CC BY
31
Н.И. Глазунова
ИЗ ИСТОРИИ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ПОДГОТОВКИ К ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ: У ИСТОКОВ (продолжение, начало в №11, 2011 г)
FROM VOCATIONAL TRAINING HISTORY TO PUBLIC SERVICE: AT SOURCES
Аннотация. В статье осмыслен опыт предшествующих поколений, который позволяет учесть положительные и негативные результаты профессиональной подготовки служащих государственного управления в России.
Abstract. In article experience of previous generations which allows to consider positive and negative results of vocational training of employees of the government in Russia is comprehended.
Ключевые слова. Госслужащий, чины, реформа полиции, полицеистика.
Keywords. The state employee, ranks, police reform.
Важнейшим итогом и вместе с тем законодательным закреплением всей реформаторской деятельности Петра в области военной, гражданской и судебной администрации явилась знаменитая Табель о рангах, введенная 24 января 1722 г. Она представляла собой закон о порядке госслужбы, обозначавший разрыв с предшествующей патриархальной традицией управления, воплощенной в местничестве.
Петр I своей Табелью о рангах упразднил существование звания (правда, князь Трубецкой И.Ю. до своей смерти 1 марта 1750 г. носил чин боярина) и ввел новые гражданские чины, заимствованные из Датского и Прусского королевств: в 1722 году -чин действительного тайного советника и тайного советника, в 1724 году - еще два: действительного статского советника и статского советника. Этими чинами при Петре награждали очень редко, притом только высокопоставленных служащих. Здесь также следует подчеркнуть, что чины были отделены от должности, да и должностей таких не было в России. Чин сохранялся в значении почетного звания, титула и обеспечивал чиновным служилым право сохранять жалованное звание и сопутствующие привилегии после оставления должности, тогда как нечиновные служилые по оставлении должности утрачивали связанные с нею привилегии и переходили в разряд людей, к которым принадлежали по происхождению, принимая на себя соответствующие государственные повинности.
Возвышение гражданской службы, укрепление нравственного элемента у служащих и усиление мотивации их карьеры призвана была обеспечить новая система вовлечения в государственную службу и продвижения по иерархической служебной лестнице - Табель о рангах (1722 г.).
Табель о рангах нанесла ощутимый ущерб прежнему порядку замещения должностей по признаку знатности рода. Сделать карьеру стало возможным только службой в государственном учреждении.
Все должности государственной службы (как военной, так и гражданской) были разделены на ранги от 14-го до 1-го. Разделение по рангам, как и чинам, было заимствовано у Дании и Пруссии, но там известные качества и привилегии присваивались должности, так что лица, оставляя должности, теряли ранг, право состояния и почести, за исключением случаев, когда такие права были пожалованы королем. По другому поступил Петр I. Желая возвысить гражданское ведомство и вместе с тем обеспечить преимущества только тем, кто лично сам оказал услуги Престолу и Отечеству, император предоставил таким лицам, т.е. тем, кто достиг должности, соответствующей 8 рангу, право вступления в дворянское сословие и распространение высших прав состояния на их потомство. Государственная служба стала основным путем к получению дворянского звания.
Табель определяла новый порядок продвижения по гражданской службе: а) для повышения в должности устанавливались сроки выслуги; б) не всегда по должности
следовало представлять все права, присвоенные ее рангу. Ранг, как и чин, отделялся от должности.
Признавая, что «нужда необходимая» заставила предоставить руководящие должности дворянам, не везде удовлетворявшим законным требованиям к занятию таковых должностей, император оговорил на будущее правило: занятие должностей осуществлять в строгой последовательности, начиная с самой низшей должности, при этом назначать на должности непременно из служащих того же учреждения, где открылась вакансия («дабы впредь на вакации не со стороны хватать, но порядком, как в ...воинских чинах производится») [2].
Итак, в петровскую эпоху в России появился первый опыт целенаправленной подготовки и продвижения государственных служащих. Об этом опыте можно сделать следующее заключение.
• Планы организации высшего образования для обучения служащих остались не реализованными, замыслов было больше, чем реальных шагов. Образование не стало сферой государственной политики. Интерес военный «подавил» интерес просвещенческий. Государственного органа по народному просвещению создано не было.
• Подготовка государственных служащих приняла узкопрофильный характер. Правительство видело в ней интересы службы (а не образование личности), а частные лица - интересы материальной выгоды (а не духовного развития). Можно сказать, что интерес службы победил интерес образования.
• Введение обязательного профессионального обучения связано с появлением первого опыта воспитания подростков в отрыве от семьи, размещения их по государственным школам, включая практическое обучение военной и гражданской службе в полках гвардии и в коллегиях, заграничные командировки и т.д.
• Профессиональные школы изначально приобрели сословную замкнутость. Из всех постановлений видно, что для занятий высших должностей Петр I предназначал исключительно дворян учреждением коллегии юнкеров - также из дворян. Доступ к высшим должностям лиц, не принадлежащих к дворянскому сословию, преграждался почти совершенно. «В секретари не из шляхетства не определять, дабы потом могли в Асессоры, Советники и выше происходить, буде же из подьячего чина кто какое знатное дело покажет и заслужит, то таких с свидетельства
правительствующего Сената производить и чтоб кто будет Секретарем, из таких чтоб давать шляхетство, как и в воинской службе кто в прапорщики пожалован». Если такие лица и могли достигать должности 8-го класса, то случалось это очень редко, только при получении ими высшего образования или особых заслугах, так что и в этом отношении Табель о рангах не могла существенно влиять на увеличение дворянского сословия.
Сословный дух и привычка ценить в образовании, прежде всего его практическую значимость наложили своеобразный отпечаток на последующее развитие профессиональной школы для государственной службы.
Реформа государственной службы и подготовка кадров во времена Екатерины II
Прежде необходимо раскрыть идеологию екатерининской перестройки данной сферы жизни общества.
В нашей академической и учебной истории мало внимания уделено тому факту, что Екатерина II в своей внутренней политике руководствовалась не только идеями европейских просветителей-либералов, но также полицеистов Франции и Германии. Об этом свидетельствует XXI (дополнительная) глава «Наказа» императрицы - «О благочинии, называемом инако полицией», написанная ею для Уложенной комиссии, а также один из ее наказов государственным учреждениям, который назывался «Наказ Главной полиции». В 1772-78 гг. на русский язык был переведен капитальный труд представителя немецкой науки о полиции Г. Юсти «Основание силы и благосостояния царств, или Подробное начертание всех знаний, касавшихся до государственного благочиния» [5].
Полиция понималась как весь аппарат управления всеми государственными (общественными) делами. Это управление «сверху - вниз», управляющее государственно-административное воздействие. Цель полицейского (т.е. государственного управления) декларировалась как «общее благо», «чинить добро», искусство управления государством.
Екатерина II в указанных документах представляет взгляды высшей власти на роль полиции в жизни общества и государства, ее место в системе государственно-административного управления, принципы ее организации.
Отведенное ей место и роль будут реализованы в последующей затем перестройке полиции, а принципы ее организации целесообразно здесь выделить.
• В Наказе Главной полиции отмечалось, что полиция должна действовать, прежде всего, «по правилам справедливости, нежели по точной силе законности» -вразрез принципу рациональности управления, законной регламентации человек отдавался во власть полицейского усмотрения, произвола.
• Наказ проникнут мыслью о высоком назначении полиции и высоком месте, которое она должна занимать в системе государственных учреждений - «чинить благо».
• Общие права и обязанности полиции поражают широтой и тотальным всеобъемлющим влиянием на общество. Обозначено, что полиция может опротестовать перед Сенатом приговоры суда, следить за исполнением судебных приговоров. Она должна «и в Храмы Божии иметь доступ, надзирать за входящими на молитву жителями, дабы оные подобающую благопристойность сохраняли, будучи на молитве»;
- обличать лжецов, лжесвидетелей и клятвопреступников, - она не терпит «пасквилей»,
- наказывает за непочтение родителям, - преследует гадателей, прорекателей и порочных священников; - следит, чтобы в праздники все было закрыто и чтобы господа разрешали своим людям ходить в церковь; - определяет точное число трактиров в городе; - «полиция как приличествует отцу, другу, промыслителю и покровителю вдов и сирот и болезньми одержимых, должна к призрению всем потребным иметь особливую силу» - она следит за всеми зрелищами, устанавливает правила езды по улицам, правила держания в городе скота и собак, регламентирует время и продолжительность церковного благовеста в Москве и Петербурге, следя, чтобы не курили на улицах, т.к. это опасно в пожарном отношении [3].
• Ставилась задача перед полицией - «вкоренять в сердца обывателей страх божий». В продолжение петровских указов полиции вменялось в обязанность контролировать, ходят ли обыватели в церковь, ведут ли там себя прилично. Одновременно служителями церкви указывалось «не дерзать в проповедях своих что-либо к осуждению полиции или ее служителей, а должны, приметя вредное, с начальником полиции объясниться или уведомить его».
• Важнейшим принципом полицейской политики объявлялся отбор должностных лиц - «Нужно вверять полицию достойно почитаемым особам». «Чин начальника полиции должен быть человеколюбивым, в одно время снисходительным и строгим», его помощники должны быть назначаемы «из людей честных, особливых к тому способных, исполненных ревности, чуждых всякого корыстолюбия и удаленных от всякого памятозлобия и зависти».
Низший персонал, подобно высшему, должен быть безукоризненным. Но если этого нет, то нужно создать видимость такого состояния: «пороки полицейских служителей должны сокрыты быть, дабы публика доверенности к оным не лишилась».
Итак, речь идет о тотальном контроле и регламентировании обывателей.
Важным принципом было провозглашение того, что «полиция властна над всеми, не исключая никого, какого бы он звания не был» (но ... «разумеются сами по себе помощниками полиции» люди привилегированных сословий).
Подобные представления получили реализацию при реформе местных органов управления.
Главная мера (цель) перестройки - приблизить полицию к обывателю и
местным органам власти. Главная полицмейстерская канцелярия как центральный орган управления полиции - упразднялась. Полицейское управление в губерниях перешло в компетенцию губернатора. Только в столицах (Москва и Санкт-Петербург) оставлена должность обер-полицмейстер с подчинением (и назначением) Правительственному Сенату. Согласно «Учреждению для управления губернией» в 1775 г. была создана сельская полиция.
Главным органом власти уезда стал Нижний земский суд - учреждение, исполнявшее административно-полицейские и судебные функции. Во главе этого учреждения был земский исправник (капитан-исправник), ему помогали 2-4 заседателя. Кандидатуры в нижний земский суд на должности исправника и заседателей выдвигались на уездном дворянском собрании (местными дворянами), а утверждались в должности губернатором.
Обширная инструкция, которая прилагалась к «Учреждению для управления губерний» определяла функции и компетенцию капитан-исправника: - следить за порядком и благочинием в сельской местности; - проводить следствие по уголовным делам; - исполнять решения вышестоящих властей и решения суда; - «поощрять не только землевладельцев к трудолюбию ... но и вообще всех людей к добронравию и порядочному житью»; - принимать меры против «расточителей собственного своего имения», «порочащих дворянское звание» - последнее можно рассматривать, как это делал Кавелин К.Д., попыткой самодержавия «полицейскими мерами поставить преграду произволу и злоупотреблению помещиков». Капитан-исправник дела дворян передавал в дворянскую опеку - сословно-корпоративную организацию и подчинялся ее решениям [4, с.38].
Городская полиция тоже была реорганизована.
С управлением Главной полицмейстерской канцелярии ликвидировалась и должность подчиненных ей полицмейстеров. Вместо него полицией в городе управляли или комендант военного гарнизона, исполнявший вместе с нижними чинами полицейские функции в городе или городничий, подчинялся губернскому правлению (им и представлялся на должность с утверждением в Сенате), он не обязан был подчиняться дворянской опеке в отличие от капитан-исправника (аналог городовому -шериф во Франции).
Опорой и помощниками нижнего земского суда в деревнях и селах были сотские и десятские, избиравшиеся из крестьян - зажиточных и законопослушных и обязанных «смотрение иметь и разведывать в селении и близ него против воров, разбойников, злоразгласителей, беглых» [1].
Следующий шаг полицейской реформы был сделан в 1782 г.: а) издан «Устав благочиния или полицейский» и согласно ему; б) создан новый городской административно-полицейский орган - Управа благочиния или полицейская; в) более четко определены задачи и компетенции полиции; г) введены специальные должности служащих городской полиции.
Управа благочиния состояла из:
- городничего;
- подчинявшихся ему 2-х приставов (уголовных и гражданских дел);
- 2-х выборных от купечества и ремесленников города.
Управа подчинялась непосредственно губернскому правлению, выполняла кроме полицейско-судебных - административно-хозяйственные функции, следя за исправностью городских сооружений, чистотой улиц.
С введением Управы благочиния город стал делиться на самостоятельные административно-полицейские части. В основу деления был положен статистический принцип. В каждую часть входило от 200 до 700 дворов. Части делились на кварталы по 50-100 дворов. Введены должности: частный пристав и квартальный надзиратель.
Частный пристав, ответственный за «порядок и благочиние» в своей части, назначался на должность губернским правлением, имел в распоряжении 2-х полицейских сержантов, а в больших городах - полицейскую команду. Квартальный надзиратель назначался Управой благочиния, подчинялся частному приставу, а опирался на помощь подчиненных ему сторожей квартала и квартальных поручиков,
избираемых из жителей данного квартала сроком на 3 года. Таким образом, только низший полицейский чин в городе был выборным.
На Управу благочиния возлагалось соблюдение паспортного режима. Квартальный надзиратель должен был знать занятия и источники дохода жителей своего квартала, получать сведения от домовладельцев обо всех, даже временно приезжающих.
Устав благочиния предусматривал деятельность полиции по контролю за общественными организациями, обязывал ее доводить до сведения жителей распоряжения центральных и местных властей, осуществлять цензуру книг и журналов, печатаемых в частных типографиях.
Все эти меры можно осмыслить, как попытку правительства Екатерины II перенести на русскую почву идеал немецких государствоведов о правовом полицейском государстве.
Однако в России осуществить этот идеал (модель) не позволял рост сословных дворянских притязаний. Они создавали сословные корпорации, занимали государственные должности и через эти союзы - сословно-общественные и сословно-государственные - отстояли сословные привилегии. Поэтому в России, в отличие от Германии, равенства граждан (подданных) перед Законом, государственной властью не было. Не было и единой, в рамках всего общества объединительной борьбы против тотального полицейского контроля, режима, а на деле был союз дворян - крепостников и полиции против крестьян и бедных обывателей. Посередине оказалась интеллигенция, которая в этих условиях должна была сделать нравственный выбор -кого поддерживать. В Германии полиция как субъект государственной власти на местах контролировала все общество обывателей (равенство граждан перед законом), контролировала т Мо, но на основе законов, инструкций. Когда же общество разочаровалось в административно-полицейской системе управления, все общество стало вести борьбу, при этом - против законов, а не против полиции.
Таким образом, реформы Екатерины II не модернизировали государственный строй и общество России. Главной причиной следует, очевидно, признать то, что реформаторы на троне хотели осуществить модернизацию за счет изменения не государственного и общественного строя, отношений в системе власти и общества, а путем изменения правительственной политики, мер управляющего воздействия на народ. Общество оставалось на обочине модернизации.
Литература
1. ПСЗ, изд.1. Т.ХГС, № 14231.
2. ПСЗ, Т.У1. № 3890.
3. Устав благочиния, или полицейский, 1782 г.,8 апреля // ПСЗ, №15379.
4. Кавелин К.Д. Записка об освобождении крестьян в России // Собр.соч. - Т.2. - СПб., б. г.
5. Юсти Г. Основание силы и благосостояния царств, или Подробное начертание всех знаний, касавшихся до государственного благочиния / пер. с нем. И. Богуславского. ЧЫУ. - СПб.: Изд-е Академии наук, 1772-1778.
