CC BY
5Владимир Николаевич Бокарев, глава Первомайского района
Любой юбилей примечателен тем, что невольно анализируешь отрезок времени, воскрешаешь в памяти или познаешь из архивных документов. Что было? Что стало? 70-летний юбилей представительных органов Алтая побудил по-новому взглянуть на историю Первомайского районного Совета народных депутатов.
ИСТОРИЯ И ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА ПЕРВОМАЙСКОГО РАЙОНА АЛТАЙСКОГО КРАЯ
История становления представительного органа Первомайского района уходит корнями в январь 1935 г., когда был образован Краюш-кинский район Западно-Сибирского края.
Высшим органом власти в районе являлся Совет рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов.
Конституция 1936 г. закрепила изменения политической организации советской власти, преобразовав представительные органы в Советы депутатов трудящихся.
Районный Совет избирался сроком на 2 года. Основной формой деятельности Совета являлась сессия, которую проводили один раз в квартал.
Районный Совет депутатов трудящихся принимал решения по установлению местных бюджетов, обеспечению соблюдения законов и охране прав граждан, хозяйственному строительству и т.д.
Исполнительным и распорядительным органом районного Совета депутатов трудящихся являлся исполнительный комитет, который избирался из числа депутатов районного Совета и решал вопросы организации производства и жизнедеятельности района, например, о засыпке семян, сборе военного налога, состоянии ветеринарного дела в районе, ходе ремонта тракторов, сеноуборке и т.п.
На первой сессии избирался исполком, формировались постоянные депутатские комиссии, утверждались начальники отделов.
С 10 декабря 1960 г. на основании Указа Президиума Верховного Совета РСФСР Краюшкинский район был переименован в Первомайский, соответственно, и представительный орган стал именоваться Первомайским районным Советом депутатов трудящихся.
В 1963 г. произошла ликвидация района в связи с укрупнением районов и изменением их подчиненности.
И только 13 января 1965 г. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР образован Первомайский район в ныне существующих границах.
Первая сессия Первомайского районного Совета депутатов трудящихся состоялась 23 января 1965 г.
Был избран исполком в составе 7 человек: председатель, заместитель, секретарь и 4 члена исполкома. Образованы следующие отделы: финансовый, народного образования, социального обеспечения, общий, милиции, культуры, дорожного хозяйства, плановая комиссия. Сформированы одиннадцать постоянных депутатских комиссий: по сельскому хозяйству и заготовкам, бюджетно-экономи-ческая, по народному образованию, культпросветработе, здравоохранению, соцобеспечению, по торговле и общественному питанию, бытовому
ОПЫТ: ПРОБЛЕМЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ
обслуживанию, социалистической законности и общественному порядку, коммунальному хозяйству, строительству и благоустройству. На этой же сессии утвердили проект плана развития местного хозяйства и бюджет на 1965 г.
При исполкоме образованы постоянно действующие комиссии по назначению государственной пенсии, наблюдательная и комиссия по делам несовершеннолетних.
Решением сессии от 12 июля того же года образован внештатный организационно-инструкторский отдел.
На сессии Совета депутатов трудящихся 12-го созыва 21 марта 1969 г. к существующим ранее отделам райисполкома был добавлен комитет по физкультуре и спорту, а к постоянным депутатским комиссиям - комиссия по делам молодежи.
Изучая протоколы сессий 1965-1977 гг., видишь, что на их заседаниях рассматривались вопросы, касающиеся развития района и жизнеобеспечения населения, большое значение уделялось сельскому хозяйству, строительству жилья, обучению молодежи, здравоохранению, правопорядку и т.д. Так, в 1973 г. при райисполкоме была создана комиссия по борьбе с пьянством. Ее работа регламентировалась положением «О комиссии по борьбе с пьянством и алкоголизмом», где ос-
новными задачами определялись роль общественности, антиалкогольная пропаганда и меры индивидуального и коллективного воздействия на лиц, употребляющих спиртные напитки. Заседала комиссия один раз в месяц, где в обязательном порядке заслушивались отчеты руководителей совхозов, организаций и предприятий, председатели исполкомов сельских Советов о деятельности и результатах по данному направлению. И это один из примеров деятельности комиссий при исполкоме.
После принятия в 1977 г. новой Конституции СССР представительный орган района стал называться Первомайский районный Совет народных депутатов. Срок полномочий депутатов увеличился до 2,5 лет.
За период с 1977 по 1987 г. изменений в работе и структуре районного Совета не происходило.
На сессии районного Совета народных депутатов от 27.09.1987 г. впервые был утвержден Регламент работы исполнительного комитета, его отделов и управлений.
Исполком был подотчетен районному Совету народных депутатов.
4 марта 1990 г. на очередных выборах в районный Совет избрано 85 депутатов. На первой сессии 21-го созыва утвержден состав аппарата районного Совета народных депутатов и образован Президиум районно-
го Совета народных депутатов: из 11 человек. В его функции входило созыв сессий, подготовка материалов, формирование повестки, содействие депутатам в их деятельности, обобщение и предварительное рассмотрение наказов избирателей, организация взаимодействия с общественными организациями и трудовыми коллективами.
В новом Регламенте Первомайского районного Совета народных депутатов от 22.03.1990 г. было установлено, что районный Совет народных депутатов является органом государственной власти в районе. Его основные задачи - разработка перспектив социально-экономического развития района, внедрение территориального хозрасчета, самоуправления, координация деятельности предприятий, организаций, учреждений по проблемам жизнеобеспечения населения.
Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. установлено, что местное самоуправление осуществляется гражданами через выборные и другие органы местного самоуправления.
Первомайское районное Представительное Собрание образовано 2 марта 1994 г. распоряжением главы администрации Первомайского района в составе 25 человек - представителей от каждого сельсовета. Постоянные комиссии не избирались, действовало оно в течение двух лет.
В январе 1996 г. на заседании Первомайского районного Представительного Собрания принят Устав Первомайского района, которым определено, что на территории района действуют следующие органы местного самоуправления:
- Первомайское районное Собрание депутатов - представительный орган местного самоуправления;
- глава района;
- администрация Первомайского района - исполнительный орган местного самоуправления.
Состав депутатов определен в количестве 27 человек, которые избираются населением района тайным голосованием, срок полномочий - 4 года. Также всенародно избирается и глава района, исполняющий обязанности председателя районного Собрания депутатов и главы администрации.
Выборы, подготовленные в соответствии с законом Алтайского края от 05.12.1995 г. № ЗО-ЗС, проведены 31 марта 1996 г.
12 апреля того же года состоялась первая сессия первого созыва Первомайского районного Собрания депутатов.
В 1997 г. принята новая редакция Устава муниципального образования Первомайский район, в
которой в связи с изменениями действующего законодательства уточнены предметы ведения района, полномочия представительного органа, главы района, администрации района.
Такая структура органов местного самоуправления и порядок их формирования сохранены до 2008 г. (первый, второй, третий и четвертый созывы).
Представительный орган муниципального образования - это выборный коллегиальный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов и наделенный полномочиями представлять интересы и действовать от имени населения муниципального образования при решении вопросов местного значения, а именно: принимать правила и положения, регламентирующие порядок исполнения вопросов местного значения, осуществлять контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
В зависимости от вида муниципального образования в Федеральном законе 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» определяются особенности формирования и численности представительного органа.
Представительный орган сельского, городского поселения, в том числе со статусом городского округа, формируется только одним способом - на муниципальных выборах на основе равного, прямого, всеобщего волеизъявления населения соответствующего поселения.
Исключение предусмотрено для формирования представительных органов муниципальных районов.
Представительный орган муниципального района может быть сформирован двумя способами:
1) состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов этих поселений;
2) избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
В первом случае главы поселений наделены полномочиями депутата соответствующего представительного органа поселения, а значит принципы выборности и представительности, составляющие основу правового статуса представительных органов власти, при таком способе формирования представительного органа муниципального района не нарушаются. В этом случае представительный орган муниципального района формируется не на основе прямого избирательного права, но из числа уже избранных населением на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании депутатов представительных органов поселений. Главы поселений в силу занимаемой должности в обязательном порядке делегируются в состав представительного органа муниципального района.
Другой особенностью такого способа формирования представительного органа муниципального района является избрание в его состав депутатов из числа депутатов представи-
тельных органов поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства. Учет численности населения не имеет значения, поскольку уставом муниципального образования устанавливается единая норма представительства от каждого сельсовета.
В Первомайском районе представительный орган пятого созыва сформирован из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав Первомайского района.
В границах Первомайского района находятся 18 сельсоветов, обладающих статусом сельского поселения: Акуловский, Баюновоключевский, Березовский, Боровихинский, Бобровский, Жилинский, Журавлихинский, Зудиловский, Логовской, Новобере-зовский, Первомайский, Повалихин-ский, Рассказихинский, Санниково, Северное, Сибирское, Сорочий Лог, Солнечный. Следовательно, в состав районного Совета народных депутатов входят 18 глав сельсоветов и 18 депутатов названных сельсоветов, по одному от каждого.
Необходимость в формировании представительного органа подобным образом возникла в связи с тем, что 31 декабря 2005 г. вступил в действие Федеральный закон № 199-ФЗ, кото-
ОПЫТ: ПРОБЛЕМЫ, ПЕРСПЕКТИВЫ
рый ввел некоторые дополнительные ограничения для депутатов представительных органов местного самоуправления.
Первомайский районный Совет народных депутатов четвертого созыва, отработавший на момент принятия изменений два года, на 2/3 состоял из выборных должностных лиц местного самоуправления (главы сельских поселений) и руководителей предприятий всех форм собственности.
Анализ деятельности районного Совета показал, что главы сельсоветов - лучшие депутаты представительного органа района. Отсутствие данной категории депутатов в составе депутатского корпуса пятого созыва привело бы к снижению эффективности его работы.
Порядок формирования представительного органа района из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав Первомайского района, был закреплен в Уставе муниципального образования. Подобный способ формирования представительного органа имеет свои положительные и отрицательные стороны.
К положительным можно отнести:
1) наличие представителей всех сельских поселений в составе районного Совета народных депутатов (в составе Первомайского районного Совета народных депутатов четвертого созыва в силу ряда объективных
причин не было представителей пяти сельсоветов);
2) возможность главам сельских поселений оставаться депутатами районного Совета и, как следствие, повышение эффективности работы представительного органа и обеспечение взаимодействия с сельскими представительными органами, так как в 16 сельсоветах глава возглавляет сельский представительный орган;
3) усиление контактов муниципальных образований районного и сельского уровней, возможность участия глав поселений в решении вопросов местного значения района и согласованного решения общих для всех поселений вопросов;
4) возрастание значимости представительного органа поселения: для избрания депутатом районного Совета необходимо сначала стать депутатом сельского представительного органа;
5) исключение сложной в организационном отношении процедуры муниципальных выборов: отпадает необходимость формирования одномандатных округов, что для района неприемлемо, а многомандатные округа не эффективны;
6) снижение финансовых затрат на проведение выборов в районный Совет народных депутатов и главы администрации района.
Положительным в этом является назначение главы администрации
представительным органом района по контракту по результатам конкурса. Претендент на должность главы администрации должен обладать необходимыми профессиональными качествами, знаниями и опытом в области управления муниципальным хозяйством и муниципальной службой, в отличие от главы администрации, являющегося главой муниципального образования, и избираемого на муниципальных выборах. Условия контракта утверждаются районным Советом. Порядок проведения конкурса, 2/3 членов конкурсной комиссии, а также возможность расторжения контракта в случае недобросовестного исполнения главой администрации своих обязанностей определяются районным Советом.
Существуют и некоторые отрицательные стороны формирования представительного органа из глав поселений и депутатов представительных органов поселений:
1) устранение населения из процесса прямого волеизъявления граждан;
2) равное представительство депутатов от сельских поселений с разным количеством избирателей и, как следствие, ослабление связи с избирателями в больших сельских поселениях;
3) опасность отстаивания представителями каждого поселения только своих интересов, а не интересов всего района;
4) повышение занятости депутатов районного Совета, так как помимо районных необходимо решать и вопросы поселений, участвовать в заседаниях двух представительных органов и решать вопросы района и поселений.
Сейчас еще рано говорить, какой способ формирования представительного органа района предпочтительней. Конечно, более понятный - традиционный, полностью урегулированный в правовом отношении способ формирования представительного органа на муниципальных выборах. Однако законодатель не случайно поставил на первое место другой способ - путем делегирования глав поселений и депутатов, избранных из состава представительных органов поселений, входящих в состав района.
2 марта 2008 г. в Первомайском районе прошли выборы депутатов
сельских представительных органов. В течение двух недель сельские представительные органы избрали из своего состава по одному депутату в представительный орган района. В районный Совет народных депутатов были направлены лучшие представители от каждого сельского представительного органа. В соответствии с требованиями Устава муниципального образования Первомайский район решение об избрании из своего состава депутата районного Совета в трехдневный срок было представлено в районный Совет народных депутатов вместе с информацией о вступлении в должность главы сельсовета.
Сформированный из глав и депутатов представительных органов сельских поселений Первомайский районный Совет народных депутатов пятого созыва с 21 марта 2008 г. приступил к работе.
Из числа депутатов были сформированы установленные Уставом органы местного самоуправления. Избран глава района, осуществляющий полномочия председателя районного Совета народных депутатов. Тайным голосованием назначен глава администрации Первомайского района. Сформирована контрольно-счетная палата Первомайского района.
Определена структура районного Совета народных депутатов:
- глава района;
- заместитель председателя районного Совета народных депутатов;
- постоянные комиссии;
- секретариат.
Полномочия каждой комиссии определены положением. Постоянные комиссии осуществляют предварительное рассмотрение вопросов повестки дня, а также контроль за исполнением принятых решений.
Основной формой деятельности районного Совета народных депутатов является сессия, в 2008 г. их проведено девять. Всего за 2008 г. рассмотрено 218 вопросов, принято 218 решений, 47 нормативных правовых актов, внесено 34 изменения в действующие нормативные акты, рассмотрено 13 контрольных вопросов.
Всего же на территории района действуют 147 нормативных правовых актов, в том числе 25 программ.
Также активно занимались формированием нормативной базы представительные органы сельских поселений.
В уставные сроки проводились сессии и заседания постоянных комиссий как в муниципальном образовании Первомайский район, так и в сельсоветах.
Особое внимание районный Совет народных депутатов уделяет нормативному обеспечению экономического развития района. В этой сфере действуют 69 нормативных актов, которыми регулируются все экономические процессы на территории района в области экономики, муниципальной собственности и земельных отношений. Особое внимание уделяется бюджетно-налоговой политике района.
В Первомайском районе разработаны и действуют 25 муниципальных программ.
Принятие муниципальных программ позволяет консолидировать усилия всех властных и хозяйствующих структур района на решение самых актуальных проблем, а также войти в краевые и федеральные программы.
Ведется разработка документов территориального планирования района и сельсоветов, которая тесно увязана с Программой социально-экономического развития в соответствии с Программой информационного обеспечения управления
недвижимостью, реформирования и регулирования земельных и имущественных отношений в Первомайском районе на 2008-2010 гг.
Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» провозглашает, что органы местного самоуправления решают вопросы местного значения самостоятельно. Но практика показывает, что только при взаимодействии органов местного самоуправления района и поселений можно достичь успехов в реализации реформ местного самоуправления. На наш взгляд, взаимодействие лучше обеспечивается при формировании представительного органа района из глав и депутатов поселений, входящих в состав района.
Взаимодействие органов местного самоуправления прослеживается и в работе по формированию консолидированного бюджета района, и в реализации государственных полномочий, и в передаче отдельных полномочий друг другу, в работе с населением.
Местное самоуправления на сегодня - это деятельность самого населения и создаваемых ими органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
