CC BY
236
В.Ф. Могильный
История возникновения и развития права на свободу передвижения
Обращаясь к истории государства и права, можно проследить основные этапы становления и развития права на свободу передвижения в России, что поможет определить роль исторического опыта формирования и развития данного права.
Рассматривая право на свободу передвижения на различных ступенях исторического пути, И.А. Алешкова выделяет четыре этапа его формирования [1, с. 24-26]. Первый этап - догосударственный период, когда право на свободу передвижения играло роль обыкновения, обусловленного природой человека. Второй этап - период раннефеодальных государств, где исследуемое правомочие было выражено в виде правового обычая. Третий этап - конец XVIII в., когда свобода передвижения выступала одним из естественных прав в определенных положениях концепции естественных прав и свобод. Четвертый этап - XX в., характеризовавшийся юридическим закреплением права на свободу передвижения и его всеобщим признанием.
Первоначальное упоминание о свободе передвижения имеет место в далекие от нас времена, когда передвижение людей с одного места на другое было продиктовано объективной необходимостью. При этом осуществлять данную естественную потребность свободы передвижения человеку не мешали ни границы государственных образований, ни иные факторы. Единственными преградами осуществления данного действия были естественная среда обитания с ее климатическими особенностями и физиологические возможности человека [1, с. 24-26].
С XIII в. известен такой вид документов, как проезжие грамоты для иностранных граждан, которые были своеобразным удостоверением их личности и в то время позволяли местным властям контролировать их поведение [3, с. 27-29]. Они не закрепляли право на свободу передвижения непосредственно, однако их можно отнести к разрешительным источникам регулирования данной сферы общественных отношений.
Отдельные авторы полагают, что формирование норм, гарантирующих свободу передвижения, исторически происходило так, что первоначально появились запреты и лишь потом - позитивные обязывающие дозволения [4, с. 12-13].
В XIII столетии в России вводится паспортная система - в новгородских летописях упоминаются так называемые «проезжие грамоты». С развитием крепостного права возникла необходимость ограничения передвижения значительной части населения внутри страны, поэтому были введены новые идентификационные документы личности - паспорта.
Постепенно в Российской империи стала складываться стройная паспортная система, которая предусматривала установление полицейского контроля над проживанием и передвижением населения с введением ограничений для его отдельных категорий.
Так, вопросы паспортной системы были урегулированы основными документами - Положением о видах на жительство от 1893 г. и Уставом о паспортах от 1895 г. [5, с. 27]. Одновременно стала развиваться и система выдачи разрешений на въезд и выезд из империи. Ее реализация осуществлялась Министерством внутренних дел [6; 2].
В России нерусские народы были ограничены и в свободе передвижения и поселения (например, известная «черта оседлости» для евреев), и в выборе занятия и профессии (ограничения в приеме на работу нерусских или не знающих русского языка), и в приобретении имущества и заключении сделок (например, льготы и преимущества для русских помещиков и купцов при покупке имений в западных губерниях и запрещение приобретать землю католикам) [7, с. 46].
В XX в. формируется иное представление о сущности свободы передвижения. Признание и соблюдение его в числе основных прав и свобод человека стали символом праведности во внутренних делах государств, а также межгосударственном общении.
Так, И.А. Покровский считал, что в конце XIX-XX вв. начались поиски «потерянной идеи права "правильного права"» и «эти поиски... привели не к чему иному, как к возрождению того, что казалось похороненным навсегда - к возрождению естественного права» [8, с. 75].
В декабре 1948 г. ООН приняла Всеобщую декларацию прав человека, юридически на международно-правовом уровне закрепившую эту, ранее в основном не исследованную категорию.
Затем конституции ряда европейских стран (Германии, Испании, Италии) придали праву на свободу передвижения непосредственное юридическое действие и приоритетное значение во всей данной национальной государственно-юридической системе.
Праву на свободу передвижения на данном этапе присущи следующие признаки:
1. Его исполнение обеспечивается и охраняется государством. За данными нормами потенциально стоит возможность государственного принуждения к исполнению, а также наложение юридической ответственности за нарушение. При этом охрана выражается не только в применении юридической
ответственности, но и в осуществлении различных мер со стороны государственных органов (например, введение регистрации, прописки).
2. Нормы, гарантирующие свободу передвижения, закрепляются в официальных документах, в нормативных актах либо других юридических документах (судебных решениях, договорах и др.).
3. Формальная определенность права на свободу передвижения проявляется и в том, что оно по своему содержанию отличается четкостью, выражается предельно сжатым, кратким и рельефным слогом. Благодаря такой определенности субъекты права четко знают границы правомерного и неправомерного поведения, свои права, свободы и обязанности, вид и размер ответственности за совершенные правонарушения.
4. Нормы, закрепляющие право на свободу передвижения, представляют собой определенную систему. В настоящее время это межотраслевой правовой институт, состоящий из норм конституционного, гражданского и административного прав, призванных регулировать отношения между индивидом и государством в области свободы передвижения [9, с. 212].
XX в. принес в Россию и новые законы, регулирующие свободу передвижения. В порядке общего заведывания переселением на Народный комиссариат земледелия РСФСР возлагались руководство и контроль по переселенческому делу, разработка планов переселения, образование и подготовка земельного фонда для переселения, организация выхода, передвижения и водворения переселенцев, а также принятие мер по финансированию переселения и издание подробных правил об его условиях и порядке [10].
Становление Российской Советской Федеративной Социалистической Республики на ее первом этапе характеризовалось определенными особенностями.
В апреле 1918 г. была введена монополия внешней торговли. В этой сфере любые товары могли покупаться или продаваться только надлежащими государственными органами, что позволило установить полный контроль над валютным оборотом, воспрепятствовать вывозу капиталов за границу.
В декабре 1920 г. был подписан договор о границах РСФСР и ДВР, ратифицированный ВЦИК в апреле 1921 г. [11, с. 82-83].
Права граждан иностранных государств, с которыми РСФСР вступила в то или иное соглашение, регулировались этими соглашениями.
Поскольку права иностранцев не были предусмотрены соглашениями с соответствующими правительствами и специальными законами, права иностранцев на свободное передвижение по территории РСФСР, избрание профессий, открытие и приобретение торгово-промышленных предприятий, приобретение вещных прав на строения и земельные участки могли быть ограничены постановлением подлежащих центральных органов правительства РСФСР по соглашению с Народным комиссариатом иностранных дел [12].
Советское право предусматривало возможность высылать за пределы губернии или отдельных ее пунктов на срок действия исключительного положения лиц, признанных опасными для общественного порядка, или же высылать таковых лиц на тот же срок в определенные места губернии без права самовольного передвижения [13].
Административная высылка в определенные районы других губерний производилась согласно Постановлению Всероссийского центрального исполнительного комитета от 10 августа 1922 г. [14] и инструкции Народного комиссариата внутренних дел по применению вышеназванного Постановления
[15].
Конституция СССР 1924 г. завершила оформление принципиально нового государства - Союза Советских Социалистических Республик. Суверенным правом союзных республик было также право на собственное гражданство. Оно сочеталось с правом граждан каждой республики считаться гражданами Советского Союза (ст. 7 Конституции).
Существовавшая с 1932 г. прописка и ее строго регламентируемые правила, отсутствие в течение длительного времени паспортов у колхозников, рынка жилья приводили к тому, что фактически человек не мог свободно решать вопрос о своем месте жительства [16, с. 213-214]. Более того, такое положение существовало вплоть до 1958 г., а отсутствие паспортов - прямое ограничение права на свободу передвижения.
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16 декабря 1947 г. «О порядке сношений государственных учреждений СССР и их должностных лиц с учреждениями и должностными лицами иностранных государств» установил, что эти сношения осуществляются через Министерство иностранных дел СССР. Это значительно усложняло свободу передвижения по СССР для иностранцев.
В целом, если свобода передвижения для советских граждан регулировалась относительно демократично, то пребывание и передвижение в СССР иностранцев имели свои особенности.
Так, нарушение иностранными гражданами и лицами без гражданства правил пребывания в СССР, то есть проживание без документов на право жительства в СССР или проживание по недействительным документам, несоблюдение установленного порядка регистрации или прописки либо передвиже-
ния и выбора места жительства, уклонение от выезда по истечении определенного им срока пребывания, а также несоблюдение правил транзитного проезда через территорию СССР влекли предупреждение или наложение штрафа в размере до пятидесяти рублей.
Нарушение должностными лицами предприятий, учреждений и организаций, принимающих в СССР иностранных граждан и лиц без гражданства или обеспечивающих их обслуживание, выполняющих обязанности, связанные с соблюдением условий пребывания в СССР и транзитного проезда через территорию СССР иностранных граждан и лиц без гражданства, установленного порядка их регистрации, прописки или выписки, оформления для них документов на право проживания, передвижения и изменения места жительства в СССР влекло предупреждение или наложение штрафа в размере от десяти до ста рублей [17].
Ограничение свободы передвижения отразилось и на семейном праве. В 1948 г. были запрещены браки с иностранцами. В указе по этому поводу давалось обоснование: наши женщины, вышедшие замуж за иностранцев и оказавшиеся за границей, в непривычных условиях чувствуют себя плохо и подвергаются дискриминации. Однако стоит отметить, что брак между гражданином СССР и гражданином другого государства мог быть заключен при условии смены гражданства. Правда, стоит помнить, что попытка отказаться от советского гражданства для гражданина СССР могла окончиться обвинениями в измене Родине.
В 80-е г. прошлого века число политических преступлений в масштабе страны было ничтожным. По западным источникам, к середине 80-х гг. в местах заключения находились около 200 осужденных за такие деяния.
По преимуществу это были диссиденты и националисты. КГБ применял превентивные, воспитательные меры, чтобы тем или иным способом прекратить нежелательную деятельность лиц, вступивших на этот путь. В некоторых случаях инакомыслящим разрешалось уезжать за границу, иногда же их просто выдворяли. Но тех и других были лишь единицы [18, с. 5].
Конституция РСФСР 1978 г.* в ст. 42 закрепляла, что каждый имел право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РСФСР.
Гражданин РСФСР имел право свободно выезжать за ее пределы и беспрепятственно возвращаться. Ограничение этих прав допускалось только на основании закона. Для получения заграничных паспортов командирующие организации обращались в уполномоченные на выдачу таких документов государственные органы.
В целях выявления возможных оснований для временных ограничений в праве на выезд из РСФСР эти органы согласовывали вопросы выезда за границу с органами государственной безопасности. В документе, удостоверяющем личность, делалась отметка, свидетельствующая о выдаче гражданину заграничного паспорта.
Министерство финансов РСФСР рассматривало совместно с Министерством внутренних дел РСФСР и Министерством безопасности РСФСР вопрос об увеличении штатной численности соответствующих подразделений указанных министерств и улучшении их материально-технического оснащения в связи с увеличением объема работ по обслуживанию российских граждан, выезжающих за рубеж, и соответствующие предложения представлялись в Правительство РСФСР [19].
В Советском государстве многие десятилетия был фактически запрещен инициативный выезд граждан за границу. Какая-либо законодательная регламентация в этой области отсутствовала. На границах СССР был возведен «железный занавес». В последние годы существования Союза ССР положение несколько изменилось. Был разрешен выезд советских граждан на постоянное место жительства в Израиль. Однако правило о необходимости получить выездную визу, в которой могло быть отказано без какого-либо объяснения, привело к появлению достаточно многочисленной категории граждан, названных «отказниками».
В советский период гражданин мог выехать за границу только в качестве туриста, в командировку или по приглашению иностранных государств, юридических и физических лиц. Инициативный выезд не запрещался законодательно, но и не был возможен реально.
Итак, исторический анализ права на свободу передвижения позволяет выявить закономерности его существования на протяжении всей истории человечества, определить его ценность как для мирового сообщества, так и для России.
Анализируя историческое развитие права на свободу передвижения, можно констатировать наличие прогресса в данной сфере. От примитивных форм беспрепятственного передвижения человечество приходит к более совершенному и развитому пониманию важности свободы передвижения для правового статуса человека.
Литература
1. Алешкова И.А. Право на свободу передвижения: историко-правовая ретроспектива // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 4.
2. Хоботов А.Н. Организационно-правовые основы развития паспортной системы РСФСР (19171980): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1983.
3. Желудкова Т.И. Основные направления деятельности полиции дореволюционной России по охране феодального и буржуазного порядка. М., 1977.
4. Явич Л.С. Право и социализм. М., 1982.
5. Спектор Е.И. Паспортно-визовый режим: правовое регулирование // Журнал российского права. 2001. № 3.
6. Шарипов М.Х. Организационно-правовые основы деятельности ОВИР МВД: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1992.
7. Отечественное законодательство XI-XX веков. Ч. II. XX век: Учебное пособие. М.: Юристъ, 1999.
8. Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. Петроград, 1917.
9. Кашанина Т.В. Происхождение государства и права. М., 2004.
10. Постановление ВЦИК от 30.10.1922 г. «О введении в действие Земельного кодекса, принятого на 4 сессии IX созыва» (вместе с Земельным кодексом РСФСР) // СУ РСФСР. 1922. № 68. Ст. 901.
11. Декреты советской власти. М., 1997. Т. XIV.
12. Постановление ВЦИК от 11.11.1922 г. «О введении в действие Гражданского кодекса РСФСР» (вместе с Гражданским кодексом РСФСР) // СУ РСФСР. 1922. № 71. Ст. 904.
13. Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 08.03.1923 г. «Положение о чрезвычайных мерах охраны революционного порядка» // СУ РСФСР. 1923. № 21. Ст. 249.
14. СУ РСФСР. 1922. № 51. Ст. 646.
15. СУ РСФСР. 1923. № 8. Ст. 108.
16. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004.
17. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (принят ВС РСФСР 20.06.1984) // Ведомости ВС РСФСР. 1984. № 27. Ст. 909.
18. Преступность и правонарушения в СССР. 1990: Статистический сборник. М., 1991.
19. Постановление Правительства РФ от 28.01.1993. № 73 (ред. от 24.02.1995) «О мерах по обеспечению права граждан Российской Федерации на свободный выезд за ее пределы и беспрепятственное возвращение и совершенствование порядка командирования работников за границу» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 5. Ст. 397.
