CC BY
117
УДК 34
Сотникова Анастасия Борисовна
аспирант кафедры экологического и земельного права Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова nstva@inbox.ru
Anastasia B. Sotnikova
Post-graduate student Department of
ecological and land law
M.V. Lomonosov Moscow
State University;
nstva@inbox.ru
История формирования
регулирования комплексного освоения территории
Аннотация. В статье отмечается, что в современном смысле правовое регулирование комплексного освоения территории появилось только в действующем Земельном кодексе России в редакции, действовавшей с 2005 г., в дальнейшем оно было перенесено в Градостроительный кодекс России. В работе предпринята попытка определить этапы в регулировании градостроительства (в т.ч. в части комплексного освоения территории). Могут быть выделены следующие периоды развития подходов в таком регулировании (по его типу): I) X в. -начало XX в.; II) начало XX в. - конец XX в.; Ill) конец XX в. - начало XXI в. Периодизация базируется на трех типах регулирования освоения территорий: административный (до 1917 г.), административно-технический (советский), законодательный (современный).
Ключевые слова: градостроительство, правовое регулирование, комплексное освоение территории, история.
History of the formation of
regulation integrated territory development
Annotation. In the modern sense, the legal regulation of the integrated development of the territory appeared only in the current Land Code of Russia in the wording effective since 2005, later it was transferred to the Town Planning Code of Russia. An attempt is made to determine the stages in the regulation of urban development (including the integrated development of the territory). The following periods of development of approaches in such regulation can be distinguished (by its type):
I) X century - the beginning of the XX century;
II) the beginning of the XX century - the end of the XX century; III) the end of the XX century - the beginning of the XXI century. Periodization is based on three types of regulation of development of territories: administrative (until 1917), administrative-technical (Soviet), legislative (modern).
Keywords: urban planning, legal regulation, integrated territory development, history.
Правовое регулирование в сфере градостроительства появилось сравнительно недавно, до этого применялись иные механизмы и, по мере приближения к современности, возникла потребность в принятии кодифицирован, -
ровать эти вопросы. В рамках данного исследо-,
деятельность по освоению территории до со. -
новные периоды развития регулирования освоения территории (в том числе и комплексного), а также его типы.
Существуют различные подходы, описывающие причины возведения поселений в период формирования российской государственности (Х—Х11 вв.). Некоторые из теорий связывают причины формирования городов с политической властью князя и его дружины [6, с. 187-239], в этом уже видны первые признаки «комплексного» подхода: заселение происходило в необжитой местности.
Единоличная власть определяла специфику решений задач освоения территории: они принимались правителем для конкретного случая, ре-
гулирование носило казуистичный характер, сильно было значение традиций и обычаев. Имевшиеся правила не имели общеобязательного характера и могли различаться в зависимости от региона [12, с. 10].
А.Г. Вайтенс, Ю.Л. Косенкова справедливо отмечают неоднозначный статус регулирования в
строительной сфере [2, с. 7]. Полагаем, что и « » -
отсутствия законов в современном понимании. Поэтому регулирование в градостроительной сфере может быть охарактеризовано как административно-хозяйственное.
После Смутного времени, российские правители (^ексей Михайлович и Петр I) стали принимать акты, направленные на обеспечение безопасности в ходе строительства поселений, эксплуатации зданий: [12, с. 11].
Значительный толчок в развитии регулирования в сфере градостроительства связан со строительством Санкт-Петербурга. Петром I принимал
указы, регулирующие зонирование, планировку, ,
для строительства, этажность зданий и иные вопросы [2, с. 9-10; 4, с. 50]. Тем не менее, эти документы не формулировали общие правила застройки городов России. (Например, инструкция обер-полицмейстреской канцелярии 1722 г. регулировала вопросы градоустройства Москвы) [11, с. 71].
Значимым документом для всей отрасли стал Строительный устав 1832 года. ИТ. Пирожкова признает его первым законодательным актом в [8, . 38].
актов в области строительства городов за период с 1649 года. Документ единым образом определил структуру управления процессом строительства городских поселений, статус документации, права и обязанности застройщиков, вво-, ,
противопожарных, санитарно-гигиенических тре-.
До второй половины XIX в. градостроительной политикой ведало полицейское ведомство, однако, в продолжение развития, во второй половине XIX в. начата разработка регламентов застройки городов: в большей степени для Санкт-Петербурга и Москвы [5, с. 94].
Строительный устав в конце XIX века утрачивал свое значение в период бурного промышленного
развития, требующего более четкого регулиро-
,
слишком разрозненные и местами устаревшие положения [3, с. 59-61].
Появившаяся в то время за рубежом идея «го-рода-етда» Э. Говарда породила тенденцию к проектированию российских аналогов. По мнению А.В. Городкова, содержанием таких проектов была «комплексная застройка городских территорий с тщательно разработанными элементами инженерного обустройства, благо». ,
,
«гациалистической концепции» в градостроительстве в XX в. [3, с. 61]. К 1915 году был подготовлен проект нового Строительного устава с применением механизма комплексной застройки,
1917 . [2, . 260; 4,
с. 66].
Приходим к выводу, что механизм регулирова-
1917 -
ставлял собой совокупность административных .
,
вследствие событий 1917 г., возврат к этим идеям произошел позднее.
После принятия первых декретов советской власти в 1921-1922 гг. развернулась работа по подготовке проектов в сфере градостроительства, которыми занимался Отдел Градоустройства
НКВД. В частности, проекты касались городских
,
застройки, об обязательности проектов планировки в городских поселениях, о правилах эскизной планировки и иных вопросов [2, с. 78-79, 96-97].
Хотелось бы согласиться с позицией С.Ю. Труха-чева о причинах отсутствия градостроительного законодательства в СССР. Необходимость в таком регулировании возникает при столкновении интересов участников процесса строительства, но единственным крупным застройщиком в указанный период являлось государство. Регулирование градостроительства сводилось к решению инженерных и технических задач [12, с. 18].
Важной причиной строительства городов стало
, -
лее активную фазу в период индустриализации, в дальнейшем ускорившееся [12, с. 51]. Регулирование оставалось рассредоточенным (нормы находились в Земельном кодексе 1922 г., «Положении о земельных распорядках в городах» 1925 г. и других документах) [7, с. 59]. В 1930-х гг
разработан законопроект «Основные положения
»,
комплексной застройки, но в принятом 1932 г. «
» [2, с. 116-118].
В 1934 году ВЦИК и СНК РСФСР было принято «
мест» и постановление СНК РСФСР «О мероприятиях по улучшению планировки, застройки и архитектурного оформления населенных мест»
от 3 июля 1934 г. Эти документы отражали идеи
,
новых городов [2, с. 123].
В 1950-х - 1980-х гг. регулирование градостроительства осуществлялось за счет различных п ра вил, которые содержали отдельные руководства, в том числе общесоюзного уровня. Можно отметить принятие Строительных норм и правил (1954 г.), «Правил и норм планировки и застройки городов» (СН-45-58) (1958 г.) и иные. И все же, как верно отмечает А.Г. Вайтенс, они не имели статуса законов, поэтому часто не соблю-[2, . 252-256].
Плановая экономика не давала шансов на создание комфортного жилья. Критика функционального подхода в планировке городов в СССР п оя в ил а сь в 1960-е гг., была выдвинута идея создания комплексных производственно-сели-. -ные жилые массивы предприятия, что отличало данную конструкцию от идеи «микрорайона» [4, с. 21-22]. Видно, что идеи комплексного освоения территории появились в СССР задолго до принятия современного Земельного и Градостроительного кодексов [9, 10]. Однако, в Москве к 1970-м гг. проблема жилой застройки решалась за счет развитого производства крупнопанельных строительных зданий по Единому каталогу-системе типовых индустриальных элементов для строительства жилых и общественных зданий [1, с. 230-231]. Реализуемые проекты застройки микрорайонов основывались на комплексном
подходе [1, с. 232-233, 282].
,
советский период могут быть охарактеризованы как включающие административные механизмы,
технические нормы и правила и зарождающееся правовое регулирование при исключении возможности реализации частного интереса.
В современном смысле правовое регулирование комплексного освоения территории появилось только в Земельном кодексе в редакции, действовавшей с 10 января 2005 г. до 1 марта 2015 г. [10], в дальнейшем было перенесено в Градостроительный кодекс РФ [9].
Литература:
1. Алексеев Ю.В. Эволюция фадостроительно-го планирования поселений. Переход к постиндустриальному периоду / Ю.В. Алексеев, Г.Ю. Сомов. М.: Изд-во АСВ, 2014. Том 2. 368 с.
2. . . -достроительства в России в XVIII - начала
XXI веков. Опыт исторического исследования / . . , . . . : -
, 2006. 528 .
3. . . -пространственного развития городов : учебное пособие. Спб. : Проспект Науки, 2015. 320 с.
4. . . . М. : Стройиздат, 1984. 256 с.
5. . . -регулирование в сфере строительства. Дис. ...
. . ., , 2003.
6. . . -екая жизнь древнерусского города в отечественной исторической мысли XVIII в. Дис. ... д-ра.
. . , 2002.
7. .. . . -строительная политика в СССР. 1926-1932 гг. (Концепция социалистического расселения -
).
: - , 2008. 472 .
8. . . -ство Российской империи. Дис. ... к.ю.н., Тамбов, 2006.
9. -дерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.
10. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЭ // СЗ РФ. 2001.
44. . 4147.
11. . . -дательство первой четверти XVIII в. Архитектурное наследство. Вып. 18 М. : Стройиздат, 1969.
. 67-73.
12. Трухачев СЮ. Архитектурно-планировочные
принципы градостроительного зонирования (на
). .. . .
., 2009.
Таким образом, в исследуемой области могут быть выделены следующие периоды развития подходов в регулировании (по типу такого регулирования): I) X в. - начало XX в.; II) начало
XX в. - конец XX в.; III) конец XX в. - начало
XXI .
регулирования освоения территорий: административный (до 1917 г.), административно-( ), ( -
).
Literature:
1. Alexeev Yu.V. Evolution of urban planning of settlements. Transition to the postindustrial period / Yu.V. Alexeev, G.Yu. Somov. M. : DIA Publishing House, 2014. Volume 2. 368 p.
2. Vaitens A.G. Development of the legal foundations of urban planning in Russia in the XVIII - early XXI centuries. Experience of historical research / A.G. Vaitens, Yu.L. Kosenkova. Obninsk : Institute of Municipal Management, 2006. 528 p.
3. Gorodkov A.V. Fundamentals of territorial and spatial development of cities : textbook. St. Petersburg : Prospect of Science, 2015. 320 p.
4. Gutnov A.E. Evolution of urban planning. Moscow : Stroiizdat, 1984. 256 p.
5. Kuznetsova S.A. Administrative and legal regulation in the field of construction. Dis. ... Ph.D., Moscow, 2003.
6. Malovichko S.I. The emergence and political life of the ancient Russian city in the domestic historical thought of the XVIII century. Dis. ... dr. East. Sciences. Stavropol, 2002.
7. Meerovich M.G. The birth of Sotsgoroda. Urban policy in the USSR. 1926-1932 (The concept of socialist settlement - the formation of populated areas of a new type). Irkutsk : Publishing House of IrSTU, 2008. 472 p.
8. Pirozhkova I.G. Construction legislation of the Russian Empire. Dis. ... Candidate of Economic Sciences, Tambov, 2006.
9. Town Planning Code of the Russian Federation of December 29, 2004, No. 190-FZ // SZ RF. 2005. № 1 (Part 1). Art. 16.
10. Land Code of the Russian Federation of October 25, 2001 № 136-FZ // SZ RF. 2001. № 44. Art. 4147.
11. Sytina T.M. Russian architectural legislation of the first quarter of the XVIII century. Architectural heritage. Issue. 18 M. : Stroyizdat, 1969. P. 67-73.
12. Trukhachev S.Yu. Architectural and planning principles of urban zoning (by the example of cities in the South of Russia). Dis. ... cand. Arch. M., 2009.
