CC BY
31
ОБЩЕСТВО
ИЗ ИСТОРИИ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ УПРАВЛЕНИЯ ЭКОНОМИКОЙ УРАЛА В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД
Личман Б.В.
В ХХ веке на огромной территории Европы и Азии существовало государство Союз Советских Социалистических Республик - Советское государство. Экономика страны полностью управлялась государством, так как народ передал государству всю свою собственность (сделав собственность общенародной).) Управление единой общенародной экономикой огромной страны из единого центра-города Москва было невозможно. Государству следовало найти оптимальное сочетание центрального и местного управления экономикой. Проблема сочетания центрального и местного управления при государственной форме собственности в большой стране была трудно решаемая. Наиболее рельефно проблема противоречия центрального и территориального управления единой общегосударственной собственностью проявились в экономически развитом районе - Урале. Цель статьи показать- как перед государством теоретически ставилась задача управления нерасчлененной экономикой отдельной территории с и как практически решалась эта задача в отдельном регионе.
FROM HISTORY OF THE THEORY AND PRACTICE OF MANAGEMENT OF ECONOMY OF THE URALS DURING THE SOVIET PERIOD
Lichman B.V.
In the twentieth century, vast areas of Europe and Asia there was a state of the Union of Soviet Socialist Republics of the Soviet state. The economy was fully operated by the state, because the people gave the government their entire property (making the property public).) The control of a single national economy of the vast country from a single center-the city of Moscow was impossible. The state should find the optimal combination of Central and local management of the economy. The problem of combination of Central and local administration under the state ownership in the big country was intractable. The most pronounced problem is the contradiction of the Central and territorial administration of a single state-wide property manifested in the economically developed area of the Urals. This article aims to show how the state theoretically task was the management of undifferentiated economy separate territory and as practically solved this problem in a separate region.
В Советский период теорию разбивкой огромной страны на экономические регионы связывали с работой основателя Советского государства В.И. Ленина «Развитие капитализма в России»:.В этом труде Ленин рассматривал отдельные стороны народного хозяйства в их взаимосвязи, на фоне целого, в их историческом развитии.2. Теория В.И. Ленина в области регионального управления индустрией базировались на идеях русских просветителей М.В. Ломоносова, К.И. Арсеньева, Д.И. Менделеева и др. и основоположников марксизма - К. Маркса, Ф. Энгельса.3. К. Маркс, подчеркивал, что основой размещения производительных сил и всей организации индустриальной экономики является общественное разделение труда»4.
В основу административного деления, проведенного в СССР в 20-е гг. под руководством В.И.Ленина, была заложена идея о необходимости территориально-комплексного управления развитием общества и среды, в котором были бы слиты воедино и сектральные (центрально-отраслевые) и административно-территориальные (региональные) аспекты.
В докладе на XI съезде партии, оценивая проект нового районирования, В.И. Ленин говорил: «У нас теперь деление России на областные районы проведено по научным основаниям, при учете хозяйственных условий, климатических, бытовых, условий получения топлива, местной промышленности и т.д.»5.
Концепция районирования с точки зрения управления народным хозяйством оценивалась первым председателем Госплана Г.М. Кржижановским как конструкция эко-
номического районирования, наносящая удар по гипертрофии централизма и связанного с ним бюрократического уклона6.
Идея комплексности (районного комбинирования) как фактор экономии общественного труда была заложена в проекте экономического районирования, осуществленного Госпланом в начале 20-х гг. И.Г. Александров, руководивший работами по районированию, характеризовал проект экономического районирования как форму всей хозяйственной жизни, опиравшуюся на два основных принципа: специализацию районов и комбинированное построение производства7.
В начале 20-х гг. в стране были проведены местные конференции по изучению производительных сил и экономическому районированию. Важную роль в выработке теории и практики управления сыграл опыт перестройки административно-политического деления СССР на основе проекта комиссии под руководством М.И. Калинина путем создания двух опытно-экономических районов: Уральской области и СевероКавказского края. В основе административно-территориального, экономического, политического деления лежала трехзвенная система: область, округ, низовой район8.
Урал был избран для организации административно-территориальной области не случайно. Экономические особенности Урала (тесная взаимосвязь отдельных отраслей хозяйства, четко выраженная специализация, единство народно-хозяйственных задач и т.д.) делали этот район весьма благоприятным объектом для первого опыта районирования. Здесь еще раньше начали создаваться областные организации.
1 См.: Ленин В.И. Развитие капитализма в России // Полн. собр. соч. Т. 3. С. 1 - 609.
2 См.: Хорев Б.С. Региональная политика в СССР. Экономико-географический подход. М., 1989. С. 116.
3 Энгельс Ф. Анти-Дюринг // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 2. С. 307.
4 Маркс К. Капитал. Т. 1. Кн. 1 // Маркс К. Энгельс Ф. Соч. 2-е. изд. Т. 23. С. 366.
5 Ленин В.И. Полн. собр. соч., Т. 45. С. 115.
6 Кржижановский Г.М. К идеологии социалистического строительства // Плановое хозяйство. 1926. №2 2. С.
18.
7 Александров И.Г. Основы хозяйственного районирования СССР. М., Л., 1924.
Личман Б.В.
С 1921 г. на Урале работали: Уралпром-бюро, Уралэкосо, (Уральское экономическое совещание), Областное бюро ЦК РКП(б), Уралбюро, ВЦСПС, областные уполномоченные ряда народных комиссаров. В июне 1922 г. при Уралэкосо была организована секция по районированию, началась работа по районированию и в губернских исполкомах Урала9. Таким образом, реформа здесь была уже в известной мере подготовлена.
Вопрос об организации Уральской области был поставлен Уральским ЭКОСО. Госплан поддержал это предложение. В июне 1923 г. по постановлению ВЦИК на Урале развернулась работа по районированию.
Окончательное оформление Уральской области в законодательном порядке произошло 12 ноября 1923 г. декретом ВЦИК о границах и административном делении Уральской области.
На заседании Президиума Госплана СССР 23 июня 1926 г. представитель Урала В.С. Немчинов, характеризуя результаты районирования Урала утверждал, «что дрожжами, т.е. тем, на чем росла хозяйственная жизнь Урала, безусловно являлась идея районирования. Это она оплодотворила и дала возможность быстрому размаху, органическому росту производительных сил, районирование обеспечило увязку внутреннего кругооборота хозяйственной жизни с административными границами области. Промышленное тело Урала, единое независимо от всех границ, могло действительно стать единым только в том случае, когда административные границы области более или менее совпадали с границами промышленного кругооборота руды, леса, хлеба, овса и отчасти угля..., то, что в руках облисполкома одновременно находились эти основные источники непосредственной промышленной жизни области - это обеспечило достаточ-
ный хозяйственный эффект»10.
Практический опыт Урала ясно показал, как отметил В.С. Немчинов, важность территориального принципа в управлении хозяйством в отличие от «вертикального» -отраслевого, ведомственного регулирования: «только горизонтальная, территориальная увязка в материальных и иных возможностях данной территории дает возможность правильного воплощения в жизнь тех начал, которые идут из центра»11.
Создание в 20-е гг. в СССР крупных областей и краев дало возможность организационно объединить предприятия отдельных отраслей промышленности, ранее подчиненные разным губерниям.
Представляет интерес вопрос о том, какие изменения в организации управления промышленностью произошли с созданием областей и краев. Этот вопрос специально обсуждался в Госплане в марте 1925 г. Работники ВСНХ предложили непосредственное управление республиканской и союзной промышленностью не централи-зовывать, а передать по «мандату» соответственным областям, но планирование оставить централизованным.
Опыт «мандатного» управления республиканской промышленностью, по мнению ВСНХ, «вполне удовлетворяет места и дает им возможность проявить свою инициативу»12. ВСНХ разрешило делать отчисления от прибылей мандатных предприятий в местный бюджет.
На Урале областной совнархоз получил «мандат» на управление всей союзной и республиканской промышленностью региона. На Северном Кавказе «мандат» был получен только на цементную, кожевенную и некоторые другие отрасли промышленности, а грозненская нефтепромышленность, угольная промышленность и некоторые другие отрасли остались в ведении центра.
8 Колосовский Н.Н. Теория экономического районирования. М., 1969. С. 129.
9 Алампиев П.М. Экономическое районирование СССР. М., 1959. Кн. 1. С. 140.
10 См.: Алампиев П.М. Экономическое районирование СССР. М., 1959. Кн. 1. С. 144.
11 См.: Там же.
Большая роль этих отраслей в жизни края, отсутствие влияния на них местных органов власти вели к отрицательным послед-ствиям13.
Разработку концепции развития регионов страны продолжил XVсъезд партии (док., 1927). Началась разработка «Генерального плана хозяйства страны на период 1927 - 1941 гг.», составной частью которого был раздел о хозяйстве Урала. «Промышленный Урал, -отмечается в Генеральном плане, - должен получить развитие в качестве индустриального центра крупнейшего общесоюзного значения с законченным циклом производства -от добычи сырья до выпуска готовых, часто квалифицированных изделий»14.
Урал располагал всеми предпосылками для комбинирования отдельных отраслей индустрии. Достаточно указать на возможности технологических связей коксования с химическим производством, черной металлургии с цветной путем использования огарков, на использование колчеданов для различных производств, создание отраслей химической промышленности на основе всех необходимых ресурсов в одном месте и т.п. Все эти обстоятельства способствовали формированию на Урале одного из первых и самого крупного индустриального комплекса.
Другим значительным преимуществом Урала было выгодное географическое положение как области, находящейся на стыке азиатской и европейской частей страны. Это облегчало его межрайонные связи с западными, восточными и южными районами по снабжению их изделиями металлургической и химической промышленности, освобождая от решения этой задачи старые индустриальные центры.
План первой пятилетки наметил разви-
тие системы отраслей комплекса уральского региона. Основной специализацией Урала являлась металлопромышленность, включая черную металлургию и машиностроение. Получали развитие цветная металлургия, требовала модернизации и дополнительного развития горнорудная промышленность, производство строительных материалов. Особое внимание было уделено развитию химической промышленности. Подчеркивалось, что «могущественными средствами для действительной производственной связи Урала в пространстве являются электрификация и внутриуральский железнодорожный транспорт»15.
Уральская область, как отмечал Госплан, была организована как «мощный хозяйственный комбинат, в котором административные границы обеспечивали нормальное внутреннее промышленное кровообращение руды, леса, угля, овса, хлеба»16.
Однако сразу после принятия первого пятилетнего плана начался пересмотр темпов развития отраслей промышленности в сторону их увеличения. Новый вариант плана развития уральской промышленности увеличивал капитальные вложения более чем в три раза по сравнению с ранее принятым пятилетним планом и рост валовой продукции за пятилетие в 11 - 12 раз против 3,7 раза прежнего.
Пересмотр плановыми органами темпов развития промышленности в сторону резкого увеличения был осуществлен на основе решений XVI съезда ВКП(б) и заявления на нем И. Сталина. В докладе съезду восхвалялись «бешенные темпы», своеобразный «скачок» в развитии индустрии, доказывалась возможность выполнения пятилетнего плана «по целому ряду отраслей промышленности в три и даже в два с по-
12 См.: Там же.
13 См.: Алампиев П.М. Экономическое районирование СССР. С. 146.
14 Генеральный план хозяйства Урала на период 1927 - 1941 гг. и перспективы первого пятилетия. Свердловск, 1927. С. 71,79.
15 Пятилетний план народнохозяйственного строительства СССР: Районный разрез плана. М., 1930. Т. З. С. 176.
Личман Б.В.
ловиной года»17. Исходя из чисто волевого подхода, без всякого научного обоснования, Сталин требовал пересмотра пятилетнего плана развития черной металлургии в сторону его резкого увеличения. «Нам нужны к концу пятилетки не 10 млн. т чугуна, как требует эта пятилетка, а 15 - 17 млн. т»18. Из них 6 млн. т должен был дать Урало-Куз-басс. При этом Сталин заявил, что «люди, болтающие о необходимости снижения темпов развития нашей промышленности, являются врагами социализма, агентами наших классовых врагов»19.
С 30-х гг. и до середины 50-х территориальный метод планирования и руководства народным хозяйством отступил на второй план. Это вызвано сталинской централизацией управления народным хозяйством. Регион как единое политическое, экономическое, территориальное образование перестало быть объектом управления. Совнархозы как органы территориального управления промышленностью были упразднены, а планирование и управление производством стало осуществляться из центра по отраслям и ведомствам. В региональном административно-территориальном делении были произведены изменения. Трех-звенная система - область, округ, низовой район - разрушена. Были упразднены округа и остались две ступени административно-территориальных единиц: 1) область или край и 2) низовой административный район.
Ликвидация округов означала выпадение среднего звена системы административно-хозяйственного районирования, созданной по замыслу Госплана.
В период ликвидации округов в среднем на область или край стало приходиться 120 районов, а в Уральской области - даже 202. В новых условиях очень трудно было руководить таким количеством районов.
Выход из положения был найден в дроб-
лении областей и краев. Так, Уральская область была разделена на Свердловскую и Челябинскую области.
В особенности ускорилось разделение областей после ноябрьского (1934 г.) Пленума ЦК ВКП(б), в связи с преобразованием политотделов в обычные партийные органы. Пленум предложил для упрощения политического руководства особенно большие, громоздкие административные районы разделить на несколько новых. В результате на территории бывшей в 20-е гг. Уральской области возникли Свердловская, Пермская, Челябинская, Оренбургская и Курганская. В СССР в 1936 г. было уже 34 области и 5 краев. К 1938 г. прибавилось 27 областей, к 1940 г. число областей увеличилось еще на 30. Процесс дробления продолжался и в последующие годы. Как указывает экономист П.М. Алампиев, при дроблении и установлении новых административно-экономических единиц не были организованы широкие исследовательские работы (как это было сделано в 20-е гг.), которые, могли бы объективно установить и научно обосновать систему экономических районов страны20. Обоснование такого деления так и не было опубликовано. В годы второй и третьей пятилеток госплановская «область» была постепенно заменена областью современного типа, хотя и носящей адекватное название, но являющуюся экономическим районом иного порядка, не претендующим на роль основного экономического района страны.
Надо отдать должное Г.М. Кржижановскому, И.Г. Александрову, Н.Н. Барановскому, Н.Н. Колосовскому и другим ученым, которые в разной форме выражали протест против разрушения созданной по плану В.И. Ленина стройной системы крупных экономических районов СССР.
Отраслевой подход к развитию производительных сил, при более слабом исполь-
16 См.: Алампиев П.И. Экономическое районирование СССР. С. 140.
17 Сталин И.В. Соч. Т. 12. С. 270.
18 Там же. С. 331.
зовании районной формы планирования, привел к разрыву исторически сложившихся производственных связей предприятий в районах, к росту числа и дальности нерациональных перевозок, к диспропорциям в использовании трудовых ресурсов и производственных мощностей. Об этом не раз в послевоенные годы говорилось в печати, на конференциях по развитию производительных сил.
Отметим, что сталинская методика планирования 30 - 40-х гг., была ориентирована на ускоренное промышленное развитие. Отсюда преимущественное развитие получила производственно-техническая подсистема в сравнении с социальной подсистемой. Вторая изменялась лишь в той мере, в какой обслуживала первую подсистему. В общественных отношениях хозрасчет, товарно-денежные отношения, рынок и другие экономические категории рассматривались как «родимые пятна капитализма».
Сталин ликвидировал в стране регионализм. Экономист О. Лацис в журнале «Знамя» в 1988 году дает такую оценку: «Сталин тараном форсированной индустриализации разбил и созданные на основе синдикатов объединения, и ВСНХ, и совнархозы - всю эту никогда и нигде больше не повторенную систему демократического управления экономикой огромной страны, которую с огромным трудом возрождает лишь нынешняя перестройка»21.
Сталинский период управление страной завершился. Во главе государства стал Н.С. Хрущев. После XX съезда КПСС (1957г.) произошло изменение в системе руководства народным хозяйством. Стал осуществляться, как и в 20-е гг., не центральный, а территориальный метод руководства крупной промышленностью.
В СССР было создано более 100 (затем их число несколько уменьшилось) советов народного хозяйства - совнархозов, которые
руководили промышленностью на территории административных районов. Организация экономических административных районов была переходной на пути к руководству промышленностью и строительством по более крупным экономическим райо-нам22.
Уже в 1962 г. Пленумом ЦК КПСС было принято решение об укрупнении совнархозов. В Российской Федерации вместо 67 совнархозов образовано 24. Это было началом возвращения к ленинской идее региона как единой политической, административной и хозяйственной единицы. Укрупнение совнархозов потребовало изменения системы экономических районов. В Уральский экономический район вошли три совнархоза: Западноуральский, Среднеураль-ский, Южноуральский. В Уральском экономическом районе, как и в 20-е гг., была создана плановая комиссия, которая занималась планированием всего хозяйства Урала, обращая главное внимание на разработку важнейших перспективных материальных балансов, в том числе топливно-энергетического, трудового, а также на улучшение межрайонных связей, размещение производительных сил.
Хрущевский период управление страной завершился. Во главе государства стал Л.И. Брежнев. Сентябрьский (1965 г.) Пленум ЦК КПСС, как и в сталинские времена, восстановил централизм в планировании и управлении экономикой территорий, упразднив совнархозы, передав руководство отраслями промышленности в руки министерств и ведомств.
В то же время на Пленуме было подчеркнуто, что образование министерств не означает возврата к старому этапу отраслевого («вертикального») централизма, что необходимо комплексное, взаимоувязанное развитие и отраслей, и районов, что надо уделить большое внимание правильному
19 Там же. С. 274.
20 См.: Алампиев П.М. Экономическое районирование СССР.
размещению производительных сил, рациональному территориальному разделению труда внутри страны, особенно между западными и восточными районами страны.
Однако в реальной практике конца периода руководства Л.И. Брежнева принцип централизма в планировании и управлении полностью подавил территориальный. Начался ускоренный процесс централизации управления экономикой страны. При этом тенденция централизации имела большую силу, чем в 30-е - середине 50-х гг. Так, если в середине 50-х гг. численность союзных министерств при их ликвидации составляла 70, то в 1966 г. они не только были восстановлены, но и в последующем их число выросло, составив на рубеже 80-х гг. более 12023.
ан Б.В.
Таким образом, идея основателя Советского государства В.И.Ленина о необходимости последовательного создания территориально-комплексного управления развитием общества и среды, в котором были бы слиты воедино и сектральные (центрально-отраслевые) и административно-территориальные (региональные) аспекты, так и не была осуществлена на практике.
Созданию региональной административно-экономической единицы мешали резкие скачки-переходы в управлении, которые полностью зависели от политической ситуации в государстве. За внезапными политическими изменениями - своеобразными политическими переворотами - следовали реформы управления хозяйственным механизмом огромной страны.
ЛИТЕРАТУРА
1. Ленин В.И. Развитие капитализма в России // Полн. собр. соч. Т. 3. С
2. Хорев Б.С. Региональная политика в СССР. Экономико-географический подход. М., 1989.1 Энгельс Ф. 3.
3. Анти-Дюринг // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 2.
4. Маркс К. Капитал. Т. 1. Кн. 1 // Маркс К. Энгельс Ф. Соч. 2-е. изд. Т. 23
5. Кржижановский Г.М. К идеологии социалистического строительства // Плановое хозяйство. 1926. 2
6. Александров И.Г. Основы хозяйственного районирования СССР. М., Л., 1924.
7. Колосовский Н.Н. Теория экономического районирования. М., 1969.
8. Алампиев П.М. Экономическое районирование СССР. М., 1959. Кн. 1..
9. Лацис О. Перелом // Знамя. 1988. № 7.
10. Саушкин Ю.Г. Новое экономическое районирование. М., 1963.
21 Лацис О. Перелом // Знамя. 1988. № 7. С. 64.
