CC BY
33
УДК 342.6
ИСТОРИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ИНСТИТУТА ГУБЕРНАТОРСТВА В РОССИИ
© 2009 г. П.И. Гаркуша
Ростовский филиал Российской академии правосудия, 344038, г. Ростов-на-Дону, ул. Ленина, 66, rostf_rap@list. т
Rostov branch of Russian Academy of Justice, 344038, Rostov-on-Don, Lenin St., 66, rostf_rap@list. ru
Исследуются историко-правовые корни современного института губернаторства, процесс генезиса правовых аспектов губернского управления на разных фазах развития российского государства.
Ключевые слова: губернаторство, Российская империя, административная реформа, исполнительная власть.
In the article there are being disclosed historical and juristical roots the modern institution of governor's management, process of the genesis the juristical aspects management of governor on the different phases development in Russian state.
Keywords: institution of governor's management, Russian empire, administrative reform, executive power.
В конце ХХ в. в России произошло возрождение института губернаторства, который имеет историко-правовые корни. Губернаторская должность - важное звено в укреплении стабилизации в административно-территориальных единицах и всей вертикали исполнительной власти.
Сведения о состоянии и положении губернаторства Российской империи, его традициях могут быть полезными для современного регионального управления. С каждым новым этапом развития российского государства изменялись организация и деятельность местных органов власти, шел процесс её централизации, требующий строгого подчинения провинциальных правителей. Россия стала империей с 20.10.1721 г., когда в связи с окончанием Северной войны с Швецией Сенат дал царю Петру I титул Отца Отечества, Императора и Великого. Вырос статус России как великой державы, укрепился сильный государственный аппарат, подчиненный императору.
В начале XVIII в. потребовалось проведение административной реформы. На основе правовых актов было создано генерал-губернаторство, которому на юге и юго-западе страны передавалась административная и военная власть. По Указу царя 1708 г. вводилась новая административная единица - губерния, учреждалось 8 губерний во главе с назначенным из центра губернатором (правителем) [1]. Он наделялся всей полнотой административной, судебной, полицейской, финансовой власти, имел военные функции и проводил политику центра на всей территории страны. Возник институт губернаторства, который на новых этапах развития управления изменялся, но продолжал сохраняться и не утратил своего значения. В 1719 г. было введено разделение губерний на более мелкие администра-
тивные единицы - провинции, включавшие в свой состав несколько уездов. Так, в Санкт-Петербургской губернии значилось 12 провинций, во главе которых стояли воеводы. Провинции, таким образом, занимали промежуточное положение между губернией и уездом. Это позволяло разграничить полномочия между органами власти разных уровней. В конце 20-х гг. XVIII в. при преемниках Петра I функционировали 14 губерний, 47 провинций и более 250 уездов [2].
В реформы государственного управления входил и Генеральный регламент, принятый в 1720 г. и определивший принципы деятельности государственного аппарата снизу доверху. Регламент явился уставом государственной службы, закрепившим порядок создания государственного аппарата, несения службы, штаты служащих и четким определением их обязанности. В документе «Табель о рангах» (1722 г.) отменяются старые служебные чины, зависевшие от «породы» (социального происхождения людей) и вводится 14 рангов (чинов) с разделением государственных служащих на военных и гражданских. Введение института губернаторства позволило переустроить всю систему местного управления, хотя реформа власти на местах и не была завершена. Практика показала, что губернии и провинции по ряду вопросов управления дублировали друг друга, число последних постепенно стало сокращаться. Губернаторство оказалось устойчивой формой управления и просуществовало до падения самой империи.
В системе управления страной губернии находились между центральными органами власти (император, правительство) и провинциями, уездами. Они составляли прочную опору императорской власти на всей территории страны. В последующее
время полномочия губернаторов возрастали и становились неограниченными. Губернатор назначался императором или Сенатом на неопределенный срок, получил право утверждать смертные приговоры. Петербургский профессор-государствовед А.Д. Градовский писал, что место губернатора настолько значимо в администрации, «что всякое существенное изменение в этой должности неизбежно должно отразиться на положении всех других установлений» [3].
Во второй половине XVIII в. административная реформа проводилась в новых условиях. Была укреплена правовая основа системы местного самоуправления и значительно изменена сущность института губернаторства. Деятельность губернаторов была направлена на охрану всей территории, особенно отдаленной, на сохранение целостности страны. Местная власть нуждалась в упрочении. В 1764 г. Екатерина II издала Указ «Наставление губернаторам», которые, будучи представителями верховной власти на местах, получили по статусу более широкие, определенные полномочия и сформулированные обязанности. Положение этого высшего должностного лица определялись так: «Губернатор, как поверенная от Нас особа и как глава и хозяин всей врученной в смотрение его Губернии, состоять имеет под собственным Нашим и Сената Нашего ведением; почему и указы только от нас и Сената Нашего приемлет» [4]. Она написала и «Правила управления» для губернаторов и должностных лиц, воевод, в которых указывалось на необходимость «вести добрый порядок в государстве и способствовать расцвету государства и сделать его изобильным, сделать государство грозным в самом себе и внушающим уважением соседям» [5]. Для того чтобы государство процветало, на деятельность губернаторов возлагались большие надежды.
Губернатор отвечал за исполнение указов императора, распоряжений верховной власти, был обязан давать достоверную информацию о состоянии губернии и положении населения, «не отговариваясь незнанием». Он отчитывался за все дела на своей территории, находился под контролем столичной власти и нес административную и уголовную ответственность за обнаруженные нарушения указаний. Как видим, на губернаторов возлагалась строгая ответственность за управленческую деятельность, но в это время они смертью уже не наказывались, как это было в начале века. За казнокрадство, взяточничество и другие злоупотребления сенаторов и губернаторов лишали должностей и имений.
В 1775 г. были опубликованы «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» [6]. В них излагалась новая губернская реформа, по
которой число губерний достигло 50. Губерния создавалась с учетом количества населения от 200 до 400 тыс. чел., уезд формировался при наличии 20-30 тыс. жителей. Менялась структура административных органов губернского правления. Создавались органы, ведавшие экономическими вопросами; призрением, куда относились школы, больницы; полицией и судами, существовавшими отдельно от администрации. Губернатор осуществлял контроль за промышленными заведениями и сбором налогов, хотя этим ведала казенная палата.
Законодательно оформился институт генерал-губернаторства (наместника государя), губерния получила статус наместничества. Генерал-губернаторы вводились, главным образом, на окраинных территориях и в двух столицах. В 80-е гг. XVIII в. в наместничество входило по 2-3 губернии. Генерал-губернаторство то ликвидировалось, то восстанавливалось. В конце XVIII в. из 50 губерний была сформирована 41 и одна казачья Область войска Донского. Систему местного управления того времени характеризовало усиление административной централизации, наличие корпоративной организации сословий и их прав, участие привилегированного дворянства в управлении.
XIX в. с нарастанием элементов капиталистического строя потребовал перемен в системе управления. Губернское управление перестраивалось в связи с общей целевой направленностью - курсом на либерализацию административной реформы. В губерниях утверждалось начало отраслевого управления, в связи с созданием в 1802 г. министерств. Губернаторы и их администрация находились в положении исполнителей по отношению к этим новым органам.
Подготовка кадров в центре и на периферии стояла в числе первоочередных. По инициативе М.М. Сперанского в 1809 г. появился Указ императора о введении «экзамена на чин». Чтобы занять высокую должность, требовалось окончить университет, лицей или сдать экзамен. По свидетельству современников это вызывало у дворян такой ропот, «как будто бы грозила гибель Отечеству». Сперанский попал в немилость.
Во 2-й половине XIX в. в условиях капиталистической модернизации страны проводились либеральные реформы. Структура института губернаторства и его статус в основном сохранялись. Но вместе с этим они все же менялись. Власть оставалась в руках губернатора. Он утверждал председателей уездных земских управ и исправников. В 1881 г. после убийства Александра II народниками права губернаторов были расширены. Они могли ввести «исключительное положение» на своей территории, штрафовать, арестовывать, высылать в административном порядке нарушивших законы или подозревае-
мых.
В управлении на местах установился всесословный принцип, который и стал правовой основой всех реформ. Однако все более утверждалось первенство бюрократии, на высшие государственные должности выдвигались господствующие сословия.
С началом ХХ в. российское государство вступило в состояние глубокого кризиса власти. Революционные бури сотрясали империю и всю систему управления. В феврале 1917 г. просуществовавшая более 200 лет форма губернского управления России была ликвидирована вместе с императорской властью.
При Временном правительстве, существовавшем с февраля по октябрь 1917 г., административное деление России оставалось прежним: губернии, уезды, волости. Провинций уже не существовало. В марте были установлены «Правила» организации государственного управления на местах. Правительство не могло сохранить старую структуру местной власти и приступило к смене основных её звеньев. С занимаемых должностей были сняты губернаторы и вице-губернаторы. Исполнение их обязанностей передавалось председателям земских управ, объявленных правительственными комиссарами губерний. В неземские административные единицы (казачьи области) Временное правительство направляло депутатов Государственной Думы [7].
Комиссары Временного Правительства фактически получили статус бывших губернаторов. Они имели те же функции. Их назначало правительство или подбирало из числа депутатов Государственной Думы, избранных от данной местности. В уездах действовали тоже комиссары, но из-за сложившейся многовластной системы на местах полновластием они не обладали.
В советское время взамен губерний, уездов в конце 20-х гг. XX в. было введено краевое, областное и районное деление. Во главе этих единиц стояли председатели крайисполкомов и облисполкомов. На деле же власть находилась в руках партийных органов.
В систему исполнительной власти Российской Федерации входят федеральные органы и органы субъектов РФ. Значительный интерес представляет современное понимание системы государственной власти, ряд ее разновидностей. Исполнительная (правительственная) власть, пишет Д.Ю. Шапсугов, призвана «...исполнять законы, проводить их требования в реальную жизнь. Вместе с тем, исполнительная власть сама активно занимается подзаконным нормотворчеством. является субъектом законодательной инициативы. Сама исполнительная власть является, пожалуй,
еще более сложным комплексным образованием как по составу субъектов, их взаимоотношениям, так и по технологиям ее осуществления» [8].
В итоге следует отметить, что Россия имеет уникальный исторический опыт создания системы местного самоуправления, организации её функционирования и установления правового статуса вертикали управленческих структур. Институт губернаторства на огромном пространстве страны обеспечивал единство системы управления и содействовал сохранению целостности России.
Губернаторство оказалось такой реальной жизнеспособной формой управления, укреплявшей власть центра на местах, что смогло удовлетворить основным требованиям принципиально разных государственных систем: императорской власти, буржуазного, а затем коалиционного Временного правительства в 1917 г.
Сущность этого института власти в 90-е гг. ХХ в. подвергалась дискуссии, и в наше время он заслуживает большого внимания как механизм регионального устройства власти. Должность губернатора при смене политических режимов оставалась ключевой. Хотя в деятельности губернского правления имелись и негативные стороны, все же существовала прочная связь и взаимоотношения центральной исполнительной власти с местными структурами, между ними налаживались конструктивные отношения. Эффективное или неэффективное управление в субъектах сказывается на положении всех структур власти не только регионального, но и федерального уровней.
Губернаторство - не простое возвращение к историческим корням, возрождение традиции преемственности, но и расширение правовой основы деятельности глав администрации (губернаторов) и администраций субъектов РФ, создание возможностей для реального управления и улучшения жизни населения.
Начало его возрождения относится ко времени проведения конституционных реформ в России конца 80 - начала 90 гг. ХХ в., создавших правовую основу для коренных преобразований форм исполнительной власти на местах.
Литература
1. Полн. собр. законов Российской империи (ПСЗРИ) Собр. I. Т. 4. (1700-1712). № 2218. С. 436.
2. Институт губернатора в России: традиции и современные реалии. М., 1997. С. 23, 24.
3. Градовский А.Д. Проект губернской реформы // Собр. соч. СПб., 1903. Т. 9. С. 520.
4. ПСЗРИ. Собр. I. Т. 16. № 12137. С. 719.
5. Записки императрицы Екатерины Второй. М., 1989. С. 647.
6. ПСЗРИ. Собр. I. Т. 20. № 14392. С. 229.
7. Трусова Е.М. Эволюция властных структур и общественные движения юга России (после свержения самодержавия). Ростов н/Д, 2002.
С. 40, 41.
Шапсугов Д.Ю. Проблемы теории и истории власти, прав и государства. М., 2003. С. 21, 22.
Поступила в редакцию
17 апреля 2008 г.
