CC BY
28
Экономика и управление в отраслях и сферах деятельности
Вильданов Р. Р. Шdanov К. К.
кандидат политических наук, доцент, доцент кафедры «Международные отношения, история и востоковедение», ФГБОУВО «Уфимский государственный нефтяной технический университет», г. Уфа Российская Федерация
ИСТОРИЯ ЛОББИРОВАНИЯ ИНТЕРЕСОВ НЕФТЯНОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЕ ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ
В статье рассказывается о зарождении практики лоббизма в важнейшей отрасли российской экономики — нефтяной. Автор исследует воздействие органов государственной власти в сфере регулирования нефтяной отрасли. Отмечается что процесс лоббирования ведется с целью принятия (или наоборот, не принятия) того или иного законодательного акта, инструкции, постановления. Также отмечается, что решения властей редко устраивают абсолютно всех и вся. Каждая заинтересованная группа, у которой есть свои интересы, хочет, чтобы эти интересы учитывались, хочет быть услышанной. Поэтому-то и появляется воздействие на тех, кто принимает решения. Это и есть то, что мы называем «лоббизмом». В России государство исторически активно вмешивалось в нефтяную отрасль. В свое время Петр I учредил Приказ Рудокопных дел, что положило начало геологической службе и добывающей промышленности в России. Но организованные лоббистские группы, в современном понимании этого слова, зародились лишь со 2 половины XIX века. В начале ХХ века вопрос о том, в каком направлении будет в дальнейшем развиваться политика государства по регулированию нефтеразведки и нефтедобычи на принадлежавших ему землях, не мог быть решен без обсуждения в Государственной Думе — представительном учреждении Российской Империи. Возник легальный канал влияния на принятие государственных решений через депутатов. Следует отметить, что среди депутатов Государственной Думы не было единства по поводу вмешательства государства в нефтяную отрасль. Часть депутатов выступала за введение государственной монополии на продажу нефти, добытой частными фирмами. Сторонниками другого подхода были депутаты, связанные с органами власти. Они исходили из того, что Государство является крупнейшим потребителем нефти и нефтепродуктов в стране. По их мнению, нужно передать военно-морскому ведомству, государственным, железным дорогам нефтеносные участки, для самостоятельной нефтедобычи.
Ключевые слова: нефть, лоббизм, Государственная Дума, Партия прогрессистов, монополия, откуп, «Принцип горной свободы», Союз 17 октября, государственная собственность, железная дорога.
HISTORY OF LOBBYING THE INTERESTS OF PETROLEUM INDUSTRY IN THE STATE DUMA OF PRE-REVOLUTIONARY RUSSIA
The article describes the emergence of lobbying practices in the most important sector of the Russian economy — oil. The author explores the impact of public authorities in the regulation of the oil industry. It is noted that the process of lobbying is conducted with the aim of adopting (or vice versa not adopting) a particular legislative act, instruction, decree. It is also noted that the decisions of the authorities rarely suit absolutely everyone and everything. Each interest group that has its own interests wants these interests to be taken into account, wants to be heard. Therefore, the impact on decision makers appears. This is what we call lobbying. In Russia,
Economy and management ín branches and fíelds of actmty
the state has historically actively intervened in the oil industry. At one time, Peter I established the Order of Miner Affairs, which marked the beginning of the geological service and the mining industry in Russia. But organized lobbyist groups, in the modern sense of the word, originated only from the 2nd half of the XIX century. At the beginning of the XX century the question of the direction in which the state's policy to regulate oil exploration and oil production on the lands belonging to it would be further developed could not be resolved without discussion in the State Duma, the representative institution of the Russian Empire. A legal channel of influence on state decision-making through deputies appeared. It should be noted that among the deputies of the State Duma there was no unity about state intervention in the oil industry. Part of the deputies advocated the introduction of a state monopoly on the sale of oil produced by private firms. Proponents of a different approach were deputies associated with the authorities. They proceeded from the fact that the State is the largest consumer of petroleum products in the country. In their opinion, it is necessary to transfer oil-bearing
Key words: petroleum, lobbying, State Duma, progressive party, monopoly, Farm, «The principle of mountain freedom», Union of October 17, state property, railway.
Первоначально лоббистами называли посетителей в различных государственных учреждениях. В XIX веке политики считали, что простых граждан нельзя пускать в залы заседаний, где принимаются законы. Поэтому простые посетители ожидали в коридорах и приемной, также называемой Лобби. Отсюда и название термина.
По мнению исследователя Лепехина В.А., лоббизм в России подобен айсбергу, он стал частью политической реальности и естественен для нее [1]. Видимую «верхушку айсберга» составляют, в основном, экспертно-совещательные структуры, в состав которых входят представители заинтересованных групп, например Общественная палата РФ, а также советы при Президенте РФ. Но большая часть остается «под водой». Российский лоббизм существовал и существует в виде неких неформальных отношений по продвижению интересов.
В условиях государственного устройства современной Российской Федерации есть четыре основных направления для лоббирования: Администрация Президента, Правительство, Федеральное Собрание, в меньшей степени региональные и местные органы власти. Само лоббирование проводится с целью принятия (или наоборот, не принятия) того или иного законодательного акта, инструкции, постановления.
Субъектами лоббирования в России выступает круг лиц, в число которых могут входить как физические лица, так и ассоциа-
ции, союзы, организации и т.д. В общем же лоббистов можно разделить на группы: политических, социальных, экономических, а также действующих в интересах регионов и различных государственных ведомств. Органы власти Российской Федерации под влиянием различных лоббистских групп принимают определенные законопроекты. В некоторых случаях они продуманы и позитивны, в каких-то — нет.
Следует понимать, что решения властей редко устраивают абсолютно всех и вся. В обществе всегда много различных точек зрения, интересов. Каждая заинтересованная группа, у которой есть свои интересы, хочет, чтобы эти интересы учитывались, хочет быть услышанной. Именно поэтому заинтересованные субъекты, а конкретнее субъекты лоббизма стараются всеми доступными и законными способами (а возможно и не совсем) повлиять на процесс принятия решений, привлечь внимание к своей точке зрения. Еще лучше чтобы государственные структуры считались с их интересами и поддерживали по мере возможности.
Поэтому-то и появляется воздействие на чиновников, которые принимают решения. Это в принципе и является тем, что можно определить как «лоббизм». Исходя из вышесказанного, на самом деле лоббизм — это отстаивание своих экономических интересов в политической плоскости. Реализуется он в виде продвижения своих законопроектов, а также поддержки тех, кто может помочь в
достижении данной цели. Процесс лоббирования ведется с целью принятия того или иного законодательного акта, инструкции, постановления.
Отличительным качеством лоббизма является то, что сам процесс проводится в определенных интересах. Кроме того, специалисты по лоббизму выступают в качестве посредника между интересантами и органами государственной власти.
В современном мире представительство и продвижение интересов различных компаний, групп граждан, ассоциаций является общепринятой и законной формой лоббирования. Отраслевой лоббизм вполне нормальный и необходимый процесс, точно такой же, как и политический лоббизм. В общем-то, чтобы более компетентно разбираться в вопросах промышленности, банков, научной сферы, культуры в Парламентах различных стран и были сформированы соответствующие парламентские комитеты. В случае нашей страны для того, чтобы проводить через Думу законопроекты в интересах тех или иных отраслей, и были созданы думские Комитеты. Аналогично по отраслевому признаку выстроена и исполнительная власть.
Таким образом, отраслевой лоббизм заключается в том, чтобы продвигать интересы какой-то отрасли в органах государственной власти. Главная цель здесь — добиться для этой отрасли тех или иных преференций. Главной задачей, которая стоит перед отраслевыми лоббистами, является задача по снижению налогов на бизнес (например налога на добычу полезных ископаемых), налоговых льгот при освоении новых месторождений. Также не малое внимание уделяется изменениям законодательства, попыткам увеличения бюджетных дотаций. В принципе главной целью отраслевого лоббирования, то, к чему должны привести все мероприятия, является повышение капитализации данной отрасли и прибыльности компаний.
В современной Российской Федерации нефтедобыча играет важнейшую роль в экономике. Государство активно вмешивается в работу нефтяной отрасли, регулирует ситуа-
Экономика и УПРАВЛЕНИЕ В ОТРАСЛЯХ И СФЕРАХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
цию с распределением квот, пошлин. Поэтому нет ничего удивительного в том, что данная отрасль является местом сосредоточения лоббистских усилий всех заинтересованных сторон. Здесь сталкиваются экономические интересы различных нефтегазовых компаний, как российских, так и иностранных, государства, связанные с получением доходов от продажи нефти.
В России государство исторически активно вмешивалось в нефтяную отрасль. В свое время Петр I учредил Приказ Рудокопных дел, что ознаменовало собой начало государственного контроля за добывающей промышленностью в России. В компетенцию Приказа входил контроль за геологической разведкой, именно это ведомство определяло места для строительства рудников и заводов. Созданная уже позднее Берг-Коллегия в 1719 г. переняла и права и обязанности Приказа Рудокопных дел. Берг-Коллегия проводила экспертизу найденных полезных ископаемых, именно она давала разрешение на эксплуатацию месторождения. При этом надо понимать, что Берг-Коллегия получила не только функции органа исполнительной власти, у них были законодательные и судебные полномочия. Берг-Коллегия издавала инструкции и распоряжения, обязательные для исполнения всеми работающими в данной отрасли. Все споры и нарушения в сфере добычи полезных ископаемых также решались в этой коллегии.
Иными словами, как мы видим, благоприятные условия для появления первых как их можно назвать «протолоббистских» групп появились уже тогда. Например, в 1721 г. в Берг-Коллегии рассматривали сообщение купца Григория Черепанова о нефтяных месторождениях на реке Ухте. Образцы найденной им нефти были доставлены в Петербург. Однако смерть Петра I и последовавшая затем эпоха дворцовых переворотов заставили взять паузу в разработке нефтяных месторождений. «Пролоббировать» свой проект он смог лишь в 1745 г. Поэтому получив одобрение Берг-Коллегии, был построен на реке Ухте первый в мире нефтеперерабатывающий завод [2].
ECONOMY AND MANAGEMENT iN BRANCHES AND FiELDS OF ACTiViTY
Вообще поддержка или ее отсутствие со стороны государства на первоначальном этапе играли очень большую роль для нефтяников. Нефтяные промыслы в Российской империи развивались так же, как и другие промышленные предприятия. В зависимости от трудовых ресурсов, фабрики и заводы делились на вотчинные и посессионные. На вотчинных предприятиях трудились помещичьи крестьяне. Посессионные же использовали рабочую силу государственных крестьян. Государство могло помочь производству и приписать к заводу крестьян с обязательством там работать. Поэтому умение договариваться и лоббировать свои интересы многое значили для предпринимателей того времени, в принципе как и сегодня.
Но организованные лоббистские группы, в современном понимании этого слова, зародились лишь со 2 половины XIX века. С началом «Великих реформ» начался новый период в развитии Российской экономики. На смену принудительному труду пришел вольнонаемный, талантливые выходцы из народа могли стать предпринимателями и развивать собственный бизнес. Государство также не осталось в стороне, и достаточно активно проводило экономические реформы. Устаревшая откупная система в нефтедобыче была ликвидирована, уступив место новым формам взаимоотношений власти и бизнеса.
В России стал действовать «принцип горной свободы». Но только при производстве разведок на землях, где наличие нефти еще не известно. Принцип действовал при уплате предпринимателем ежегодной арендной платы, что позволяло ощутимо пополнять казну.
В целом можно отметить, что политика Российского государства в плане развития промышленности во второй половине XK в. заключалась в том, чтобы одновременно защитить интересы государства, пополнить государственный бюджет, но и учитывать интересы бизнеса. Например, государственная политика в нефтяной отрасли состояла в том, чтобы в процессе сдачи в аренду государственных участков земли с нефтяными месторождениями сбалансировать государ-
ственные интересы с интересами нефтепромышленников. Это достигалось с помощью того, что удалось создать такие условия, которые могли бы стимулировать частную инициативу в нефтеразведке и нефтедобыче.
С 1893 г. в нефтяной отрасли усиливается регулирующая роль государства. Это прослеживается в создании особой категории государственных земель, так называемых заведомо нефтеносных. В их границах уже не допускалась никакая частная деятельность, даже разведочная. При этом с 1901 г. топливная политика России развивалась в условиях нефтяного кризиса. Это выразилось в падении уровня добычи нефти. Как следствие, выявилась устойчивая тенденция роста цен на нефть и нефтепродукты на внутреннем рынке, что, безусловно, не могло нравиться потребителям.
К этому моменту и можно отнести первое организованное столкновение лоббистских группировок в нефтяной отрасли. Потребителям нефти и нефтепродуктов не нравились, как они считали, слишком завышенные цены. К крупным потребителям топлива внутри России относились волжские и каспийские судовладельцы, земства. Позиция потребителей заключалась в том, что рост цен на топливо явился результатом монополизации нефтяного рынка. По мнению потребителей, нефтяная промышленность сосредоточена в руках нескольких крупных фирм, вследствие чего вхождение на нефтяной рынок стало невозможным для мелких и средних предпринимателей. Предложенные проекты выхода из нефтяного кризиса основывались на разных вариантах демонополизации нефтяной отрасли, или же на идее установления государственной нефтяной монополии. Это совсем не устраивало представителей нефтяного лобби.
В начале ХХ в. вопрос о нефтяной отрасли не мог быть решен без обсуждения в Государственной Думе — представительном законодательном учреждении Российской Империи. Возник легальный канал влияния на принятие государственных решений через депутатов. В Государственной Думе существовали фракции таких партий, как октя-
бристы, прогрессисты, не скрывавших свою связь с крупными предпринимателями и активно отстаивавших их позиции [3].
Обсуждение законопроектов, связанных с вопросами нефтяной отрасли, началось еще в III Государственной Думе (1907-1912 гг.). Депутаты в основном поддерживали правительственную стратегию функционирования и развития нефтяной отрасли. Поэтому депутаты не внесли серьезных поправок к правительственным законопроектам [4].
Но нефтяной кризис в 1910 гг. усилился, а с 1914 г. в условиях начавшейся Первой мировой войны ситуация стала критической. Депутаты IV Государственной думы оценивали действующее законодательство как неэффективное, в этом ключе они начали искать варианты вывода отрасли из кризиса [5]. Значительная часть депутатов выступала за усиление государственного регулирования в нефтяной отрасли. Одним из аргументов сторонников данного подхода было то, что, по их мнению, более активное участие Правительства в добыче нефти сумеет обеспечить нефтью государственные железные дороги, а не покупать ее у частных компаний. К тому же была надежда на то, что удастся обеспечить жидким топливом военно-морской флот. Это было очень актуально в предвоенный период. Тогда Российская империя, потерявшая значительную часть флота в условиях русско-японской войны, начала закладывать новые корабли и модернизировать старые.
Немаловажным аргументом за непосредственное участие государства в нефтяной отрасли было и то, что сохранялась надежда, что это позволит стабилизировать цены на нефть на внутреннем рынке, которые и до кризиса были очень высокими.
Следует отметить, что среди депутатов Думы не было единодушия по поводу вмешательства государства в нефтяную отрасль. Действительно, часть депутатов выступала за введение государственной монополии на продажу нефти, добытой частными фирмами. В этом плане вопрос решался по аналогии с уже имевшимися винной и сахарной монополиями. Также предполагалось ввести
Экономика и управление в отраслях и сферах деятельности
назначаемые Правительством цены на нефть и продукты нефтепереработки. За это выступали некоторые депутаты от партии кадетов, от фракции правых и партии октябристов [6]. Можно отметить, что их подход был близок к позиции крупных потребителей нефти [7].
Сторонниками немного другого подхода была вторая группа депутатов Государственной думы. Они исходили из факта, что Государство в лице государственных предприятий, армии, военно-морского флота, само является главным потребителем нефти и нефтепродуктов в стране. Исходя из этого, они резонно замечали, что нужно просто предоставить военно-морскому ведомству, государственным, как и частным, железным дорогам нефтеносные участки. Те участки, что на тот момент принадлежали государству в Бакинском регионе. Например, депутат-октябрист И.С. Клюжев предлагал запретить частным железным дорогам торговать нефтью и продуктами ее перегонки, а также запретить перепродажу выделенных нефтеносных участков. Он также предлагал обязать частные железные дороги добывать нефть только для собственных потребностей [8]. Опять-таки, с такой позицией были солидарны и многие крупные потребители нефтепродуктов. Например, в январе 1914 г. состоялся IV съезд судовладельцев Волжского бассейна, который поддержал возможность организации добычи нефти как государственными, так и частными железными дорогами. Но при этом участники собрания высказали свое пожелание предоставлять такое право только тем дорогам, которые находились непосредственно в районе нефтяных промыслов [9].
Противовес вышеуказанным группам депутатов составила фракция прогрессистов. Представители данной фракции были против введения в России государственной монополии на нефть и продукты ее перегонки. Именно они активно и последовательно лоббировали в Государственной Думе интересы нефтепромышленников в ущерб потребителям.
Например, на заседании бюджетной комиссии в 1916 г., прогрессист Е.П. Кова-
EcONOMY AND MANAGEMENT iN BRANCHES AND FiELDS OF ACTiViTY
левский убеждал правительственных чиновников, что «добыча нефти весьма рискована и сложна», а собственно нефть «представляет собой такой секретный продукт, относительно которого никто не знает, где он и сколько его», поэтому государство неизбежно столкнется с неоправданными расходами на нефтеразведку «без уверенности получения барыша» [10]. Самым активным защитником интересов, лоббистом нефтяных компаний стал депутат-прогрессист И.В. Титов. Избранный от Пермской губернии, он, как неудивительно это отметить, был бывшим священником. И.В. Титов стал автором самого оригинального проекта для нефтяных компаний. Проект получил наименование «Паевого товарищества». Согласно данному проекту, снизить цены на нефть можно было только в том случае, если под разработку нефтяникам передавались большие нефтеносные площади. В частности, государству предлагалось передать без каких-либо торгов 150 десятин в Сабун-чинском, Раманинском и Сураханском районах Апшеронского полуострова указанному «Паевому товариществу». К участию в данном объединении приглашались все работав-
Список литературы
1. Лепехин В.А. Лоббизм в России и проблемы его правового регулирования // Трансформация российских региональных элит в сравнительной перспективе: сборник. 1999. М.: Моск. обществ. науч. фонд. Сер. Научные доклады. Вып. 76. С. 57-85.
2. Малышева О.Л. Государственная политика в становлении и развитии нефтяной отрасли России (вторая половина XIX — начало XX вв.) // Вестник Казанского технологического университета. 2012. № 10. С. 259-267.
3. Алескеров Ф.Т., Кравченко А.С. Распределение влияния в Государственных Думах Российской Империи // Журнал политической философии и социологии политики «Полития: Анализ. Хроника. Прогноз». 2008. № 3. С. 154-173.
4. Государственная дума. Созыв III. Сессия V. Приложения к стенографическим
шие в тот момент нефтепромышленные фирмы, которые были представлены на старобакинских месторождениях.
Плюсом для государства было то, что в качестве пайщика в Товарищество приглашалось Правительство, но с целым рядом ограничений. Государственное участие ограничивалось третью основного капитала, что составляло не более 2 700 паев. При этом государственные земли сдавались до момента полной выработки, Товарищество должно было отчислять в бюджет 38 % прибыли [5]. Неудивительно что поддержки у Правительства данный проект не нашел.
Вывод
В ходе революции 1917 года и последовавшей за ней Гражданской войны в России произошли кардинальные изменения. Возникло новое государство, основанное на абсолютно новых принципах устройства, как политического, так и экономического. Была национализирована абсолютно вся промышленность, сначала крупная, затем средняя, а под конец и мелкая. Не обошла страной национализация и нефтяной сектор. Начался новый период в истории нефтяной отрасли.
отчетам. 1911-1912 гг. Т. I (№№1-210). № 172. СПб., 1911.
5. Поплетеева Г. А. IV Государственная дума (1912-1917 гг.) и проблема государственной нефтяной монополии // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. 2014. № 12-1. С. 335-337.
6. Государственная дума. Созыв IV. Сессия I. Стенографические отчеты. 1912-1913 гг. Часть I. Заседания 1-30 (с 15 ноября 1912 г. по 20 марта 1913 г.). СПб., 1913.
7. Нижегородская биржа. Докладная записка Нижегородского биржевого общества министру торговли и промышленности по вопросу о нефтяной промышленности. Б.м., 1909.
8. Государственная Дума. Доклады бюджетной комиссии. Четвертый созыв. Сессия четвертая. 1915-1916. Выпуск III. (№№34-74). Петроград, 1916.
9. Нефтяное дело. 1914. № 4.
10. Государственная Дума. Доклады бюджетной комиссии. Четвертый созыв. Сессия четвертая. 1915-1916. Выпуск II. (№№ 17-33). № 23. Петроград, 1916.
References
1. Lepekhin V. Lobbying in Russia and problems of its legal regulation // Transformation of Russian regional elites in a comparative perspective: collection. 1999. M.: Mosk. societies scientific. fund. Ser. Scientific report. Vol. 76. P. 57-85.
2. Malysheva O.L. State policy in the formation and development of the oil industry in Russia (the second half of the XIX — early XX centuries) // Bulletin of the Kazan technological University. 2012. No. 10. P. 259-267.
3. Aleskerov F.T., Kravchenko A.S. The distribution of influence in the State Dumas of the Russian Empire // Journal of Political Philosophy and Sociology of Politics «Politiya: Analysis. Chronicle. Forecast». 2008. № 3. P. 154-173.
Экономика и управление в отраслях и сферах деятельности
4. State Duma. Convening III. Session V. Appendices to verbatim records. 1911-1912 T. I (№№1-210). Number 172. SPb., 1911.
5. Popleteyeva G.A. IV State Duma (19121917) and the problem of the state oil monopoly // Humanitarian, socio-economic and social sciences. 2014. № 12-1. P. 335-337.
6. State Duma. Convening IV. Session I. Verbatim reports. 1912-1913 Part I. Meetings 1-30 (from November 15, 1912 to March 20, 1913). SPb., 1913.
7. Nizhny Novgorod Stock Exchange. Report of the Nizhny Novgorod Stock Exchange Society to the Minister of Trade and Industry on the issue of the oil industry. 1909.
8. State Duma. Reports of the budget commission. The fourth convocation. Session Four. 19151916. Release III. (№№ 34-74). Petrograd, 1916.
9. Oil business. 1914. № 4.
10. State Duma. Reports of the budget commission. The fourth convocation. Session Four. 1915-1916. Release II. (№№ 17-33). Number 23. Petrograd, 1916.
