CC BY
23
партнере по браку / В. П. Максимова, Петровская, О. А. [Электронный ресурс] / Режим доступа: https: //www.scienceforum.ru/2015/pdf/13344.pdf
9. Петровский, А. В. Теоретическая психология: учеб.пособие для студентов вузов, обуч. По направлению и специальности «Психология» / А. В. Петровский, М. Г. Ярошевский. М. : Академия, 2003. 496 с.
10. Рубинштейн С. Л. Основы общей психологии / С. Л. Рубинштейн. \\СПб.: Питер, 2000. 712 с.
УДК 342.84
Караваева А.А.
студент магистрант 2 курса заочной формы обучения направление подготовки «Юриспруденция» Брянский филиал РАНХиГС научный руководитель: Фролова Н.А., доктор юридических наук
профессор Россия, г. Брянск ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ КОМИССИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ И ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ КОМИССИЯ: ВОПРОС ВЗАИМОСВЯЗИ
Аннотация: В статье рассматривается вопрос связанный с совмещением полномочий избирательных комиссий разного уровня, что обусловлено, в том числе введением в Российской Федерации единого дня голосования. Проводится сравнительный анализ взглядов на проблему возложения полномочий избирательных комиссий муниципальных образований на территориальные избирательные комиссии и участковые избирательные комиссии с учетом практики избирательных компаний. В последние годы в Российской Федерации довольно часто практикуются разнообразные схемы совмещения избирательными комиссиями своих полномочий, в связи с чем происходит экономия финансового, материального и кадрового ресурса. В целях исключения дублирования полномочий избирательных комиссий муниципальных образований и территориальных избирательных комиссий в пределах одной и той же территориальной единицы на уровне городских округов и муниципальных районов автором предлагается вариант оптимизации системы избирательных комиссий.
Ключевые слова: выборы, система избирательных комиссий, избирательная комиссия муниципального образования, территориальная избирательная комиссия, полномочия, муниципальный орган, избирательная компания.
Karavaeva A.A.
Student of the 2nd year of the Master's degree in correspondence course
of the training course "Jurisprudence" of the Bryansk branch of the RANEPA
Russia, Bryansk Scientific adviser: Frolova N.A. doctor of law, professor
ELECTORAL COMMISSION OF MUNICIPAL EDUCATION AND
TERRITORIAL ELECTORAL COMMISSION: MATTER OF
COMMUNICATION
Annotation: The paper considers the issues associated with combining the powers of electoral commissions at different levels. The relevance of these issues is determined, inter alia, by implementation of a single day of voting in Russian electoral laws. The author carries out a comparative analysis of opinions concerning the problem of conferring powers of election commissions of municipalities on territorial election commissions and precinct election commissions in accordance with the election campaigns practice. When conducting electoral campaigns in recent years in Russia electoral commissions apply various schemes of combining their powers to save financial, material, human resources. In order to avoid overlapping of powers of municipal electoral commissions and territorial election commissions within the same territorial unit at the level of urban districts and municipal districts the author offers the option that allows optimizing the system of election commissions,
Key words: elections, the system of electoral, municipal election commission, territorial election commission, powers, municipal authority, electoral campaign.
Избирательные комиссии муниципальных образований являются важнейшим звеном системы избирательных комиссий в Российской Федерации. Включение их в структуру избирательных органов базируется на признании и гарантировании в России местного самоуправления. За избирательной комиссией муниципального образования федеральный законодатель закрепляет статус муниципального органа, подчеркивая, что избирательные комиссии муниципальных образований не входят в структуру органов местного самоуправления. Законодатель предусматривает возможность создания избирательной комиссии муниципального образования в любом из предусматриваемых Федеральным законом от 6 октября 2003 № 1Э1-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" видов муниципальных образований - в муниципальном районе, городском округе, внутригородской территории города федерального значения, городском (сельском) поселении.
Избирательная комиссия муниципального образования может и принимать на себя полномочия других комиссий, в том числе:
1) окружных избирательных комиссий. Так, по решению Тюменской
городской Думы от 25 декабря 2012 г. № 986 "Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Тюменской городской Думы" полномочия всех восемнадцати окружных комиссий возложены на избирательную комиссию муниципального образования; 35
2) территориальных избирательных комиссий.
Однако в настоящее время наметилась обратная тенденция: полномочия избирательных комиссий муниципальных образований передаются территориальным комиссиям. Так, в Ямало-Ненецком автономном округе последним были переданы полномочия комиссий не только муниципальных районов, городских округов, но и поселений.36
При проведении электоральных кампаний в последние годы в России достаточно часто практикуются различные схемы совмещения избирательными комиссиями своих полномочий, что позволяет экономить финансовые, материальные, кадровые ресурсы.
Однако выполнение одной территориальной избирательной комиссией полномочий нескольких муниципальных избирательных комиссий не способствует при реализации ее полномочий защите прав отдельных кандидатов, и накладывает негативный отпечаток на сам процесс реализации охраняемых законом интересов корпуса избирателей в целом. Возникает парадоксальная ситуация: избирательная комиссия, выполняющая возложенные на нее функции, обязывающие реализовывать публичные интересы и стоять на страже законных интересов участников избирательного процесса, не делает ни того ни другого, добиваясь осуществления именно "ведомственных" интересов. Ведомственные интересы в этом случае заключаются в необходимости провести выборы, результаты которых нельзя было бы отменить в предусмотренном законом порядке. В этом случае на второй план отходит правоохранительная функция избирательных комиссий, реализация которой начинается только после поступления заявления о правонарушении. Возбуждение дела по защите избирательных прав по инициативе избирательной комиссии является скорее исключением, чем правилом. 37
После введения единого дня голосования в России вопрос о совмещении полномочий избирательных комиссий остается актуальным. Конституционный Суд РФ, анализируя накопленный опыт проведения совмещенных выборов, отметил, что данная практика показывает заметные позитивные результаты, выражающиеся в упорядочении электоральных
35 Решению Тюменской городской Думы от 25 декабря 2012 г. № 986 "Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Тюменской городской Думы"// Тюменский курьер. 2012. № 239.
36 См., в частности: Постановления Избирательной комиссии Ямало-Ненецкого автономного округа; от 8 апреля 2013 г. № 66/510-5 "О возложении полномочий избирательной комиссии муниципального образования село Красноселькуп со сроком полномочий 2013 - 2018 годы на Территориальную избирательную комиссию Красноселькупского района" // Красный Север. 2013. - № 29.
37 Макарцев А.А. Избирательная комиссия муниципального образования: к проблеме правового статуса. // Российская юстиция. 2014. - №8. - С.12
циклов, экономии бюджетных средств, повышении явки избирателей. 38
Совмещение комиссиями полномочий по подготовке и проведению выборов, референдумов различных уровней возможно по решению комиссии, организующей выборы.
М.С. Матейкович и В.Н. Сучилин говорят о том, что "создание в каждом сельском поселении собственной избирательной комиссии -трудновыполнимая задача. Подобрать такое количество граждан, обладающих соответствующей квалификацией, а самое главное - обеспечить финансирование комиссии каждое сельское поселение, располагающее очень скромным бюджетом, скорее всего, не сможет". 39
Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации" были внесены уточнения в отношении избирательной комиссии муниципального образования как муниципального органа, не входящего в структуру органов местного самоуправления. 40
С одной стороны, усматривается сходство в правовом статусе избирательных комиссий муниципальных образований с другими комиссиями, организующими выборы в Российской Федерации, а с другой стороны, идет противопоставление их остальным комиссиям, формируемым на федеральном уровне. Данная ситуация не устраивает по двум причинам: во-первых, замещение муниципального органа государственным означает, что последний формирует органы местного самоуправления и нарушает тем самым принцип независимости местного самоуправления; во-вторых, установленная возможность взаимного возложения полномочий противоречит основным принципам системы постоянно действующих комиссий как органов публичной власти с собственной компетенцией.
По данным официальных сайтов избирательных комиссий субъектов РФ, по состоянию на 1 ноября 2016 г. складывается различная практика по возложению полномочий избирательных комиссий муниципальных образований на территориальные избирательные комиссии и участковые избирательные комиссии. Так, в Кировской области 45 муниципальных образований имеют статус городских округов и муниципальных районов, из них только в 17 сформированы собственно избирательные комиссии муниципальных образований, а в 28 полномочия избирательных комиссий муниципальных образований возложены на территориальные комиссии; общее число городских и сельских поселений составляет 320, из них в 32
38 Постановление Конституционного Суда РФ от 1 июля 2015 г. № 18-П "По делу о толковании статей 96 (часть 1) и 99 (части 1, 2 и 4) Конституции Российской Федерации"//Собрание законодательства РФ. 2015. -№ 28. - Ст. 4335.
39 Цит. Матейкович М.С., Сучилин В.Н. Избирательные комиссии муниципальных образований в системе избирательных комиссий // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 10. С.38. 40Федеральный закон от 21.07.2005 N 93-ФЗ (ред. от 09.03.2016) "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2005. - N 30 (ч. 1). - Ст. 24. п.2.
муниципальных образованиях сформированы избирательные комиссии муниципальных образований, в 185 - их полномочия возложены на территориальные избирательные комиссии, в 103 - их полномочия возложены на участковые избирательные комиссии. В Саратовской области количество избирательных комиссий муниципальных образований значительно меньше при практически равном числе муниципальных образований: среди 42 городских округов и муниципальных районов только в одном сформирована избирательная комиссия муниципального образования, во всех остальных (41) - полномочия возложены на территориальные избирательные комиссии; на уровне городских и сельских поселений действует также только одна избирательная комиссия муниципального образования, во всех остальных (342) полномочия возложены на территориальные избирательные комиссии и участковые избирательные комиссии. В Самарской области полномочия избирательных комиссий муниципальных районов, городских округов и внутригородских районов городского округа Самара возложены на территориальные избирательные комиссии (45), общее число городских и сельских поселений составляет 296, из них собственно муниципальная комиссия образована только в одном муниципальном образовании. 41
На основе проведенного анализа избирательного законодательства, позволяющего совмещать полномочия избирательных комиссий различного уровня, и правоприменительной практики предлагается следующий вариант оптимизации системы избирательных комиссий. Поскольку территориальные избирательные комиссии обладают достаточным кадровым потенциалом и организационно-техническими возможностями, в том числе имеют комплексы средств автоматизации ГАС "Выборы", практически всегда бывают задействованы во всех происходящих в стране выборах, именно на них в подавляющем большинстве случаев возлагаются полномочия избирательных комиссий муниципальных образований, считаем возможным и целесообразным в целях исключения дублирования в пределах одной и той же территориальной единицы на уровне городских округов и муниципальных районов преобразовать территориальные избирательные комиссии в местные избирательные комиссии, упразднив при этом избирательные комиссии муниципальных образований.
Учитывая тенденцию оптимизации государственных органов и органов местного самоуправления в Российской Федерации, финансовых затрат, мы предлагаем новую модель организации избирательных комиссий, формируемых на местах, которая, во-первых, позволит сэкономить средства местного бюджета и, во-вторых, выведет их на более высокий профессиональный уровень. Предложенное название - местные избирательные комиссии (МИК) - не случайно. В законах и иных
41 Верзилина И.Г. Совмещение полномочий избирательными комиссиями разного уровня: как избежать дублирования. // Актуальные проблемы российского права. 2016. - №9. - С. 26.
нормативных правовых актах Российской Федерации слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.
В соответствии с п. 7 ст. 24 и п. 6 ст. 26 Федерального закона № 67-ФЗ: "формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом муниципального образования", "формирование территориальной комиссии осуществляется избирательной комиссией субъекта Российской Федерации", а мы предлагаем при формировании местной избирательной комиссии половину членов комиссии назначать представительным органом муниципального образования, другую половину - избирательной комиссией субъекта Российской Федерации. Такой порядок формирования комиссии позволит учесть государственные и муниципальные интересы, которые в конечном итоге сводятся к единой цели - сформировать независимый и беспристрастный орган, обеспечивающий организацию и проведение выборов, референдумов, иных форм непосредственной демократии и стоящий на защите избирательных прав граждан.
Формирование местной избирательной комиссии должно осуществляться представительным органом муниципального образования и избирательной комиссией субъекта Российской Федерации на основе п. 1 ст. 22 Федерального закона № 67-ФЗ, а также предложений представительных органов муниципальных образований, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы. При формировании первого состава МИК предлагаем предоставить право вносить предложения избирательным комиссиям муниципальных образований и территориальным комиссиям предыдущего состава.
Местные избирательные комиссии формируются в количестве 6 - 14 членов с правом решающего голоса с учетом количества избирателей на соответствующей территории. Председатель МИК назначается на должность из числа членов комиссии с правом решающего голоса и освобождается от должности решением избирательной комиссии субъекта Российской Федерации. Заместитель председателя и секретарь комиссии избираются тайным голосованием на ее первом заседании из числа членов комиссии с правом решающего голоса.
Местные избирательные комиссии действуют на постоянной основе и являются юридическими лицами. При этом считаем необходимым введение не менее одной штатной единицы в каждую МИК, что позволит организовать их работу на более высоком профессиональном уровне. Финансирование их деятельности можно построить по аналогии с финансированием деятельности избирательных комиссий субъектов РФ (п.
14 ст. 20 Федерального закона № 67-ФЗ), сделав его двухуровневым: за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и местного бюджета в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и нормативным правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год.
Практика показала, что при совмещении полномочий избирательных комиссий различного уровня не возникало ситуаций, когда бы комиссии не справлялись с возложенными на них дополнительными полномочиями. В случае, когда территориальная избирательная комиссия осуществляет полномочия избирательной комиссии по подготовке и проведению муниципальных выборов, она является организующей выборы комиссией. В то же время территориальная комиссия в результате возложения на нее указанных полномочий не превращается в муниципальный орган, а сохраняет свой статус и выполняет одновременно все полномочия территориальной избирательной комиссии, установленные федеральными законами и законами соответствующего субъекта РФ. И, соответственно, возложение, пусть в редких случаях, как показала практика, полномочий территориальных избирательных комиссий на избирательные комиссии муниципальных образований не делает последние государственными органами. На наш взгляд, вполне допустимо закрепить за МИК полномочия как территориальных избирательных комиссий, так и избирательных комиссий муниципальных образований в соответствии с п. 10 ст. 24 и п. 9 ст. 26 Федерального закона № 67-ФЗ.
Некоторые ученые полагают, что при возложении полномочий, по сути, муниципальный орган, формируемый самим муниципальным образованием, упраздняется, а его функции в пределах муниципалитета осуществляет государственный орган, формируемый другим государственным органом - избирательной комиссией субъекта Федерации. И если в соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то могут ли входить в систему государственных органов муниципальные органы? Вряд ли, ведь разграничение органов местного самоуправления и муниципальных органов так же формально, как и отделение государственных органов от органов государственной власти.
Избирательная комиссия должна быть непременным атрибутом муниципальной власти как орган, обеспечивающий организацию и проведение муниципальных выборов, с помощью которых население непосредственно участвует в решении вопросов местного значения. Исходя из своей роли в осуществлении местного самоуправления муниципальная комиссия должна иметь тесную взаимосвязь с населением через специфические механизмы формирования, подотчетность и подконтрольность жителям муниципального образования, возможность досрочного прекращения полномочий комиссии и ее отдельных членов по
инициативе избирателей.
Международные избирательные стандарты говорят об обратном: коллегиальные избирательные органы во главе с центральным избирательным органом действуют независимо, самостоятельно и беспристрастно в пределах компетенции и полномочий, установленных конституцией и (или) законами, иными нормативными правовыми актами, и никакая особая роль в осуществлении местного самоуправления избирательной комиссии муниципального образования присуща быть не может. Решение вопросов местного значения осуществляется населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, к числу которых муниципальная избирательная комиссия не относится.
Еще раз отметим, что согласно действующему законодательству подготовка и проведение выборов органов местного самоуправления может осуществляться территориальными избирательными комиссиями, а соответственно, подготовка и проведение выборов органов государственной власти может осуществляться избирательными комиссиями муниципальных образований.
Так с одной стороны, процедура возложения полномочий одной избирательной комиссии на другую имеет позитивное значение и направлена на формирование системы взаимозаменяемости избирательных органов, увеличение качества их работы на выборах различного уровня. Но с другой -избирательная комиссия муниципального образования изначально создается для подготовки и проведения муниципальных выборов. Именно для реализации этой цели она формируется представительным органом местного самоуправления. Территориальная избирательная комиссия формируется избирательной комиссией субъекта Российской Федерации. При возложении на территориальную избирательную комиссию полномочий муниципальной избирательной комиссии возникает ситуация, когда муниципальные выборы проводятся избирательной комиссией, являющейся органом государства, формируемым другим органом государства, - избирательной комиссией субъекта Российской Федерации, и лишь наделенной полномочиями муниципального органа.42
Позитивная составляющая такого взаимозамещения функций превалирует. Отмеченная взаимозаменяемость не противоречит базовым принципам местного самоуправления, закрепленным в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Она осуществляется в одном случае на основании обращения представительного органа муниципального образования, в другом - по согласованию с представительным органом муниципального образования. Главной целью такой взаимозаменяемости является своевременное и профессионально организованное проведение
42 Макарцев А.А. Избирательная комиссия муниципального образования: к проблеме правового статуса // Российская юстиция. 2014. - № 8. - С. 11.
выборов соответствующего уровня, обеспечение и защита избирательных прав граждан.
Решение, предложенное законодателем, о включении в систему избирательных комиссий в Российской Федерации избирательных комиссий муниципальных образований, с одной стороны, и исключение избирательных комиссий муниципальных образований из структуры органов местного самоуправления, с другой стороны, привели к тому, что избирательные комиссии муниципальных образований оказались вне структуры органов местного самоуправления, но и не стали полностью частью системы государственных органов. Введение понятия "муниципальный орган" только создало неопределенность и некорректность применения терминологии как в избирательном, так и в муниципальном законодательстве, и, по нашему мнению, предложение о создании местных избирательных комиссий взамен территориальных избирательных комиссий и избирательных комиссий муниципальных образований позволит решить данную проблему.
Использованные источники:
1. Федеральный закон от 21.07.2005 N 93-ФЗ (ред. от 09.03.2016) "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2005. - N 30 (ч. 1). - Ст. 24. п.2.
2. Постановление Конституционного Суда РФ от 1 июля 2015 г. № 18-П "По делу о толковании статей 96 (часть 1) и 99 (части 1, 2 и 4) Конституции Российской Федерации"//Собрание законодательства РФ. 2015. - № 28. - Ст. 4335.
3. Решению Тюменской городской Думы от 25 декабря 2012 г. № 986 "Об утверждении схемы одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Тюменской городской Думы"// Тюменский курьер. 2012. № 239.
4. Постановления Избирательной комиссии Ямало-Ненецкого автономного округа; от 8 апреля 2013 г. № 66/510-5 "О возложении полномочий избирательной комиссии муниципального образования село Красноселькуп со сроком полномочий 2013 - 2018 годы на Территориальную избирательную комиссию Красноселькупского района" // Красный Север. 2013. - № 29.
5. Верзилина И.Г. Совмещение полномочий избирательными комиссиями разного уровня: как избежать дублирования. // Актуальные проблемы российского права. 2016. - №9. - С. 26.
6. Макарцев А.А. Избирательная комиссия муниципального образования: к проблеме правового статуса. // Российская юстиция. 2014. - №8. - С.12
7. Матейкович М.С., Сучилин В.Н. Избирательные комиссии муниципальных образований в системе избирательных комиссий // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 10. С.38.
