CC BY
61
История становления правовых основ государственного финансового контроля в
дореволюционной России
The history of the legal basis of state financial control in pre-revolutionary Russia
Чернова П.А.
Студент 2 курса
Института экономики и права Петрозаводского Государственного Университета
Россия, г. Петрозаводск e-mail: p_a_sh@mail.ru
Chernova P.
Second-year student
Of the Institute of Economics and law of Petrozavodsk State University
Russia, Petrozavodsk e-mail: p_a_sh@mail.ru
Аннотация.
Одним из элементов государственного управления является государственный финансовый контроль. Его качество и прозрачность влияет на эффективность использования бюджетных ресурсов, а следовательно, на эффективность социально-экономической политики государства. Изучение исторического опыта становления и развития государственного финансового контроля весьма актуально в условиях современной бюджетной реформы.
В данной статье на основе историографического обзора источников рассматриваются этапы становления государственного финансового контроля, начиная с создания Древнерусского государства, заканчивая Революцией 1917 г. Выявляется ряд особенностей и недостатков, характерных для каждого периода. Особое внимание уделяется становлению государственного финансового контроля в XVIII-XIX вв.
Annotation.
One of the elements of public administration is the state financial control. Its quality and transparency affect the efficiency of the use of budgetary resources, and consequently, the effectiveness of the socio-economic policy of the state. The study of the historical experience of the formation and development of state financial control is very important in the context of modern budget reform.
On the basis of the historiographical review of the sources, the article considers the stages of the state financial control formation, starting from the creation of the old Russian state and ending With the revolution of 1917.a number of features and shortcomings characteristic of each period are Revealed. Particular attention is paid to the formation of state financial control in the XVIII-XIX centuries.
Ключевые слова: государственный финансовый контроль, государственные органы, контрольная функция, финансы, финансовый контролер, финансовая система.
Keywords: state financial control, state bodies, control function, Finance, financial controller, financial system.
Истории финансового контроля в интересующий нас период посвящено много работ.
Из дореволюционных авторов следует особо выделить работу Н.Д. Чечулина, защитившего докторскую диссертацию по финансам при Екатерине II [14]. Достоинством этой работы является то, что автор не только подробно описал сложившуюся систему финансовых органов в этот период, но указал на негативные моменты этого устройства. Работа Ф. Белявского также раскрывает отрицательные стороны осуществления государственного финансового контроля [3].
К сожалению, этим качеством не обладают такие официальные издания, как "Общий обзор развития и деятельности государственного контроля в царствовании гос. имп. Александра III" [10] и "Государственный контроль в 1811-1911 гг." [4]. Целью первой из них было восхваление деятельности государя-императора. Вторая работа являлась плодом деятельности чиновников этого органа и готовилась как юбилейное издание, в которых не принято было акцентировать внимание на негативных моментах истории этого государственного учреждения.
В советское время история системы органов финансового контроля как специальная тема, не интересовала исследователей. Она давалась в контексте общей системы органов государственного управления в работах Н. П. Ерошкина [6].
Возобновился интерес к исследованию истории органов финансового контроля уже после распада СССР в новом государстве - Российская Федерация. Обусловлено это было, прежде всего, необходимостью восстановления государственного контроля за финансовыми потоками. И здесь как никогда был востребован дореволюционный опыт. Под руководством бывшего министра финансов С. В. Степашина был создан учебник для студентов, обучающихся по специальности «Финансы и кредиты» [5]. Будучи учебником, он не претендует на оригинальность изложения, поэтому в своей исторической части его создатели активно использовали работы дореволюционных авторов.
В другом учебном пособии В. Р. Ковнира, несмотря на то, что уделено мало места изучению собственно финансового контроля, было важно общее понимание особенностей истории экономики России [7].
Особое внимание следует обратить на монографии Р.В. Колесова [8] и В. В. Скобара [11]. Несмотря на то, что Р.В. Колесов посвятил истории становления финансового контроля лишь вводную часть, акцентировав все внимание на современном этапе, он попытался выделить наиболее важные моменты в истории контроля. Это позволило взять их за основу, ориентируясь при систематизации фактов, полученных из других источников и научных работ. Монография В. В. Скобара интересна проведением параллелей между прошлым и настоящим временем.
Анализу подверглись статьи Э.М. Ахметшина [2], С.Г. Моняк [9], Е.П. Турбиной [13], В.Г. Широкобокова [15], посвященные истории финансового контроля в дореволюционной России.
Одной из последних работ, использованной в нашей научной статье, стала диссертация Н.И. Совы, посвященная проблеме государственной контрольно-ревизионной системы в XIX - начале XX века [12]. Данная работа отличается глубоким историко-правовым анализом государственного финансового контроля. Она помогает разобраться в сложной системе ревизионных органов в XIX в. и сделать выводы, насколько быстро развивался финансовый контроль и какие факторы тормозили его развитие.
Государственный финансовый контроль имеет богатую историю. Его развитие продолжалось на протяжении всего периода российской государственности и продолжается по сей день.
Он зародился в момент создания Древнерусского государства. Уже в первых правовых актах закрепилось право денежного контроля. Они регламентировали порядок закупок, взимания налогов и уплаты долга, ведь первоочередная уплата долга идет в пользу князя, т.е. государства. Функцию государственного финансового контроля стали выполнять финансовые органы, собиравшие подати и пошлины и наблюдавшие за исполнением населением повинностей. Но только в XV в. начинает складываться централизованный аппарат контроля [5]. Так, при Иване III было учреждено 25 приказов, 7 из которых обладало чисто финансовыми функциями. Так же он образовал Казну - государственное ведомство, хранившее деньги и драгоценности и выполнявшее функции государственной канцелярии. При Иване Грозном государственный финансовый контроль приобрел строго централизованный характер, предполагавший контроль за доходами и расходами государства. Впервые в истории государства стала функционировать система финансового управления, сочетающая в себе центральные ведомства и органы местного самоуправления. Период Смуты дестабилизировал экономику государства, поэтому ее преодоление означало восстановление контрольной функции Российского государства [5]. При Михаиле Федоровиче и Алексее Михайловиче стала намечаться тенденция к установлению абсолютизма, который предполагал жесткий контроль за финансовыми учреждениями. По мнению исследователей, окончательное оформление государственного финансового контроля произошло только в XVII веке [5].
Наиболее важным периодом в истории становления государственного финансового контроля стал конец XVII -XVIII века. Побудительными причинами организации системы органов государственного финансового контроля, с которыми столкнулись российские монархи в развитии контроля в это время, стали взяточничество и казнокрадство. Петр
Первый учредил Сенат - высший законосовещательный орган, которому передал полномочия контрольного характера [1]. Одной из его функций было "смотреть за расходами и ненужные, и особенно напрасные, отставить, денег же, как можно больше собирать" [1]. Также была создана Ревизион-Коллегия, то находящаяся в ведении Сената, то не входящая в его подотчетность. В связи с неопределенностью, успешную и эффективную работу органов организовать не удалось. Контрольные органы постоянно меняли свой статус и функции. Открывались новые учреждения контроля, однако они не справлялись со своей задачей и вскоре закрывались. Главным препятствием к стабилизации работы органов оставалось отсутствие практики и опыта у служащих контрольных органов.
Повлияла на развитие и общая ситуация в стране: эпоха дворцовых переворотов тормозила совершенствование контрольной системы. После смерти Петра I Екатерина I восстановила Ревизион-коллегию в качестве самостоятельного органа власти, однако он был подотчетен Верховному тайному совету. Ревизион-коллегия была должна составлять "генеральную табель" о государственном бюджете, т. е. обо всех государственных доходах и расходах, и теперь финансовая отчетность всей страны отправлялась в Москву на ревизию в Ревизион-коллегию и в ее контору в Петербурге [9]. Однако надежды улучшить контроль не оправдались. Как и прежде, ревизионность велась медленно.
Деятельность Анны Иоанновны была также малоуспешной. Неэффективности работы способствовали подотчетность центральным органам власти, неопытность штата и медленная работа органов финансового контроля. После Екатерины I она получила опустошенную казну. По данным исследователей, в 1733 г. дефицит бюджета составлял 8% [5]. Однако она предпринимала меры для облегчения работы Ревизион-коллегии, создав для нее инструкцию, и создала новые контрольные органы - девять счетных комиссий и Генеральную счетную комиссию, на которую было возложено "обревизование запущенных счетов за старые годы". Из подконтрольности Ревизион-коллегии были изъяты гвардейские полки, придворное и таможенное ведомства. Их ревизией занимались отдельные счетные комиссии, поэтому о полноте ревизии не могло быть и речи.
Следующая попытка усовершенствования существующего государственного финансового контроля приходится на период правления Елизаветы Петровны в 1741-1761 годах. Императрица упразднила все коллегии и экспедиции, возвратив Ревизион-коллегии статус самостоятельного органа и значительно расширив круг ее компетенции: теперь коллегии предоставлялось право ревизий некоторых учреждений [5]. Она считалась "единственной высшей для всех мест и лиц империи ревизионной единицей" [3].
Елизавета Петровна предприняла строгую побудительную меру - всем членам коллегии жалованье производить из взысканных по счетам начетных денег. Однако и это не принесло успеха. Дворянство получило все, что хотело [5]. Именно при Елизавете Петровне начался "золотой век" российского дворянства. Но развитию ревизионного дела это не способствовало.
При всех проведенных Екатериной Великой реформах, по мнению как дореволюционных, так и современных отечественных специалистов, правительство понимало необходимость государственного финансового контроля, но достаточные для него меры не принимало, а «предпринятые государством меры не привели к коренному оздоровления российских финансов» [3]. Впрочем, следует принять во внимание, что велся упорный поиск успешных путей его осуществления [15].
Таким образом, рассмотрев историю становления органов государственного финансового контроля в конце XVII - XVIII вв., можно выявить следующую тенденцию - происходили постоянные поиски успешных путей осуществления контрольной деятельности, однако эффективному осуществлению функций финансового контроля мешали причины объективного характера: недостаток опытных работников, его зависимость от лиц, распоряжающихся расходом сумм, нехватка опыта и практики. Помимо этого, постоянная смена власти в период дворцовых переворотов и глубокие социальные потрясения тормозили развитие системы финансового контроля.
В XIX веке произошло значительное расширение системы финансовых контрольных органов. В частности, Александр I впервые создал Министерство Финансов, которое осуществляло контроль за движением денежных средств. Теперь государственное управление бюджетом осуществлялось тремя органами: Министерством Финансов, Государственным Казначейством и Ревизией счетов, что позволило наиболее полно охватить сферу государственного финансового регулирования.
Однако главным недостатком работы Александра Первого в осуществлении финансового контроля стала неопытность штата: "недостаток надлежащих руководств по производству ревизии в учреждениях контроля" [4].
К концу царствования многие реформы были сведены на нет. Министерская реформа не оправдала ожиданий. Во многом это было связано с тем, что принципы управленческой деятельности, сложившиеся в период функционирования коллегий, не были полностью отвергнуты [12].
При Николае I, не стремившемся к кардинальной перестройке государственных органов, акцент был сделан на расширении штата финансовых контролеров и их обучении. Для стимуляции их деятельности вводились льготы. Чуть позже Николай I решился все же создать новый орган - Государственный Контроль - «для надлежащего устройства отчетности и предварительной ревизии в самих распорядительных управлениях». Однако теперь ревизия проводилась не по подлинным документам и книгам. Вводилась система общих (генеральных) отчетов. Это означало, что документальную проверку отчетности производили у себя сами ведомства, а потом в центральный орган отправляли сводные отчеты [12]. Благодаря этому принципу, казначеи производили хищения сумм, которые оставались незамеченными. Поэтому у Николая Первого не получилось добиться должной эффективности управления государственными финансами [12].
Император Александр II активно использовал опыт европейских стран в осуществлении государственного финансового контроля. Благодаря этому, в период его правления появились новые для России принципы контроля: единство кассы, предварительный контроль, просуществовавшие вплоть до 1918 года. Единство бюджета предполагало внесения всех государственных доходов и сборов в государственную роспись для слияния с общей государственной казной. Эта роспись стала публиковаться, поэтому бюджет 1862 г. стал именоваться "прозрачным" [5], так как он впервые стал наиболее полно указывать все доходы и расходы государства. В целях предотвращения казнокрадства он сосредоточил в руках Министерства Финансов все государственные денежные средства.
При Александре III в связи с бурным развитием торговли и промышленности возникла потребность в создании новых органов финансового контроля. Появились контроль по постройке казенных железных дорог, их эксплуатации, за оборотами частных железных дорог. Государственный финансовый контроль стал охватывать новые сферы, произошла специализация органов. Реформа контрольной системы достигла логической завершенности, а сам государственный финансовый контроль позитивно повлиял на развитие экономики в конце XIX веке.
Таким образом, становление государственного финансового контроля в дореволюционной России прошло очень долгий и трудный путь. Постоянно шел поиск успешных способов и форм его осуществления. Но наиболее продуктивным этапом развития контроля стал XIX век. Именно здесь зарождаются основы современного государственного финансового контроля, появляются органы, которые имеют преемников в современной финансовой системе России. Изучение опыта и принципов функционирования государственного финансового контроля тех лет обязательно должно найти место в современных государственных реформах.
Список используемой литературы:
1. Манифест "Об учреждении Правительствующего Сената // Полное собрание законов Российской Империи: Собрание первое: в 45 т. СПб.: Типография II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1830. Т. 4. № 2321.
2. Ахметшин Э. М. Развитие государственного финансового контроля в России [Электронный ресурс] // Материалы III Всероссийской научно-практической конференции с международным участием. - Электрон. ст. - Елабуга, 2015. - URL : http://kpfu.ru/staff files/F398353584/Risk menedzhment.materialv.III.Vserossiiskoi.NPK.pdf#page=88
3. Белявский Ф. Исторический очерк развития государственного контроля в России [Электр. ресурс]. -Электрон. дан. - Москва : Народный комиссариат государственного контроля, 1919. - URL:
http://elib.shpl.ru/ru/nodes/3773-belYavskiv-f-istoricheskiY-ocherk-razvitiYa-gosudarstvennogo-kontrolYa-Y-rossii-m-1919#page/55/mode/inspect/zoom/4, свободный. - Яз. рус. - (03.12.2017).
4. Государственный контроль. 1811 - 1911 [Электр. ресурс]. - Электрон. дан. - Санкт-Петербург : Гос. типография, 1911. - URL : http://нэб.рф/catalog/000202 000006 149593%7C94CDFBB8-D45D-4BB1-9363-50AF4D17FBEC/viewer/, свободный. - Яз.рус. - (03.12.2017).
5. Государственный финансовый контроль / С. Степашин, Н. Столяров, С. Шохин, В. Жуков. Учебник для вузов. - Санкт-Петербург. : Издательство Питер, 2004. - 560 с.
6. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России/ Н.П. Ерошкин. - М.: Высшая школа, 1968. - 368 с.
7. Ковнир, В. Н. История экономики России : учебное пособие / В. Н. Ковнир. - Москва : Логос, 2011. - 471 с.; То же [Электронный ресурс]. - URL : http://biblioclub.ru/index.php?page=book&id=84739 (01.11.2017).
8. Колесов Р. В. Система государственного финансового контроля РФ : проблемы и перспективы / Р. В. Колесов, А. В. Юрченко. [Монография]. - Ярославль : ЯФ МФЮА, 2013. - 100 с.
9. Моняк С. Г. Становление и развитие системы органов государственного финансового контроля в России (середина XVII - конец XVIII века) [Электронный ресурс] / Моняк С. - Электрон. ст. - 2010. - URL : https://cYberleninka.ru/article/n/stanovlenie-i-razvitie-sistemY-organov-gosudarstvennogo-finansovogo-kontrolYa-v-rossii-seredina-xvii-konets-xviii-veka
10. Общий обзор развития и деятельности государственного контроля в царствование гос. имп. Александра III. 1881 - 1894 гг. [Электр. ресурс]. - Электрон. дан. - Санкт-Петербург, 1901. - URL : http://нэб.рф/catalog/000199 000009 003557585/viewer/ , свободный.- Яз.рус.-(03.12.2017).
11. Скобара В. В. Государственный финансовый контроль в системе управления государством / В. В. Скобара, А. В. Телепнева. - Москва: Издательский дом «НАУЧНАЯ БИБЛИОТЕКА», 2013. - 176 с.
12. Сова Н. И. Эволюция государственной контрольно-ревизионной системы Российской империи в XIX -начале XX вв. : Историко-правовое исследование : диссертация ... канд. юрид. наук. : 12.00.01 / Сова Николай Игоревич. -ФГАОУ ВО Белгородский государственный национальный исследовательский университет, 2017. - 192 с.
13. Турбина Е. П. Исторические аспекты становления и развития финансового контроля в России [Электронный ресурс] / Е. П. Турбина, М. А. Симонян. - Электрон.дан. - Щадринск. — URL : http://shgpi.edu.ru/files/nauka/vestnik/2015/2015-2-31.pdf
14. Чечулин Н. Д. Очерки по истории русских финансов в царствование Екатерины II. СПб. : Сенатская типография, 1906. - 380 с.
15. Широбоков В. Г. Государственный финансовый контроль и аудит: ретроспективный анализ и вектор развития [Электронный ресурс] / В. Г. Широбоков, Д. Н. Литвинов. - Электрон. ст. - 2015. - URL : https://cYberleninka.ru/article/n/gosudarstvennYY-finansovYY-kontrol-i-audit-retrospektivnYY-analiz-i-vektor-razvitiYa
