Существенное различие уровней экономического развития сфер деятельности инспекций привело к их резко различающейся нагрузке. Среднее чис-
ло налогоплательщиков-физических лиц, приходящихся на одну инспекцию, составило 53 тыс. человек (минимальная численность в Ненецком автономном округе — 2 000 человек; максимальная численность в Москве и Санкт-Петербурге
— 230 тыс. человек; в Тульской области — 56 тыс. человек).
Еще более различалось число налогопла-тельщиков-юридических лиц, приходящееся на одну инспекцию. При среднем числе 990 ед. минимальное их количество зарегистрировано в Таймырском автономном округе —110, максимальное — в Москве — 14 500 (в Тульской области в среднем на одну инспекцию приходилось 910 юридических лиц). Существенно различался численный состав налоговых органов РФ: более 300 сотрудников работали в 21 инспекции, менее 10 сотрудников исполняли возложенные на них обязанности в 18 инспекциях.
Государственная налоговая служба РФ (Госналогслужба России) вошла в систему центральных органов государственного управления РФ, с подчинением Президенту и Правительству РФ. Внутренняя структура территориальных налоговых органов не была поначалу жестко закреплена и в значительной степени устанавливалась и изменялась их руководством, что вносило определенный элемент стихийности.
Изменение структур налоговых органов привело к их чрезвычайному, не всегда обоснованному многообразию. Проведенный анализ показал, что к 1994—1995 гг. на районном уровне имелось более 15 вариантов различных организационных структур, в которых реализованы различные виды специализации (по видам налогов, по видам налоговых функций, по группам плательщиков и пр.). При этом большинство (более 60%) этих структур построено на сочетании различных специализаций. Разнообразие систем организации налоговых органов, безусловно, являлось отрицательным фактором, снижающим уровень их управляемости.
Таким образом, в результате объективных тенденций в 1993—1995 гг. в системе Госналогслужбы России не существовало типовой структуры территориальных (местных) налоговых органов и не был обеспечен централизованный контроль за их развитием.
К концу 1995 г. сформировалась острая потребность в реорганизации структуры налоговой службы, необходимость которой была обусловлена следующими объективными факторами:
- непрерывным усложнением налоговой системы и ростом численности сотрудников налоговых органов (на начало 1997 г. численность
сотрудников налоговых органов приблизилась к 160 тыс. человек);
- возрастанием объемов нагрузки на инспекторский состав территориальных налоговых органов;
- ограничениями объемов финансирования налоговых органов.
Важной задачей реорганизации является повышение эффективности контрольных мероприятий, проводимых налоговыми органами в ходе выездных и камеральных проверок. Установлено, что сдерживающим фактором при этом является малый процент сотрудников, занимающихся этой работой. Так, в рассматриваемый период в большинстве регионов России контрольной деятельностью занималось менее трети от штатной численности сотрудников, причем по ряду инспекций (с численностью до 30 человек) доля этих сотрудников снижалась до 15%.
В 1995 г. по решению Госналогслужбы России разработан проект концепции модернизации налоговой службы, определивший содержание и ее основные идеи.
Основными целями модернизации установлены следующие.
1. Повышение эффективности работы налоговых органов России в соответствии с действующим законодательством при условии ограничения финансовых ресурсов и численности. Достижение цели осуществлялось за счет проведения следующих мероприятий:
- внедрением в механизм начисления и взимания налогов элементов системы «полного самоначисления» (далее — самоначисление);
- организацией работы налоговых органов по функциональному принципу и внедрением типовой организационно-функциональной структуры на районном и региональном уровнях;
- внедрением типовой системы «налоговой администрации» для районного и регионального уровней (типовых рабочих процедур и технологий), включающей разработку инструктивной базы по функциональной деятельности налоговой администрации районного и регионального уровня; подготовкой и обучением персонала налоговых органов; обеспечением получения государственной и ведомственной статистической отчетности, повышением уровня аналитической работы и научно-обоснованного прогнозирования;
- разработкой эффективной системы подготовки и повышения квалификации кадров налоговых органов, обеспечением повышения трудовой дисциплины и ответственности за исполнение служебных обязанностей;
- проработкой предложений по изменению действующего законодательства, которое позволит освободить налоговые органы от несвойственных им функций.
2. Усиление контроля за соблюдением действующего налогового законодательства и дисциплины, осуществление модернизации механизма исчисления и взимания налогов, для чего необходимо:
- формирование «доброжелательной» системы взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками на основе информирования, обучения, пропаганды;
- разработка методологии планирования выездных проверок и отбора налогоплательщиков для их проведения;
- обеспечение возможностей информационного взаимодействия налоговых органов районного и регионального звена, а также с другими органами государственного управления и организациями (таможней, правоохранительными органами, банками, Пенсионный фондом, органами казначейства и пр.);
- подготовка предложений по совершенствованию системы начисления и взимания налогов, учета налогоплательщиков, организации эффективной контрольной работы и борьбы с нарушениями налоговой дисциплины.
3. Формирование интегрированной информационной базы в территориальных налоговых органах и информационного обеспечения функционального развития налоговых органов России.
Достижение указанной цели подразумевает:
- применение современной системы электронной обработки данных, обеспечивающей функции учета, контроля и обработки информации по всем основным видам налогов;
- создание предпосылок для использования международных и государственных стандартов в области информатизации налоговых органов, обеспечение упорядочения, систематизации, унификации и кодирования экономической информации, развития унифицированных систем документации, рационализации и сокращения документооборота в налоговых органах;
- внедрение опыта по разработкам типовых ма-шиноориентированных налоговых документов (декларации, извещения, уведомления); обеспечение безопасности информационных ресурсов территориальных налоговых органов.
4. Повышение уровня технической оснащенности территориальных налоговых органов, достигаемое:
- разработкой и выполнением плана поставки технических средств исходя из реальных потребностей налоговых органов;
- обеспечением развития средств связи;
- подготовкой помещений для монтажа и дальнейшего использования технических средств.
Организация работы налоговых органов, обеспечивающая успешное исполнение функций, возложенных на них законодательством, потребовала совершенствования структуры налоговых органов:
- определения состава функций налогового органа (под указанной функцией понимается вид деятельности налоговых органов, включающий логически законченный набор процедур);
- определения состава рабочих процедур для реализации каждой функции налогового органа (под процедурой подразумевается логически законченный набор операций, которые выполняются на рабочих местах в определенной последовательности; рабочее место — элементарный технологический участок работы, операция — элементарное технологическое действие);
- определения содержания каждой рабочей процедуры;
- закрепления функций за подразделениями налогового органа.
Выбор варианта построения структуры налоговых органов был осуществлен с использованием соответствующего международного опыта.
При этом были рассмотрены четыре наиболее распространенные модели налоговой администрации, которые основаны на разных видах специализации:
- специализация по видам основных налогов;
- специализация по видам функции, исполняемым налоговыми органами;
- специализация по отраслям экономики (присутствует сочетание специализаций по видам налогов и функций);
- специализация по особым группам налогоплательщиков.
Последний вид модели получил распространение в экономически развитых странах, где доходную часть бюджета формируют транснациональные корпорации и естественные монополии. Кроме перечисленных вариантов, существует большое количество их переходных модификаций, в которых сочетаются элементы всех перечисленных специализаций. Выбор конкретного типа построения структуры налоговых органов определяется уровнем развития экономики и ис-
торическими традициями той или иной страны. Экономически развитые страны последовательно сменили три модели: на базе специализации по видам налогов — до начала 70-х годов, на базе функциональной специализации — до начала 80-х годов, на базе сочетания функциональной специализации со специализацией по особым группам налогоплательщиков.
При разработке проекта для построения системы налоговых органов с учетом мнения ведущих экономистов страны выбрана функциональная модель. Целесообразность применения принципа функциональной специализации может быть подтверждена на основании следующего примера.
Предположим, в организационной структуре налоговой инспекции реализован принцип специализации по видам налогов, т.е. инспектор исполняет все операции по налогу в отношении каждого налогоплательщика. Как показал проведенный Госналогслужбой России анализ, приведенная организация работы предусматривает создание подразделений со специализацией по виду налога. Обследование таких подразделений показало, что на инспектора по каждому налогоплательщику возлагается исполнение до 30 рабочих процедур.
Успешная работа каждого налогового инспектора требует освоения и обеспечения качественного исполнения 20—30 рабочих процедур, предусмотрения взаимозаменяемости сотрудников, обеспечения административного контроля за работой инспектора.
В случае организации структуры налоговых органов по принципу функциональной специализации необходимо образование подразделений функционального типа и создание рабочих мест на основе функциональной специализации. При этом нагрузка инспектора по количеству видов исполняемых процедур сокращается до 10. В этом случае налогоплательщик при посещении налогового органа по какому-нибудь вопросу обращается к любому свободному на данный момент инспектору, работающему в соответствующем функциональном подразделении.
В результате применения рассмотренной организации работ достигается следующее:
- упрощается обучение инспекторского состава;
- осуществляется взаимозаменяемость работников налоговых органов;
- повышается уровень контроля за работой налоговых инспекторов;
- улучшается качество исполнения рабочих процедур.
Переход налоговых органов всех звеньев на функциональную структуру является радикаль-
ным шагом в сторону модернизации налоговой администрации. Функциональный принцип организации налоговых органов реализован во многих странах и на практике показал свою высокую эффективность. В связи с переходом на функциональную структуру возникает необходимость модернизации традиционных технологий и процедур работы налоговой администрации, которая обеспечивает наиболее рациональное использование трудовых ресурсов налогового органа и создает условия для комплексного технологического его развития.
Концепция модернизации налоговых органов представляет виды их деятельности как набор определенных функций. Дальнейший анализ работы налоговых органов позволил установить их основные и обеспечивающие функции.
Основные виды функциональной деятельности налогового органа включают:
- общее управление;
- методическое обеспечение по начислению и взиманию налогов;
- методическое обеспечение функциональной деятельности;
- учет и контроль налоговых начислений и поступлений;
- работу с налогоплательщиком (совокупность функций взаимодействия с налогоплательщиком при условии отсутствия с его стороны нарушений налоговой дисциплины);
- выявление и пресечение нарушений налоговой дисциплины;
- выявление и пресечение должностных нарушений в налоговых органах;
- выездные проверки налогоплательщиков (совокупность функций планирования, организации и проведения выездных проверок);
- контрольно-ревизионную работу (совокупность функций обеспечения контроля за деятельностью налогового органа);
- анализ экономической информации и статис -тическую отчетность;
- контроль за использованием кассовых аппаратов.
Обеспечивающими видами функциональной деятельности налогового органа являются:
- электронная обработка информации (совокупность функций налоговой администрации, полностью или частично автоматизированных);
- информационное взаимодействие с внешними организациями (совокупность функций обмена экономической информацией);
- правовое обеспечение деятельности налогового органа;
- административно-хозяйственное обеспечение налогового органа;
- общее делопроизводство (совокупность функций делопроизводства и архивирования документов налогового органа);
- режимное обеспечение налогового органа. Большой вклад в практическое внедрение
модернизации налоговых органов внесен сотрудниками Управления налоговой службы РФ по Волгоградской области, которые подготовили апробированный вариант описания работы инспекции местного уровня.
Функциональный принцип построения организационных структур налоговых инспекций (построение подразделений инспекции по выполняемым функциям вместо специализации по видам налогов и категориям налогоплательщиков) является важнейшим принципом организации работы реорганизованной инспекции. Этот принцип обеспечивает рациональное использование имеющихся трудовых ресурсов за счет большей специализации по выполняемым функциям, создает условия для эффективного использования средств вычислительной техники и современных информационных технологий, позволяет обрабатывать все возрастающий объем информации без увеличения численности персонала налоговых органов.
Следует отметить, что наибольший эффект функциональная организация инспекции дает в сочетании с применением унифицированных (типовых) организационных структур, (т. е. функциональная структура инспекции не устанавливается индивидуально для каждой инспекции, а выбирается в зависимости от численности из ограниченного набора типовых организационных структур), утвержденных региональным управлением. Важность применения типовых функциональных организационных структур состоит в том, что позволяет во всех инспекциях применять типовые технологические процессы, что упрощает формализацию многих операций и создает все условия для автоматизации налоговых процедур и их методической поддержки.
Применение типовой системы налоговых технологий и процедур предполагает формализованное и единообразное выполнение налоговых процедур в рамках типового технологического процесса всеми инспекциями местного уровня. Применение такой системы обеспечивает:
- наиболее рациональное использование трудовых и материальных ресурсов за счет использования единых нормативных, методических, инструктивных, учебных материалов, технических, программных средств;
- ослабление влияния «человеческого фактора» (влияние личных качеств сотрудника на результаты работы), так как позволяет сформировать единые требования к квалификации и подготовке персонала;
- процесс управления и контроля деятельности налоговых инспекций со стороны регионального налогового органа за счет возможности принимать единообразные управленческие решения и контрольные действия по отношению к налоговым инспекциям местного уровня.
Большинство процедур реализуется в реорганизованной инспекции с применением единой для всех инспекций местного уровня современной системы электронной обработки данных, которая позволяет не только отражать актуальное состояние информации в базе данных, но и регистрирует события по налогоплательщикам, подразделениям инспекции и их сотрудникам. Такая регистрация событий позволяет осуществлять единообразный для всех инспекций автоматизированный контроль работы налоговой администрации, что является одним из важнейших условий повышения эффективности процессов управления.
Необходимо отметить, что переход на типовые структуры и технологии, построенные по функциональному принципу, требует разработки большого количества проектных документов. В том числе описаний технологических процессов и рабочих мест, определяющих закрепление функций, процедур, ответственности и полномочий, а также содержащих описание информационных потоков, информацию о нормировании труда, ссылки на законодательные и нормативные акты. Их отсутствие существенно усложняет работу инспекций и сдерживает развитие модернизации.
Внедрение функциональной структуры приводит к возрастанию производительности труда на функциональных участках, связанному с более узкой специализацией и более направленным подбором персонала как в профессиональном, так и личностном плане. Немаловажным фактором является упрощение и ускорение подготовки специалистов, что имеет огромное значение в условиях существующей текучести кадров.
Являясь типовыми элементами налоговой системы страны, налоговые органы Тульской области прошли все перечисленные этапы развития. Формирование налоговых инспекций по городам и районам Тульской области было осуществлено в 1999 г. во всех 30 имевшихся в то время территориально-административных образованиях области.
Число сотрудников налоговых органов (регионального управления и территориальных
инспекций) Тульской области с 1991 г. по 1994 г. постоянно возрастало (по мере увеличения числа налогоплательщиков и расширения функций налоговых органов) и увеличилось с 428 до 1 874 человек (199 человек — в составе управления и 1 675 человек — в составе инспекций). Во второй половине 2004 г. в целях оптимизации общей численности налоговых органов РФ осуществлено сокращение численности сотрудников региона на 11% (до 1 663 человек), причем значительно
— на 21% сокращена численность сотрудников управления (до 158 человек, т.е. на 41 человек), существенно меньше — на 10% сокращены территориальные инспекции (до 1 505 человек, т. е. на 170 человек).
В 2005 г. выявлена необходимость усиления работы по ряду основных направлений деятельности налоговых органов:
— по обеспечению информационной безопасности данных о налогоплательщиках;
— эффективному проведению процедур банкротства;
— своевременному и точному получению сведений о начисленных и поступивших суммах налогов в разрезе местных органов власти, а также информационному взаимодействию с ними.
Рост работ по последнему направлению вызван тем, что в соответствии с постановлением Правительства РФ от 12.08.2004 № 410 «О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов» налоговые органы обязаны с 2006 г. предоставлять сведения о начисленных и поступивших налогах в разрезе органов местного самоуправления. В то же время в соответствии с Федеральным Законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на территориях субъектов РФ, начиная с 2006 г. начинают функционировать многочисленные вновь созданные муниципальные образования, с которыми необходимо взаимодействовать налоговым органам, в частности, в информационном аспекте. Так, в Тульской области в 2006 г. число муниципальных образований возрастет с 26 до 179.
С учетом изложенного численность сотрудников налоговых органов в IV квартале 2005 г. увеличена примерно на 15 тыс. человек (около 10% от числа работавших). Численность налоговых органов Тульской области увеличена на 93 человек (в состав управления дополнительно
введено 22 человека, а в состав инспекций — 71 человек).
Структура налоговых органов Тульской области в настоящий момент соответствует типовой, утвержденной приказами преемников Госналогслужбы РФ — МНС России, а затем Федеральной налоговой службы (в целях совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с Указом Президента РФ «О Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам» от 23.12.1998 № 1635 Государственная налоговая служба преобразована в Министерства Российской Федерации по налогам и сборам; одним из элементов продолжающейся в настоящее время налоговой реформы является преобразование МНС России в Федеральную налоговую службу (ФНС) России; преобразование осуществлено в соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре органов исполнительной власти»).
Установление минимального количества сотрудников в инспекции (не менее 40 человек, а с 2004 г. — не менее 90), унификация функций отделов в структуре инспекций в зависимости от численности работающих, ограничение возможностей различного рода сочетания специализаций позволяют в значительной мере повысить уровень управляемости системы. Увеличение минимального количества работников территориальных налоговых органов связано с тем, что на основании проведенного МНС России анализа установлено следующее: качественное исполнение функций требует наличия в каждой территориальной инспекции в зависимости от показателей территории (числа налогоплательщиков юридических и физических лиц, объемов собираемых налогов и т.д.) наличия 6—12 отделов, при этом оптимальная численность сотрудников — 100 человек.
Одним из основных направлений реструктуризации налоговых органов является укрупнение местных (городских и районных) налоговых органов посредством увеличения минимальной штатной численности территориальных инспекций до уровня, требуемого ФНС России (при этом сокращается доля сотрудников кадровых, бухгалтерских, хозяйственных структур, не участвующих непосредственно в администрировании налогов, а возрастает доля работников, занимающихся контрольной работой).
В процессе укрупнения инспекций сфера деятельности каждой из них расширилась, что привело к массовому созданию межрайонных инспекций (МРИ), администрирующих налоги в нескольких соседних административных обра-
зованиях. К 2005 г. число территориальных налоговых инспекций в Тульской области сокращено до 14.
Создание межрайонных инспекций в Тульской области осуществлено в три этапа. На первом этапе (к началу 2000 г.) присоединены две районные инспекции, вклад которых в формирование бюджета был незначителен, а нагрузка — минимальной, к двум городским инспекциям, администрирующим налоги и сборы на близлежащих территориях. Относительная незначительность поступлений в бюджет ликвидируемых инспекций в известной степени гарантировала от возможных потерь на этапе переходного периода при освоении и уточнения методологии работы МРИ.
В процессе проведения наиболее масштабного второго этапа укрупнения территориальных налоговых инспекций осуществлено сравнение загруженности инспекций. При этом установлено, что оно отличается от инспекции к инспекции более чем в 4 раза. При осуществлении реорганизации число инспекций межрайонного уровня достигло шести, причем число территориальных инспекций (с учетом ранее созданных МРИ) сокращено с 30 до 20. Посредством выравнивания загруженности инспекций удалось высвободить более 200 сотрудников и за счет этого создать инспекцию по работе с крупнейшими налогоплательщиками, а также перераспределить численность в пользу инспекций с повышенной нагрузкой.
Третий этап укрупнения территориальных налоговых органов приходится на 2004 г., когда МНС России рекомендован территориальным управлениям переход на структуру инспекций местного уровня численностью не менее 90 человек. В соответствии с предъявленными требованиями после дополнительного укрупнения инспекций их число по Тульской области сократилось до 14.
В результате создания территориальных МРИ минимальный объем работ, приходящийся на инспекцию, возрос более чем в 3 раза и приблизился к среднеобластному уровню.
Как показал опыт работы, в процессе укрупнения территориальных налоговых инспекций возникает типичная ситуация, когда администрирование налогов на территории нескольких муниципальных образований осуществляется одной налоговой инспекцией, что может повлечь ослабление связей с органами управления муниципальных образований.
Необходимо учитывать и расходы налоговых органов (государства) в связи с взиманием ими
налогов (установлено, что эти расходы в связи с усложнением налогового законодательства непрерывно растут). Снижение удельных затрат государства на единицу взимания налога возможно только посредством внедрения автоматизации в работу налоговых органов.
Кроме укрупнения инспекций местного уровня, еще одним основным направлением реструктуризации налоговых органов в пределах региона является создание межрайонной инспекции по крупнейшим налогоплательщиками региона (МРИ КНП), что позволяет проводить по отношению к вертикально-интегрированным структурам с сетью филиалов и подразделений, рассеянных по всей территории субъекта федерации, единую налоговую политику, а также упрощает осуществление скоординированных контрольных действий. В соответствии со ст. 83 НК РФ МНС России вправе определить особенности постановки на учет крупнейших налогоплательщиков. Эти особенности определены приказом МНС России от 10.08.2001 № БГ-3-08/279 «Об утверждении критериев отнесения Российских организаций-юридических лиц к крупнейшим налогоплательщикам, подлежащим налоговому администрированию в налоговых органах федерального, окружного и регионального уровней», основными положениями которого являются следующие:
— установление перечня крупнейших налогопла-тельщиков-юридических лиц;
— указание осуществления постановки на учет (включая обособленные подразделения организаций) по заявлению налогоплательщика, подаваемому в установленный МНС России налоговый орган.
Согласно уточненным критериям отнесения организаций-юридических лиц к крупнейшим налогоплательщикам налоговому администрированию на региональном уровне подлежат организации, у которых хотя бы один из перечисленных ниже показателей финансово-экономической деятельности за год имеет следующее значение:
— суммарный объем начислений налогов и сборов в федеральный бюджет — от 75 до 500 млн рублей;
— выручка от продажи товаров, продукции, работ, услуг — от 1 до 6 млрд рублей;
— активы — от 1 до 7 млрд рублей. Целесообразность создания МРИ КНП подтверждена в масштабе всей страны: к концу 2004 г. число таких инспекций по России достигло 34.
В процессе анализа результатов деятельности налоговых органов Тульской области установлена ее характерная особенность — наличие
установившейся по составу группы крупных предприятий-экспортеров, рассеянных по всей территории региона. Специфика работы с ними состоит в кропотливом и четком соблюдении требований налогового законодательства в части проверки обоснованности возмещения НДС по экспорту. В целях обеспечения единого квалифицированного подхода целесообразно администрирование этих налогоплательщиков осуществлять в МРИ КНП региона.
На основании проведенного ФНС РФ ана-лиза1 установлено, что при реализации функционального принципа построения территориальных налоговых органов оптимальной является структура, включающая следующие отделы (минимальная численность отдела — 5 человек):
- отдел общего обеспечения;
- отдел финансового обеспечения;
- юридический отдел;
- отдел регистрации и учета налогоплательщиков;
- отдел работы с налогоплательщиками;
- отдел информационных технологий;
- отдел ввода и обработки данных;
- отдел учета, отчетности и анализа;
- отдел урегулирования задолженности;
- отдел камеральных проверок;
- отдел выездных проверок;
- отдел оперативного контроля. Ключевым элементом в организации и осуществлении взаимодействия налоговых органов и налогоплательщиков является отдел работы с налогоплательщиками, основными функциями которого являются следующие:
- прием налоговых деклараций и иных документов, служащих основанием для исчисления и уплаты налогов, сборов и других платежей в бюджетную систему Российской Федерации, и бухгалтерской отчетности на бумажных и электронных носителях записи;
- прием сведений о доходах физических лиц по налогу на доходы физических лиц от налоговых агентов и их обработка;
- визуальный контроль налоговых деклараций и иных документов, служащих основанием для исчисления и уплаты налогов, сборов и других платежей в бюджетную систему Российской Федерации, представленных на бумажных носителях;
- прием заявлений о регистрации копий счетов-фактур, заявлений о выдаче справок налогоплательщикам-экспортерам для представления в таможенный орган для таможен-
1 Досмухамедов Р.М. Мы видим МНС России сервисным ведомством // Российский налоговый курьер. 2003 г. № 16. С. 23—26.
ных целей и других документов, представленных экспортерами;
- получение других документов, представляемых организациями и физическими лицами;
- прием заявлений о проставлении отметок на счетах-фактурах, счетов-фактур и их копий, представляемых лицами, совершающими операции с нефтепродуктами;
- входной контроль налоговых деклараций и иных документов, служащих основанием для исчисления и уплаты налогов, сборов и других платежей в бюджетную систему Российской Федерации, представленных на электронных носителях записи;
- регистрация представленных документов, фиксация соответствия представленных документов установленным требованиям;
- информирование налогоплательщиков о состоянии их расчетов с бюджетной системой Российской Федерации;
- сверка расчетов налогоплательщика с бюджетом и государственными внебюджетными фондами;
- персональное и публичное информирование по сдаче деклараций и иных документов, уплате налогов, сборов и других платежей в бюджетную систему Российской Федерации, а также по другим вопросам общего характера;
- подготовка ответов на письменные запросы налогоплательщиков в рамках компетенции отдела;
- взаимодействие со СМИ, общественными организациями, органами исполнительной власти в рамках проводимых информационно-разъяснительных мероприятий по утвержденным программам управления ФНС России по субъекту Российской Федерации;
- организация и проведение в рамках работы, проводимой управлениями ФНС России, мероприятий, способствующих формированию позитивного отношения налогоплательщиков к налоговым органам.
Таким образом, на основании проведенного анализа можно сделать следующие выводы.
1. Первым шагом по созданию налоговой системы современной России явилось принятие Закона РФ № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и ряда законов по конкретным налогам, вступившим в действие с 1 января 1992 г.
2. Первоначальная структура налоговых органов России представляла собой единую независимую централизованную систему органов Государственной налоговой службы Российской
Федерации, состоящую из центрального республиканского (Российской Федерации) органа государственного управления и государственных налоговых инспекций по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, районам, городам (за исключением городов районного подчинения) и районам в городах.
3. В целях совершенствования структуры федеральных органов исполнительной власти осуществлялись следующие мероприятия:
— 23.12.1998 г. Государственная налоговая служба преобразована в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам;
— 09.03.2004 г. Министерство Российской Федерации по налогам и сборам преобразовано в Федеральную налоговую службу Российской Федерации.
При этом была сохранена преемственность политики в отношении основных функций и структура региональных и территориальных органов.
4. Первым симптомом необходимости реорганизации налоговых органов послужило значительное увеличение количества налогоплательщиков, состоящих на учете в налоговых органах, что привело к необходимости уточнения, унификации и формализации основных функций, исполняемых сотрудниками налоговых органов.
5. При совершенствовании структуры налоговых органов реализован принцип функциональной специализации (при этом налогопла-
тельщик в случае посещения налогового органа по какому-нибудь вопросу обращается к любому свободному на данный момент инспектору, работающему в соответствующем функциональном подразделении).
6. Одним из основных направлений реструктуризации налоговых органов является укрупнение местных (городских и районных) налоговых органов посредством увеличения минимальной штатной численности территориальных инспекций до уровня, рекомендуемого ФНС России, — не менее 90 человек (при этом оптимально сокращается доля сотрудников кадровых, бухгалтерских, хозяйственных структур, не участвующих непосредственно в администрировании налогов, а возрастает доля работников, занимающихся контрольной работой).
7. Еще одним основным направлением реструктуризации налоговых органов в пределах региона является создание МРИ КНП региона, что позволяет проводить по отношению к вертикально-интегрированным структурам с сетью филиалов и подразделений, рассеянных по всей территории субъекта федерации, единую налоговую политику, а также упрощает осуществление скоординированных контрольных действий.
8. Структура территориальных налоговых органов РФ в настоящее время в связи с уточнением законодательно предписанных им функций находится в завершающей стадии совершенствования.
ВНИМАНИЮ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ!
Предлагаем публикацию годовой и квартальной отчетности.
Стоимость одной публикации - 2950 руб. (в том числе НДС 18 %) за две журнальные страницы формата А4.
При единовременной оплате публикации годовой отчетности за 2005 год, 1, 2 и 3-й кварталы 2006 года редакция гарантирует неизменность выставленных цен в течение 2006 года.
Общая стоимость четырех публикаций составляет 11 800 руб. (в том числе НДС 18%).
Тел. /факс: (495) 621-69-49 (495)621-91-90
http:Wwww.financepress.ru Е-таН: [email protected]
