CC BY
71
РОССИЙСКОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ: СТРАНИЦЫ ИСТОРИИ И СОВРЕМЕННОСТЬ
RUSSIAN GOVERNMENT:
PAGES OF HISTORY AND MODERNITY
12.00.02 Конституционное право;
конституционный судебный процесс;
муниципальное право
Constitutional law; Constitutional judicial process;
Municipal law
DOI: 10.33693/2223-0092-2021-11-2-88-95
Историко-правовые вопросы развития местного самоуправления в России
А.Р. Еремин ©, В.В. Гриши^ ©
Национальный исследовательский Мордовский государственный университет имени Н.П. Огарева,
г Саранск, Республика Мордовия, Российская Федерация a E-mail:eralro@mail .ru ь E-mail: [email protected]
Аннотация. Цель исследования. Статья посвящена историко-правовым вопросам развития местного самоуправления в России. Представляются подходы к определению местного самоуправления. Изучаются теории местного самоуправления, оказавшие влияние на развитие местного самоуправления в эволюции российской государственности. Рассматриваются периоды развития местного самоуправления в России, показываются особенности организации и перспективы дальнейшего развития института местного самоуправления в рамках публичной власти российского государства. Целью исследования является изучение развития местного самоуправления в историко-правовом развитии в России. В статье используются диалектический, исторический, формально-юридический, логический, сравнительно-правовой и другие методы познания. Выводы. Местное самоуправление во все времена своего исторического развития в России является ключевым фактором развития демократии и перспектив участия каждого члена муниципального сообщества в управлении своей территорией. Совокупность всех форм участия гражданина в принятии публично значимых решений обеспечит достижение основной цели - самостоятельное и под свою ответственность управление всеми делами местного значения. Современное развитие местного самоуправления в России будет еще более эффективным, если исследовать историю его становления и активно использовать накопленный позитивный опыт.
Ключевые слова: местное самоуправление, Россия, теории местного самоуправления, органы местного самоуправления
ДЛЯ ЦИТИРОВАНИЯ: Еремин А.Р., Гришин В.В. Историко-правовые вопросы развития местного самоуправления в России // Социально-политические науки. 2021.Т 11. № 2 .С . 88-95. РО!: 10.33693/2223-0092-2021-11-2-88-95 V_/
Еремин А.Р., Гришин В.В.
DOI: 10.33693/2223-0092-2021-11-2-88-95
Historical and legal issues
of local self-government development
local governments in Russia
A.R. Eremina ©, V.V. Grishinb ©
National Research Mordovian State University named after N.P. Ogaryov, Saransk, Republic of Mordoviya, Russian Federation
a E-mail:eralro@mail .ru b E-mail: [email protected]
Abstract. The purpose of the study. The article is devoted to historical and legal issues of the development of local self-government in Russia. Approaches to the definition of local self-government are presented. Theories of local self-government that influenced the development of local self-government in the evolution of Russian statehood are being studied. The development of local self-government in Russia is being considered, especially the organization and prospects for the further development of the institution of local self-government within the framework of public power of the Russian state are being shown. The purpose of the study is to study the development of local self-government in historical and co-legal development in Russia. The article uses dialectical, isotorical, formallegal, logical, comparative-legal and other methods of knowledge. Conclusions. Local self-government at all times of its historical development in Russia was a key factor in the development of democracy and the prospects for the participation of each member of the municipal community in the management of its territory. The totality of all forms of citizen's participation in making publicly significant decisions will ensure the achievement of the main goal - independent and accountable management of all local affairs. The modern development of local development in Russia would be even more effective if we studied the history of its formation and actively used the positive experience gained.
Key words: local self-government, Russia, theories of local self-government, bodies of local self-government
FOR CITATION: Eremin A .R . , Grishin V.V. Historical and legal issues of local self-government development local governments in Russia. Sociopolitical Sciences. 2021. Vol . 11. No. 2 . Pp . 88-95. (In Russ .) DOI: 10.33693/2223-0092-2021-11-2-88-95
V_J
ВВЕДЕНИЕ
Исторический опыт в развитии местного самоуправления несомненно важен при формировании современной модели организации местной власти в России. Невозможно развивать систему публичной власти без обращения к ее истокам, особенностям государственной власти и местного самоуправления, а также выстраиваемых между ними отношениями. Многие ученые, исследователи и даже практики обращаются к изучению исторических вех в развитии местного самоуправления в России. Также важнейшими составляющими в решении данной проблемы является изучение теорий местного самоуправления, оказавших влияние на развитие местного самоуправления в эволюции российской государственности, определение периодов развития местного самоуправления в России, а также выделение особенностей организации и перспектив дальнейшего развития института местного самоуправления в рамках публичной власти российского государства. Соответственно, целью исследования является изучение развития местного самоуправления в историко-правовом развитии в России.
1. ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Прежде чем начать рассматривать историю развития местного самоуправления в России остановимся на том, что из себя представляет местное самоуправление.
Рассмотрим понятие местного самоуправления с точки зрения трех подходов: экономического, политологического и правового.
Экономический подход определяет местное самоуправление с точки зрения деятельности всех жителей муниципального образования (местного сообщества), где в основе лежит принцип эффективности управления муниципальной территорией, а также решаются вопросы достижения реализации функций развития соответствующей территории и экономического развития муниципального образования.
Политологический подход заключается в определении приоритетов способности муниципального населения решать вопросы местного значения самостоятельно. Причем основными инструментами такого решения должны являться либо непосредственные формы (референдумы, сходы, собрания и т.д.), либо
формируемые выборные и иные органы местного самоуправления.
Вопросы местного значения здесь - это вопросы обеспечения ежедневной жизнедеятельности населения [6: 156].
В юридической науке существует ряд подходов к определению местного самоуправления. Одна группа ученых, к которым можно отнести К.Ф. Шеремета, Е.И. Колюшина определяют местное самоуправление как разновидность власти государственной в государстве. А вот, группа исследователей, в которую входят В.Е. Чиркин и А.Я. Слива разводят государственную власть с местным самоуправлением и говорят о вхождении их в единую публичную власть.
Последние изменения в Конституцию Российской Федерации введенные Законом РФ от 14 марта 2020 г. № 1 - ФКЗ, также определили: «Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории (ч. 3, ст. 132) [1].
Мы считаем, что сущность местного самоуправления необходимо рассматривать через устоявшуюся в науке политико-правовую категорию «право на местное самоуправление».
В данном случае необходимо привести определение, которое было дано профессором А.Р. Ереминым. Он говорил: «под правом на осуществление местного самоуправления следует понимать предоставленное конституционными нормами и действующим законодательством право гражданина на самостоятельное решение вопросов местного значения с использованием предусмотренных законодательством и актами местного самоуправления форм своего участия в публичной деятельности, включающей требование предоставления такого права и возможности его реализации в пределах муниципального образования» [7: 51].
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дается более широкое понятие местного самоуправления, согласно которому: «местное самоуправление представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации» [2].
В юридической науке выделяют несколько подходов к пониманию сущности местного самоуправления. Главное, что объединяет различные теории местного самоуправления является создание такого общественного единения, когда создается возможность управлять самим собой, решаются самостоятельно вне усмотре-
ний государственной власти вопросы местного значения. Выделение такой общности должно представлять собой не просто создание территориального сообщества, а наделение этого местного сообщества необходимым объемом полномочий для решения собственных местных дел.
2. ТЕОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ОКАЗАВШИЕ ВЛИЯНИЕ НА РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЭВОЛЮЦИИ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ
Рассмотрим ряд теорий, оказавших существенное влияние на формирование местного самоуправления в России.
Развитие теоретических размышлений о сущности местного самоуправления, а в последующем формирования ряда теорий местного самоуправления началось в XVIII в. Первоначально к числу воззрений относились взгляды на естественное происхождение прав человека, развитие общественного договора, активное развитие представительства и развитие принципа разделения властей. Изначально о таких представлениях говорил Ж.Ж. Руссо и в частности, он представлял идею естественных прав общин.
Можно назвать в числе представителей взглядов приоритета общественного развития над государственным одного из основателей США Т. Джефферсона. В частности, он выдвигал идею «республика в миниатюре», которая характеризует жизнедеятельность поселений как самоуправляющихся единиц, где население самостоятельно принимает решения.
В XIX в. находит свое активное развитие теория свободной общины, в основе которой лежат взгляды на приоритет естественных прав и то, что общины решают все свои вопросы жизнедеятельности с точки зрения принадлежащих им естественных и неотчуждаемых прав, аналогичных правам человека. В данной теории заложена идея, о том, что община возникает раньше государства и соответственно последнее должно признавать и уважать свободу общественного самоуправления.
В структуру знаний теории свободной общины включены следующие составляющие: все органы самоуправления должны избираться непосредственно самим общинным населением; все полномочия, которые представляются общине, разделяются на три составляющие: собственно дела всей общины; исполнение переданных полномочий от государства и дела которые решают органы самоуправления; отрицание права государственных органов вмешиваться в собственную компетенцию общины [6: 157].
Теория свободной общины дала толчок на собственное развитие и наполнение новыми составляющими. Так возникла общественная теория, которая включила в себя теорию свободной общины, постулат о противопоставлении интересов общества политическим интересам, а также разделение предметов ведения на собственно государственные и собственно общественные.
Представители общественной теории считали, что интересы политические (государственные) и местные не пересекаются и имеют принципиальные различия. По их мнению, в таком противопоставлении основой
Еремин А.Р., Гришин В.В.
является именно самостоятельное заведование собственными местными делами органами самоуправления. Л. Велихов определял содержание данной теории и выдвигал такие постулаты: дела общинные принципиально отличаются от дел государственных; община имеет специальные права, принадлежащие только ей и поэтому государственная власть не вправе вмешиваться в деятельность общинного самоуправления; община самостоятельно создает свои должностные лица, а поэтому они являются управленцами общины, а не государственными чиновниками. Им определялась важная идеологическая составляющая в общинном самоуправлении, суть которой заключается в том, что в общине заключена мера свободы в обществе, т.е. развитие местной свободы происходит в соответствии с общественными законами развития.
Однако представители общественной теории имели и некоторые различия в понимании этой проблемы. Так О. Ресслер определял самоуправление через законы нравственности в обществе, а Р. Моль и А. Васильчиков -как самостоятельные хозяйствующие субъекты права, которые осуществляют коммунальную деятельность.
Российская юридическая наука также представлена взглядами, поддерживаемые общественную теорию самоуправления. Так, А.И. Васильчиков в своей работе «О самоуправлении» определяет, что самоуправление представляет собой внутреннее управление, когда «местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями - земскими обывателями». Он также разделяет местное и государственное управление и соответственно государственные должности противопоставляются местным должностям, а все органы муниципального самоуправления называются «общественные союзы» и «территориальные или административные округа». К общественным союзам он относил городские думы, магистраты, волости и сельские общества, а к территориальным округам -губернские и уездные земские учреждения. Васильчи-ков говорил, что органами местного самоуправления «эти территориальные округа становятся лишь тогда, когда к участию в их управлении приглашаются представители местного общества». Он особо подчеркивал, что самостоятельность местного самоуправления не должна превратиться в средство для продвижения различных политических влияний. Местное самоуправление должно быть чуждым политике и осуществлять только ту цель и решать те задачи, которые стоят перед ним [4: 79].
Известный государствовед Н.М. Коркунов раскрывал содержание общественной теории следующим образом: «она исходит из противоположения местного общества государству, общественных интересов - политическим, требуя, чтобы общество и государство каждое ведали только своими собственными интересами». П.Ж. Прудон вообще отождествлял самоуправление с анархией [3: 25].
Анализируя перспективы существования и развития общественной теории можно констатировать, что взгляды ее сторонников просуществовали недолгое время. Причинами этого являются: противопоставление общин государству не способствует укреплению самого государства; из смысла теории вытекает возможность существования государства в виде того, что
внутри него существуют территориальные образования, именуемые самоуправляющимися общинами, что реально на практике не существовало; происходило смешение понятий «самоуправляющая территориальная единица» с различного рода компаниями строящими свою жизнедеятельность на основе частно-правового партнерства, что, несомненно, не должно быть характерной чертой самоуправления. При частно-правовом объединении право участвовать в нем принимает сам человек, а при самоуправлении его статус определяется соответствующим законодательством и связан с местом его проживания.
Особенностью функционирования органов местного самоуправления является соединение в себе как публично-правовых, так и частно-правовых основ. Ведь органы местного самоуправления - часть публичных органов власти в государстве. Это подкрепляется широкими возможностями своей деятельности, свойственные субъекту управления, например, принятие нормативных правовых актов, принятие и исполнение собственного бюджета, установление налогов и сборов, руководство социальными вопросами территории и т.д.
Можно сделать вывод, что положительным фактором для развития местного самоуправления общественная теория определяла то, что создаваемые органы местного самоуправления должны быть выделены из системы органов государственной власти. Однако необходимо учитывать, что в реальности такое выделение показывает уязвимость органов самоуправления в системе государственной власти. В качестве недостатков общественной теории назовем смешение понятий местной территориальной самоуправляющейся единицы с различными частно-правовыми объединениями.
Во второй половине XIX в. на смену общественной теории местного самоуправления приходит государственная теория самоуправления, которая прямо противоположно трактовала многие вопросы организации муниципальной власти. Представителями данного подхода являются В. Безобразов, А. Градовский, Н. Лазаревский. Они говорили о том, что местное самоуправление - это составная часть государственного управления. Все что связано с публичным управлением они называли государственным делом. И если в процессе развития государственности возникает муниципальное публичное управление, то оно не отделяется от государственного, а его представители поступают на службу государству. В данном случае население реализует не право на местное самоуправление, а право на публичное государственное управление, но на муниципальном уровне.
Вообще, в процессе развития истории местного самоуправления возникали различные подходы, теории, объясняющие природу муниципального управления.
Например, Н.И. Лазаревский выделял четыре теории местного самоуправления: свободной общины, общественную и хозяйственную, теория самоуправляющей единицы как юридического лица, политические теории.
Современные авторы представляют иные классификации. Так, В.И. Фадеев выделяет пять теорий: теория свободной общины; общественная теория; государственная теория; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания
[9: 47-53]. В учебнике муниципального права под научной редакцией В.В. Еремяна и К.К. Гасанова называют такие теории: теория свободной общины; общественно-хозяйственная теория; государственная теория; юридическая теория; политическая теория [10: 73-80].
3. ПЕРИОДЫ РАЗВИТИЯ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
На основе существующих теорий в юридической науке выделяют несколько исторических этапов развития местного самоуправления в нашем государстве [11: 8-161].
Можно выделить три больших этапа: дореволюционный (революция октября 1917 г.), советской модели и современный.
К первому этапу относят развитие самоуправления в Древней Руси до 988 г., период 988-1785 гг., местное самоуправление в 1785-1917 гг.
Второй этап - советское строительство 1917-1990 гг., характеризующийся строгой централизацией всех звеньев управления в государстве, но с элементами самоуправления.
И третий этап - современный, начиная с 1990 г. (первые законы о местном самоуправлении СССР и РСФСР, внесение соответствующих изменений в действующие Конституции СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г.).
Применение теорий местного самоуправления можно охарактеризовать в первый период развития местного самоуправления в России через условные периоды, которые ряд ученых выделяют:
1) «кормление» (управление через наместников и волостелей) - до середины XVI в.;
2) земское и губное управление (самоуправление) -вторая половина XVI - начало XVII в.;
3) приказно-воеводское управление в сочетании с традиционным местным самоуправлением - начало XVII - вторая половина XVII в. [5: 206; 12: 76]. Период «кормления» определяется пожалованием великих и удельных князей своим должностным лицам. В этот период княжеская администрация содержится за счет местного сообщества в период своей службы.
Московское княжество территориально разделяется на уезды. Уезды в свою очередь состояли из уездных городов и сельских сообществ (волостей и станов).
Руководство местными делами осуществлял назначаемый наместник, который наделялся собственными полномочиями в масштабах уездного города и пригородных станов. Волостью руководил волостель независимо от наместника. Однако и наместники, и волостели были представителями верховной власти на своих местных территориях и осуществляли свои полномочия опираясь на специальный административный аппарат. В этот период «действительное местное управление находилось в руках органов местного самоуправления - пригородного и волостного вече и выборных чиновников: старост, сотников, десятских и «добрых людей»» [5: 102].
В 1555-1556 гг. система «кормления» была отменена в результате земской реформы. Иван IV Грозный устранил кормление и при этом наместников и волостелей частично заменил губным управлением в посадах, ста-
нах, уездах, волостях, а позднее и земским самоуправлением полностью.
В XVI в. компетенция земских властей складывалась из решения ряда вопросов, в частности, финансовых, экономических, судебных и других. Практически все управленческие сферы были охвачены земским управлением.
В начале XVII в. в городах и уездах система управления преобразуется в воеводское управление. Оно было создано для осуществления связи между центральной и местной властями, «управления на государя». При этом воевода изменяет свой статус, вследствие чего он стал государственным служащим и содержался за счет государственной казны. Воевода фактически осуществлял государственное управление и оказывал существенное влияние на существующее губное и земское самоуправление. Также в этот период формируется городское самоуправление где создаются собрания и сходы жителей, «градские люди», или старосты от концов города, или иных выборных лиц от населения, которые входили также и в земскую избу. Местное самоуправление нашло свое развитие в ряде самоуправляющихся общин, например, слободах, улицах и в других. Модель самоуправления на таких территориях состояла из различных выборных лиц (старосты, сотские и лучшие люди). Основными вопросами, которые они решали были экономические и судебные.
Особый характер самоуправления был при Петре I. Он существенно изменил территориальную организацию государства, разделив всю территорию на губернии. Своим указом в 1702 г. он упразднил губное управление, а воеводы теперь могли управлять только с представителями от дворянства. Воеводы были фактически лишены полномочий в сфере административного и судебного управления в отношении местного населения в городах и сельских поселениях. Была в 1708 г. введена должность губернатора, который руководя уездом, а далее губернией фактически заменил воеводу по управлению в городах.
В это же время происходило изменение городского самоуправления. В 1724 г. были созданы новые органы городского самоуправления. Главный магистрат - орган государственной власти, располагающийся в Санкт-Петербурге занимался организацией магистратов в городах и затем осуществлял их руководство. Выборными органами городского самоуправления являлись городовые магистраты. Они состояли из представителей крупного купечества. Магистраты занимались экономическими вопросами и осуществляли судебную власть. На низовых территориальных уровнях продолжали существовать общинные формы самоуправления - сходы (сотские, десятские, старосты и крестьянские).
Таким образом, проведенная муниципальная реформа при Петре I довольно серьезно уменьшила права местного самоуправления и усилила роль административного управления. Также она характеризовалась тем, что серьезно укрепилась власть дворянства и многие зарубежные опыты были внедрены в систему управления в государстве.
Следующим изменением модели местного самоуправления явились реформы Екатерины II. При ней упразднены провинции и должности воевод. Губернии
Еремин А.Р., Гришин В.В.
уменьшились в размерах и стали делиться на уезды. Возглавлял губернию губернатор, назначаемый императором, и он обладал всей полнотой власти в губернии. В уездах администрацию возглавлял земский исправник и нижний земский суд. Они избирались дворянами уезда. Также избирались в уездах уездные дворянские собрания, которые возглавляли уездные дворянские представители. Однако этот орган не имел реальной власти, а все управление осуществляла администрация.
В 1785 г. произошли очередные изменения в земском самоуправлении. Были учреждены губернские дворянские собрания, их возглавил губернский дворянский предводитель, который избирался из числа уездных дворянских представителей и в дальнейшем утверждался генерал-губернатором, возглавлявшим управление несколькими губерниями. Наряду с органами государственного управления действовали органы самоуправления - органы дворянского сословного самоуправления. Соответственно, в это время на одних и тех же территориях существовали и органы государственного управления и местного самоуправления, причем четко не была разграничена компетенция этих органов.
В это же время происходят изменения и городского самоуправления. Были образованы городской голова (председатель при выборе депутатов) и городская дума. Также было образовано собрание градского общества, где участвовали все муниципальные жители. Однако для участия в самоуправлении существовал имущественный ценз (капитал, проценты по которому приносил не менее 50 рублей). Руководили городами в губернии городничие, которые наделялись полномочиями императором.
Существенные изменения в статусе местного самоуправления в России произошли при императоре Александре II. В середине XIX в. были проведены земская и городская реформы. Была создана двухступенчатая система, где крестьяне для решения своих хозяйственных задач объединялись в сельские общества, а для управления и суда в волости. В сельских обществах управление осуществлял сход домохозяев и сельский староста, которого избирали на сходе. На волостном уровне управление осуществлял волостной сход и волостной крестьянский суд. На сходе избирались волостной старшина и волостные судьи. Волостное правление включало в себя волостного старшину, сельских старост и ряд других выборных лиц. Позитивным моментом такой организации являлось то, что в основе формирования местного самоуправления лежал выборный принцип, что говорит о реализации идей теории реального местного самоуправления как самостоятельного института.
В 1861 г. было создано двухуровневое местное (крестьянское) самоуправление, включающее в себя сельские общества и волости, а позже и государственные деревни.
В земствах также формировались органы самоуправления - земские представительные органы. Они избирались многоступенчатыми выборами и непрямым представительством. Сословный принцип и имущественный ценз лежали в основе проведения таких выборов.
Вся деятельность органов самоуправления - земств находилась под жестким контролем правительства в лице местных губернаторов и министра внутренних дел. Они могли, утверждать, приостанавливать решения земских собраний.
В 1890 г. при императоре Александре III произошло новое изменение статуса земских учреждений на основе нового Положения о губернских и уездных земских учреждений. Права земств были урезаны, а ценз на участие в муниципальных выборах существенно повышен.
Также определенным изменениям, во многом аналогично земствам, было подвержено городское самоуправление.
Согласно Городовому положению 1870 г. существовали городские избирательные собрания и городские думы, которые избирались на 4 года. Создавались и исполнительные органы самоуправления - городские управы, которые избирались городскими думами на срок их полномочий. Голова городского самоуправления возглавлял городскую управу и еще туда входило два члена управы. Причем управы не образовывались в небольших городах и посадах и там их функции исполнял голова.
Интересно то, что в городском самоуправлении имели право участвовать все городские жители независимо от их состояния.
Городское самоуправление этого периода имело широкую самостоятельность в своей деятельности, хотя и здесь ряд постановлений должны были утверждаться губернской администрацией или министром внутренних дел.
В 1892 г. император Александр III ввел новое Горо-довое положение, которое существенно урезало избирательные права городского населения и уменьшило самостоятельность городского самоуправления.
Можно утверждать, что развитие земского и городового самоуправления развивалось под влиянием общественно-хозяйственной теории местного самоуправления.
Изменение в организации местного самоуправления в России пыталось провести Временное правительство, пришедшее к власти в результате буржуазной революции в феврале 1917 г. Был принят закон от 21 мая 1917 г. о земской реформе. Однако, в октябре 1917 г. произошла Октябрьская революция, которая не дала сбыться идеям реформирования земского самоуправления Временным правительством.
Так закончился первый этап развития местного самоуправления в России.
На смену моделям местного самоуправления пришла строго централизованная система власти в государстве, именуемая в науке периодом советского строительства (1917-1990). Централизация власти определялась строгим вертикальным подчинением органов от самых низовых, которые именовались Советы народных депутатов (Советы депутатов трудящихся) до высших.
Можно назвать характерные признаки существовавшей советской системы управления: а) власть строилась на жестко-централизованной основе, причем в начале этого периода были наиболее жесткие моменты управления, когда в основе управления лежал принцип диктатуры пролетариата,
предложенный В.И. Лениным и практическая его реализация происходила через систему Советов всех управленческих уровней;
б) отсутствие самостоятельности низших звеньев управления по отношению к вышестоящим органам по вопросам управленческой деятельности на своей территории, хотя их наличие и порядок образования все же дает возможность говорить об элементах демократии и самоуправления;
в) взаимоотношения между органами строилась по командному методу (на нижний территориальный уровень поступала команда от вышестоящих органов, которая должна выполняться без обсуждения); представительным органам местных территорий было предоставлено право формировать исполнительные органы (опять же элемент самоуправления), но реально сами советы депутатов были зависимы от исполнительных органов (исполкомов), поскольку последние находились в «двойном» подчинении (Совету его образовавшему и вышестоящему органу управления), и конечно здесь вторая подчиненность была более реальна и жестче. Справедливо указывал М.А. Краснов, что в этом периоде за все происходящее в стране в целом, в каждом регионе, населенном пункте отвечает государство (включая, разумеется, и партию) [8: 6].
Еще этот период характеризуется тем, что реально управляли всеми делами в государстве, в том числе и на местном уровне государственно-партийные органы. Если проанализировать законодательство этого период, то можно отметить, что нигде не называется местное самоуправление. И это понятно, поскольку советская наука и существующая тогда практика определяли этот термин как буржуазный и чуждый самой идеи советского государства, целью которого было построение социалистического общества.
Сегодня статус местного самоуправления определяется Конституцией Российской Федерации 1993 г. и в 2020 г. согласно внесенным изменениям, органы местного самоуправления стали частью единой системы публичной власти в Российской Федерации.
ВЫВОДЫ
Местное самоуправление во все времена своего исторического развития в России является ключевым фактором развития демократии и перспектив участия каждого члена муниципального сообщества в управлении своей территорией. Сущность местного самоуправления необходимо рассматривать через устоявшуюся в науке политико-правовую категорию «право на местное самоуправление». Под правом на осуществление местного самоуправления следует понимать предоставленное конституционными нормами и действующим законодательством право гражданина на самостоятельное решение вопросов местного значения с использованием предусмотренных законодательством и актами местного самоуправления форм своего участия в публичной деятельности, включающей требование предоставления такого права и возможности его реализации в пределах муниципального образования. Главное, что объединяет различные теории местного
самоуправления является создание такого общественного единения, когда создается возможность управлять самим собой, решаются самостоятельно вне усмотрений государственной власти вопросы местного значения. Выделение такой общности должно представлять собой не просто создание территориального сообщества, а наделение этого местного сообщества необходимым объемом полномочий для решения собственных местных дел. Положительным фактором для развития местного самоуправления стала общественная теория, которая определяла то, что создаваемые органы местного самоуправления должны быть выделены из системы органов государственной власти. На основе существующих теорий в юридической науке выделяют несколько исторических этапов развития местного самоуправления в нашем государстве. Можно выделить три больших этапа: дореволюционный (революция октября 1917 г.), советской модели и современный. К первому этапу относят развитие самоуправления в Древней Руси до 988 г., период 988-1785 гг., местное самоуправление в 1785-1917 гг. Второй этап - советское строительство 1917-1990 гг., характеризующийся строгой централизацией всех звеньев управления в государстве, но с элементами самоуправления. И третий этап - современный, начиная с 1990 года (первые законы о местном самоуправлении СССР и РСФСР, внесение соответствующих изменений в действующие Конституции СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г.). Особенности организации и перспективы дальнейшего развития института местного самоуправления в рамках публичной власти российского государства зависят от совокупности реализации всех форм участия гражданина в принятии публично значимых решений, что обеспечит достижение основной цели - самостоятельное и под свою ответственность управление всеми делами местного значения.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Одной из основных проблем, заложенных как в целом историческими процессами, происходящими в нашей стране, так и в менталитете российского народа, является проблема организации публичной власти.
Современное развитие местного самоуправления в России будет еще более эффективным, если исследовать историю его становления и активно использовать накопленный позитивный опыт.
Современные шаги в совершенствовании конституционной основы местного самоуправления предполагают определение места и роли местного самоуправления в системе управления делами государства и общества. Согласно внесенным изменениям в Конституцию Российской Федерации 1993 г. в 2020 г., органы местного самоуправления стали частью единой системы публичной власти в Российской Федерации. Соответственно, предполагается реформирование всей системы муниципальной власти, пересмотр отношений ее с государственной властью. И вот здесь несомненно необходимо использовать накопленный теоретический и практический опыт в развитии местного самоуправления, который, должен быть учтен в реформировании современной муниципальной модели России.
Еремин А.Р., Гришин В.В.
ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция Российской Федерации с изменениями, одобренными общероссийским голосованием. Гимн, герб и флаг Российской Федерации. М.: АСТ, 2020. 64 с.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (с изм. и доп.) // Российская газета. 8 окт. 2003.
3. Бондарь Н.С., Джагарян А.А., Джагарян Н.В. и др. Местное самоуправление: учебник для академ. бакалавриата. М.: Юрайт, 2019. 386 с.
4. Васильчиков А. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. 3-е изд. Т. 1. СПб., 1872. 460 с.
5. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов н/Д.: Феникс, 1995. 640 с.
6. Горный М.Б. Муниципальная политика и местное самоуправление в России: учебник и практикум для бакалавриата и магистратуры. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2017. 361 с.
7. Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2003. 280 с.
8. Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М.: Ин-т гос-ва и права РАН, 1993. 16 с.
9. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2013. 669 с.
10. Муниципальное право России: учебник для студ. вузов, обуч. по напр. подготовки «Юриспруденция» / под науч. ред. В.В. Еремяна, К.К. Гасанова; под общ. ред. Е.Н. Хазова, Л.Т. Чихладзе. 9-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2019. 415 с.
11. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М.: Рекламно-издат. центр «Федоров», 1995. 189 с.
12. Прудников А.С., Еремян В.В., Лимонов А.М. Муниципальное право России: курс лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Книжный мир, 2005. 243 с.
REFERENCE
1. The Constitution of the Russian Federation with amendments approved by the all-Russian vote. Anthem, coat of arms and flag of the Russian Federation. Moscow: AST Publishing House, 2020. 64 p.
2. On the general principles of the organization of local self-government in the Russian-Siberian Federation: Federal Law of October 6, 2003 No. 131-FZ (with amendments and additional). Russian Newspaper. Oct. 8, 2003. (In Russ.)
3. Bondar N.S., Dzhagaryan A.A., Dzhagaryan N.V. et al. Local government: textbook for academic baccalaureate. Moscow: Publishing House Yurite, 2019. 386 p.
4. Vasilchikov A. On self-government: a comparative review of Russian and foreign zemstvo and public institutions. Vol. 1. 3rd ed. St. Petersburg, 1872. 460 p.
5. Vladimirsky-Budanov M.F. Review of the history of Russian law. Rostov on Don: Phoenix, 1995. 640 p.
6. Gorny M.B. Municipal policy and local self-government in Russia: Textbook and workshop for undergraduate and master's studies. 2nd ed., red. and add. Moscow: Publishing House Yurite, 2017. 361 p.
7. Eremin A.R. Realization of the right of man and citizen to local self-government in the Russian Federation: constitutional issues. Saratov: Publishing House of Saratov University, 2003. 280 p.
8. Krasnov M.A. Introduction to municipal law. Moscow: Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences, 1993. 16 p.
9. Kutafin O.E., Fadeev V.I. Municipal Law of the Russian Federation: Textbook. 3rd ed., red. and add. Moscow: Prospect, 2013. 669 p.
10. Municipal Law of Russia: Textbook for university students studying in the field of training "Jurisprudence". V.V. Eremyan, K.K. Hasanova (scientific eds.); E.N. Khazova, L.T. Chikhladze (gen. eds.). 9th ed., red. and add. Moscow: UNITY-DANA, 2019. 415 p.
11. Postovaya N.V. Local self-government: history, theory, practice. Moscow: Advertising and Publishing Center "Fedorov", 1995. 189 p.
12. Prudnikov A.S., Eremyan V.V., Limonov A.M. Municipal law of Russia: Lecture course. 2nd ed., rev. and suppl. Moscow: Book World, 2005. 243 p.
Статья проверена программой Антиплагиат. Оригинальность - 75,91%
Рецензент: Сушкова Ю.Н., доктор исторических наук, доцент; декан исторического факультета Национального исследовательского Мордовского государственного университета имени Н.П. Огарева (Саранск)
Статья поступила в редакцию 04.03.2021, принята к публикации 23.04.2021 The article was received on 04.03.2021, accepted for publication 23.04.2021
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Еремин Алексей Роальдович, доктор юридических наук, профессор; заведующий кафедрой теории и истории государства и права Национального исследовательского Мордовского государственного университета имени Н.П. Огарева. Саранск, Республика Мордовия, Российская Федерация. E-mail:[email protected]
Гришин Виктор Викторович, аспирант юридического факультета Национального исследовательского Мордовского государственного университета имени Н.П. Огарева. Саранск, Республика Мордовия, Российская Федерация. E-mail: [email protected]
ABOUT THE AUTHORS
Alexey R. Eremin, Dr. Sci. (Law), Prof.; Head at the Department of Theory and History of State and Law of the National Research Mordovian State University named after N.P. Ogaryov. Saransk, Republic of Mordoviya, Russian Federation. E-mail:[email protected]
Viktor V. Grishin, graduate student of the Law Faculty of the National Research Mordovian State University named after N.P. Ogaryov. Saransk, Republic of Mordoviya, Russian Federation. E-mail: [email protected]
