CC BY
42
3. Norton A. International Handbook ofLocal and Regional Government: a ComparativeAnalysis ofAdvancedDemocracies. Cheltenham: EdwardElgarPublishingLimited, 1997.
4. O’Toole L.J. American Intergovernmental Relations. Foundations, Perspectives and Issues. Washington: CQ Press, 2000.
5. Организация центральной, региональной власти и местного самоуправления в России, Германии, Франции, Испании: проблемывзаимодействияипутиихрешения: мат-лыМеждунар. конф., Берлин, 21-23 июня 2000 г. М., 2000.
D.P Sosnin Changing the Order of Succession of the Head of the Local Administration as a Factor
in the Transformation of Urban Elite
The influence of different variants of succession of the head of the local administration on the transformation of urban elites in the post-Soviet period is analyzed The special attention is paid to the political implications of the election of mayors at the direct elections.
Key words and word-combinations: urban elite, head ofadministration, local government.
Анализируется влияние различных вариантов замещения должности главы местной администрации на трансформацию городских элит в постсоветский период. Особое внимание уделяется политическим последствиям избрания мэров на прямых выборах населением.
Ключевые слова и словосочетания: городская элита, глава администрации, местное самоуправление.
УДК 352/353 ББК 66.3( 0) ,124
Д.П. Соснин
ИЗМЕНЕНИЕ ПОРЯДКА ЗАМЕЩЕНИЯ ДОЛЖНОСТИ ГЛАВЫ МЕСТНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ КАК ФАКТОР ПРОЦЕССА ТРАНСФОРМАЦИИ ГОРОДСКОЙ ЭЛИТЫ
^Всплеск протестной активности в крупных городах после выборовдепутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ в декабре 2011 г. стал сигналом, свидетельствующим о росте в обществе неудовлетворенности работой органов государственной власти и местного самоуправления. Какслед-ствие, в политической повестке не только оппозиции, но и власти важное место заняли темы политической модернизации и обновления элит. Состоялась либерализация законодательства, регулирующего жизнь политических партий. Доминирующая партия -«Единая Россия» - анонсировала ряд мер, повышающих внутрипартийную конкуренцию, с целью преодоления застойных явлений в руководящем кадровом составе. Хоть и с определенными оговорками, но был взят курс на возврат выборности губернаторов, а в общественной дискуссии вновь стали зву-
2 8 2012 • ВЕСТНИК ПАГС
чать предложения вернуться к выборности мэров городов, являющихся административными центрами субъектов РФ, многие из которых в 2000-е годы ввели должности назначаемых на контрактной основе «сити-менеджеров».
На этом общественно-политическом фоне особого исследовательского внимания заслуживает, на наш взгляд, актуализация интереса к муниципальному уровнюуправления и профессиональной состоятельности городских элит.
Порядок замещения должности главы исполнительного органа муниципалитета является не просто формальной юридической процедурой - он существенным образом отражается на политическом положении и внутренней структуре городской элиты в целом. Институт прямых выборов превращает глав администраций городов из чиновников-«назначенцев» в публичные политические фигуры, обладающие ресурсами легитимности и общественной поддержки, необходимыми для реализации собственного политического курса.
В советский период прямые выборы населением руководителей исполни-тельныхорганов власти всехуровней отсутствовали. Концептуальнуюоснову данной практики иллюстрирует высказывание И.В. Сталина при обсуждении проекта Конституции СССР 1936 г.: «По системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением наравне с Верховным Советом и могущего противопоставлять себя Верховному Совету. Президент в СССР коллегиальный,- это Президиум Верховного Совета» [1, с. 618]. На местном уровне председатели городских исполнительных комитетов избирались на сессиях соответствующих советов народныхдепута-тов. Советский подходкформированию местных исполнительныхорганов формально совпадал с западной системой «council», при которой исполнительный орган местного самоуправления избирается представительныморганом.
Реальная децентрализация не происходила до 1990 г. потому, что рядом с советами функционировала централизованная структура КПСС [2, с. 207]. Летом 1991 г. был принятЗакон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», который предусматривал новацию, способную существенно укрепить автономию и легитимность местной власти. Вместо председателя исполкома вводилась должность главы местной администрации, избираемого сроком на пять лет путем всеобщих прямых и равных выборов при тайном голосовании. Провести первые прямые выборы глав местных администраций планировалось в ноябре 1991 г. Однако вскоре после провала августовского путча постановлением Съезда народныхдепутатов РСФСР «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» был установлен запрет на проведение выборов представительныхиисполнительныхорганов всехуровней вплотьдо 1 декабря 1992 г.. До проведения выборов главы администрации ( в том числе городов и районов) должны были назначаться Президентом РСФСР или по его поручению главой администрации вышестоящего уровня по согласованию с соответствующими Советами народных депутатов. Кроме того, на время проведения радикальной экономической реформы возвращалась подчиненность нижестоящих исполнительных органов вышестоящим. Таким образом, ранее запланированные на осень 1991 г. первые прямые выборы глав администраций городов в этот период новейшей истории так и не состоялись.
2012 • ВЕСТНИК ПАГС 2 9
Отказ от принципа выборности руководителей органов исполнительной власти был обусловлен тем, что новая демократическая федеральная власть опасалась коммунистического «реванша», а также сопротивления региональных и местных элит процессу социально-экономических преобразований [3, с. 202]. Дело в том, что издержки от проведения радикальной экономической реформы оказались слишком высоки: уровеньжизни населения резко снизился, а общественное доверие к новой реформаторской власти было в целом утрачено. В этих условиях режим назначений в декабре 1992 г. был пролонгирован постановлением Съезда народныхдепутатов РФ «О главах администраций». Текст указанного постановления гласил: «...Считать нецелесообразным проведение повсеместных выборов глав администраций на период до выборов народных депутатов Советов народныхдепутатов нового созыва» [4]. ПосколькуСоветы народных депутатов практически повсеместно избирались весной 1990 г. со сроком полномочий пятьлет, то данная формулировка означала перенос прямых выборов глав администраций до 1995 г.
Несмотря на противодействие региональных элит, закрепление гарантий местного самоуправления в новой Конституции РФ 1993 г. и принятие в 1995 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обусловили возвраткпринципам выборности глав местных администраций. Доминирующей схемой рекрутирования градоначальников стали прямые выборы населением в отличие от избрания ихдепутатским корпусом, какэтобылов 1990- 1991 гг.
Мэрам-«назначенцам» пришлось пройти проверку на предмет доверия к ним муниципальных избирателей. После возврата прямых выборов вновь избранные мэры обрели собственную легитимность, а городские элиты получили возможность самостоятельно распоряжаться значительными финансово-экономическими ресурсами.
Закрытыйхарактер приватизация муниципальной собственности ( объектов муниципальной торговли, муниципальных предприятий различного профиля) создал основудля формирования альянса междуадминистративно-политической муниципальной элитой и близкими к местной власти предпринимателями. В то же время региональные элиты видели в муниципальных элитах конкурентов в борьбе за ограниченные ресурсы. Конфликты между губернаторами и мэрами административных центров субъектов Федерации стали обычным явлением.
Городские элиты крупных городов во второй половине 1990-х годов почувствовали определенную политическую поддержкуфедерального центра, заинтересованного в ограничении быстро растущего влияния региональных элит [5, с. 75]. Уровень автономии и политических возможностей городских элитдостиг своего максимума. Юридически это было отражено в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающем взятый федеральным центром курс на реформирование системы местного самоуправления в Российской Федерации.
После отмены прямых выборов губернаторов в 2004 г. региональные элиты настойчиво добивались от центра отмены прямых выборов мэров городских
3 0 2012 • ВЕСТНИК ПАГС
з о
округов и перехода к режиму их назначения высшими должностными лицами субъектов РФ. Федеральная власть не решилась напрямую дать губернаторам право назначать руководителей муниципалитетов, так какэто нарушило бы конституционные принципы самостоятельности органов местного самоуправления и противоречило бы нормам Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией в 1998 г. Однако действующее законодательство о местном самоуправлении давало возможность самим муниципалитетам отказаться от прямых выборов глав местных администраций и перейти к схемеуправления, предусматривающей назначение «сити-менеджера» на контрактной основе. Это и стало воплощаться на практике: в городских округах в массовом порядке внедрялась именно схема с назначением «сити-менеджеров».
По данным Министерства регионального развития РФ по состоянию на апрель 2011 г. глава местной администрации назначался по контрактууже в 44 административных центрах субъектов РФ [6]. В 2010 г. число региональных столиц, управляемых «сити-менеджерами», возросло более чем в три раза [7].
При данной модели организации органов местного самоуправления существенное влияние на процесс принятия решения по кандидатуре руководителя исполнительной власти города получала региональная элита, так как по закону треть членов конкурсной комиссии назначается по предложению органов государственной власти субъекта РФ. Кроме того, легитимность и политический вес избранного на прямых выборах главы администрации, как правило, значительно выше, чем легитимность и политическая устойчивость «сити-менеджера». Таким образом, федеральный центр, встроив глав регионов в единую централизованную систему власти, в качестве компенсации позволил им в значительной мере ограничить самостоятельность местного самоуправления не столько де-юре, сколько де-факто.
В 2012 г. в связи с возвратом выборности высших должностныхлицсубъек-тов РФ сложились предпосылки для возврата выборности и мэров городов.
Политическая модернизация весь постсоветский периоддемонстрирует циклический характер. Периоды децентрализации власти и роста автономии го-родскихэлитсменяются периодами построения «вертикали власти».
В среднесрочной перспективе для городских элит открывается возможность увеличить свое влияние в политической и экономической жизни страны. От управленческой состоятельности управленческой элиты крупных городов во многом будет зависеть и преодоление кризиса доверия населения к органам власти, без чего невозможно поступательное социально-экономическое развитие общества.
Библиографический список
1. Очерки по истории выборов и избирательного права: учеб. пособие / Веденеев Ю.А., Зайцев И.В., КораблинВ.Е. [идр.]. Калуга, 2002.
2. Мацузато К. Третье звено государственного строительства России: подготовка и реализация Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации». Саппоро, 1998.
3. СельцерД.Г. Взлеты и падения номенклатуры. Тамбов, 2006.
4. Оглавахадминистраций: постановлениеСНДРФот 10 дек. 1992 г. № 4065-1 // Ведомости СНДиВСРФ. 1992. № 51. Ст. 3010.
2012 • ВЕСТНИК ПАГС 3 1
5. Гельман В.Я., Рыженков С.И., БелокуроваЕ.В, Борисова Н.В. Реформа местной властив городахРоссии, 1991-2006. СПб.,2008.
6. Аналитические материалы по вопросу реализации в муниципальных образованиях Российской Федерации модели организации системы органов местного самоуправления, предусматривающей «сити-менеджера» / Департамент развития регионов и муниципальных образований Министерстварегионального развития РФ. ЦЕХ.: http://www.minregion.ru/activities/msu/669/
7. Непомэрные полномочия // Рос. газ. 2011.6 мая.
M.S. Nachkebia
Forming a Management Culture of Municipal Employees
The necessity for a new approach to the formation of a managerial culture ofmunicipalemployeesisbased.Methods of diagnosing the state of a management culture of municipal employees are proposed.
Keywords and word-combinations: a municipal employee, administrative culture, managerial competence.
Обоснована необходимость разработки нового подхода к формированию управленческой
культуры муниципальных
служащих. Предлагаются методики диагностирования состояния управленческой культуры муниципальных служащих.
Ключевые слова и словосочетания: муниципальный служащий, управленческая культура, управленческая компетентность.
УДК 316.354 ББК 60.55
М.С. Начкебия
ФОРМИРОВАНИЕ
УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ
КУЛЬТУРЫ
МУНИЦИПАЛЬНЫХ
СЛУЖАЩИХ
С
>■/ содержательной стороны муниципальная служба является частью местного самоуправления и обеспечивает исполнение управленческих полномочий муниципальных органов. Следовательно, ее можно определить как управленческий институт [1], в рамках которого муниципальные служащие профессионально заняты управлением.
Эффективность управления муниципальным образованием во многом зависит от кадрового потенциала муниципальной службы, в связи с чем Поэтому необходимо иметь объективное представление о состоянии управленческой культуры муниципальных служащих. Ее формирование сопряжено с определенными трудностями, обусловленными спецификой деятельности органов местного самоуправления. В то же время оно позволяет решить множество задач, среди которых основными являются повышениеэффектив-ности управления, а также достижение целей муниципальной службы и ее персонала.
3 2
2012 • ВЕСТНИК ПАГС
