CC BY
18УДК 34
Донцова Н.А.
магистрант 2 курса Калужского института (филиала) Всероссийский государственный университет юстиции (РПА Минюста России) (г. Калуга, Россия)
ИСТОРИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РОССИИ
Аннотация: в статье рассматривается история государственных закупок с правовой точки зрения. На основе результатов анализа научной литературы и судебной практики автором предложены варианты корректировки процедуры государственных закупок в целях обеспечения упрощенного варианта получения прибыли всеми участниками процедуры.
Ключевые слова: государственные закупки, государственные торги, государственный заказчик, подрядчик, акцепт, оферта.
Для полного раскрытия понятия института государственных закупок в Российской Федерации необходимо изучить историю государственных закупок в РФ. История становления государственных закупок является важнейшим направлением изучения для наиболее точного понимания истоков и предпосылок создания нынешней системы государственных закупок, а также дальнейшей реализации данной системы.
В Российской Федерации система государственных закупок имеет более чем трехсотлетнюю историю. Предпосылки образования данной системы датируются XVI веком. Целью государственных закупок является, в первую очередь, сокращение трат казны, а также, противодействие коррупции.
Одними из первых источников, положивших начало становлению института государственных закупок в РФ являются следующие правовые
документы: казенный подряд «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости» 1595 г. царя Федора Иоанновича; указ «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей» от 7 июля 1654 г. царя Алексея Михайловича, согласно которому за перевоз определенного объема груза купцы получали вознаграждение; указ Сената «О борьбе с мошенническими ценами и коррупцией в поставках и контрактах»1721 г. (июнь) и «Регламент Адмиралтейства и Верфи», 15 пункт которого назывался «Каким образом подрядчиков сыскивать и вести с ними переговоры?» Петра I; печатание объявлений о закупках в государственных центральных газетах при Анне Иоанновне; «Учреждение о губерниях» (ст. 118 «О контрактах по подряду, поставках и откупах») 1775-1776 гг. Екатерины Великой и создание Казенной палаты, на которую были возложены полномочия по назначению подрядчиков и заключению договоров [4]; «Устав о провианте для продовольствия войск» 1802 г. Александра I, где вводилось понятие «справочной цены» для государственных заказов, также указ «Об отдаче по всем местам, торги производящим, подрядов в разные руки по частям» 1815 г. и акт «Лист для торга» 1830 г., регулировавший закупки на «местном» уровне. [1]. Примеры, указанные нами выше, позволяют прийти к выводу, что формирование госзаказа, выбор исполнителей, составление договорных отношений, являются постулатами создания государственных закупок РФ в том виде, в котором данный институт существует сегодня.
Анализируя историю правового регулирования государственных закупок в Российской Федерации, нельзя не акцентировать внимание на документе «Положение о казенных подрядах и поставках» (1900-1917 гг.). В данном положении прямо обозначены несколько способов государственных закупок, а именно:
- изустные торги (аукцион);
- торги посредством запечатанных объявлений (запрос котировок);
- смешанные торги.
Во времена СССР государственные закупки имели централизованный характер планирования и распределения продукции. Вследствие формирования административно-командной системы управления экономикой абсолютное большинство поставок было исполнено на основании плановых актов (фондовых извещений, планов прикрепления), что говорит о публично-правовом регулировании данной сферы. К правовым документам, относящимся к изучаемой теме, можно отнести следующие документы:
«Положение о государственных подрядах и поставках» от 1921 г.
Данное положение содержит в себе главные гражданские положения, координирующие отношения между заказчиком и поставщиком.
«Положение о государственных подрядах и поставках» от 1927 г.
В 1927 году было принято новое положение, которое предусматривало норму. Отличия от предыдущего положения, в том числе, заключаются в том, что субъектами актов могли являться только государственные предприятия. Правовое регулирование отношений, предметом которых являлись продукция производственно-технического назначения и товары народного потребления, в советский период осуществлялось положениями о поставках, содержащих совокупность запретов и дозволений [3].
Ликвидация данной системы была проведена Постановлением Совмина РСФСР от 23 октября 1991 года № 558 «Об организации материально-технического обеспечения народного хозяйства РСФСР в 1991 г.». Вследствие отмены данной системы хозяйственных связей, было непонятно, каким образом субъекты впоследствии могут участвовать в экономической деятельности, положение хозяйствующих субъектов было если не катастрофическим, то достаточно тяжелым. С целью выхода из сложившейся ситуации в период с 1992 по 1999 год был принят ряд нормативных актов, регулирующих данное направление. К числу наиболее важных из них можно отнести следующие нормативно-правовые акты:
- регулирующие поставку продукции и товаров для государственных
нужд;
- определяющие закупку и поставку сельскохозяйственной продукции;
- устанавливающие порядок формирования и использования государственного материального резерва;
- конкретизирующие поддержку малого предпринимательства;
- регулирующие порядок проведения конкурсов на размещение заказов.
Система государственных закупок, описанная выше, просуществовала
вплоть до конца 2005 года.
1 января 2006 года был принят Федеральный закон о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ. До принятия данного закона законодательство не регулировало данные отношения целостно, а представляло скорее совокупность разрозненных нормативных актов, касающихся разных сфер данной деятельности, но не регулирующие общую процедуру государственных закупок в полном смысле. Сфера регулирования поставок для нужд субъектов Российской Федерации была не развита полноценно.
Таким образом, отсутствие общего нормативного регулирования государственных закупок приводило бюджет Российской Федерации к несбалансированности. Кроме того, данное отсутствие значительно усложнило эффективность бюджетных расходов, повлекло за собой массовые злоупотребления и преступления в рассматриваемой нами сфере.
В настоящее время сфера государственных и муниципальных закупок регулируется правовыми источниками разных уровней. Нормативные акты являются комплексными, включают в себя такие отрасли права как бюджетное, гражданское, административное, государственное и финансовое право. Затрагивание различных ветвей права в данной сфере оправдано тем, что предметом правового регулирования в данном случае является целенаправленная деятельность государства в сфере закупок как форма организованного потребления товаров для государственных нужд.
Иерархия правовых источников в области государственных закупок выглядит следующим образом:
Международное законодательство - система государственных заказов в РФ не противоречит нормам международного права.
Конституция РФ - в данном нормативном акте заложены методологические основы и принципы построения всей системы процедуры государственных заказов в РФ. Согласно ст.8, 34, 71-73, 130, 132 Конституции РФ, закупаемые товары для удовлетворения федеральных, региональных государственных нужд, в том числе, для удовлетворения нужд местного населения, являются предметом ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. [1]
Федеральные законы - предписывают правила обязательные для соблюдения участниками государственных закупок. Нормативно-правовые акты регулируют отношения по логистике товаров, выполнению работ, оказанию услуг для государственных нужд. Одним из основополагающих законов, регулирующих данную сферу, является Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Другим «основным» законом данной сферы можно считать Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Данный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся: [8] планирования закупок товаров, работ, услуг; определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
заключения предусмотренных настоящим Федеральным законом контрактов;
особенностей исполнения контрактов; мониторинга закупок товаров, работ, услуг; аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг;
контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - контроль в сфере закупок).
Указы Президента Российской Федерации. В настоящее время Указы Президента РФ нечасто направлены на систему государственных закупок напрямую. Однако еще в 1990-е годы, в процессе перехода РФ от планово-разделительной экономики к рыночной, указы часто дополняли, а иногда и противоречили законодательным актам. В настоящее время Указы Президента РФ, касающиеся данной сферы, в большинстве своем направлены на противодействие коррупции. Например, Указ Президента РФ от 16 августа 2021 г. № 478 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2021-2024 году», раздел X.
Постановления Правительства Российской Федерации. Правительство Российской Федерации принимает Постановления по вопросом контроля за проведением закупок, регулирования ценовой политики, установления механизма начальной цены лота (максимальной), утверждает перечень производителей в различных сферах, а также создает поддержку обществам, взявшим на себя обязательство по производству и поставке определенно взятой продукции. Правительство РФ, в том числе, регулирует работу официальной платформы для размещения заказов.
Законодательные акты субъектов Российской Федерации. Регулируют сферу муниципальных закупок, принимая законодательные акты,
устанавливающие нормативно-правовую документацию в сфере муниципальных закупок определенного субъекта РФ.
Иные источники связаны с деятельностью федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных издавать нормативно-правовые акты, регулирующие сферу государственных и муниципальных закупок. Например, Министерство экономического развития Российской Федерации осуществляет функции по выработке нормативно-правовых актов в сфере закупок товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд. В том числе, Министерство экономического Развития разрабатывает направление государственной политики в изучаемой нами сфере. [4]
В целях Федеральный закон №94-ФЗ и Федеральный закон №44-ФЗ как основополагающие законы в сфере государственных и муниципальных закупок.
В Закон №94-ФЗ неоднократно вносились и вносятся изменения, касающиеся совершенствования процедуры государственных и муниципальных закупок, уточнения отдельных положений вышеназванного закона для единообразного понимания в практической деятельности. Изменения в данном законе касаются, в большинстве своем, следующих направлений:
- уточнения перечня лиц, выполняющих функцию государственных заказчиков;
- конкретизирования дискретных процедур размещения заказов на государственной платформе в частности; [7]
- отображение особенностей размещения заказов в определенных областях социально-экономической сферы.
Несмотря на отсутствие единообразия, и недостаточной детализации, в настоящий момент, данный закон все же отражает специфику, которая обуславливается своеобразием предметов государственных и муниципальных заказов. Однако все еще остаются неуточненные аспекты. Ярким примером является отнесение работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту к категории «стандартные товары, работы и услуги». На данную
категорию заказ размещается путем проведения аукциона на электронной площадке, таким образом, можно полагать, что заказ на капитальное строительство не обладает особенностями, в то время как практика говорит о другом.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Конституция Российской Федерации с изменениями, внесенными на общероссийское голосование. 2020. - М.: Издательство АСТ, 2020 - 6 с
2. Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 № 44-ФЗ
3. Постановление Правительства РФ от 10.03.2022 № 339 "О случаях осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и (или) муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) и порядке их осуществления" - 4 с
4. Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд от 28.06.2017 - с 2
5. Андреева Л.В., Шиповальникова Ю.Г. Особенности государственных закупок в сфере образования // Юрист. 2014. № 12. С. 4-8
6. Андреева Л.В. Понятие контрактной системы и основные правила ее функционирования // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 11 - 3-16 с
7. Белов В.Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. М.: Норма, 2011 - 317 с
8. Беляева О.А. Гарантийные обязательства в государственных и муниципальных контрактах // Аукционный вестник. № 236 (04.186) пятница, 10 апреля 2015 г. [Электронный ресурс]
9. Бюджетное послание Президента РФ [Электронный ресурс] // Официальный сайт «Российская газета». URL: www.rg.ru/2009/05/25/posla№ie.html (дата обращения: 15.03.2023)
10. Байрит А.В. Регулирование государственного заказа в Итальянской Республике и Королевстве Испании // Молодой учёный № 48 (338) ноябрь 2020г
11. Бикмаева Г.Н. Государственные закупки: понятие, проблемы, пути решения // Молодой учёный № 42 (437) октябрь 2022 г
12. Тармаханов Б.В. Государственные закупки: понятие и виды // Молодой учёный №8 (403) февраль 2022 г.
13. Шевченко, Л.И. Госзаказ в системе государственного регулирования экономики./ Л.И. Шевченко, Г.Н. Гредин. - М.: Спарк. - 2009. - 12 с.
14. Гончаров, Е.Ю. История торгов в России XVII-XVIQ вв. / Е.Ю. Гончаров. // Конкурсные торги. - 1998. - № 8. - С. 40-42.
15. Шаранов, С.Г. Развитие системы государственных закупок в Российской Федерации. / С.Г. Шаранов, И.Ф. Поляков. // Вестник Клинической больницы №51. - 2010. -№ 8. - С. 17-21.
Dontsova N.A.
All-Russian State University of Justice (RPA of the Ministry of Justice of Russia) (Kaluga, Russia)
HISTORY OF LEGAL REGULATION OF PUBLIC PROCUREMENT IN RUSSIA
Abstract: the article examines the history ofpublic procurement from a legal point of view. Based on the results of the analysis of scientific literature and judicial practice, the author suggests options for adjusting the public procurement procedure in order to provide a simplified version of making a profit for all participants in the procedure.
Keywords: public procurement, public bidding, state customer, contractor, acceptance,
offer.
