CC BY
42
О.А. Киблицкая
ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ОСОБЕННОСТЕЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ В СТРАНАХ БЛИЖНЕГО И ДАЛЬНЕГО ЗАРУБЕЖЬЯ
Статья посвящена историко-правовому анализу особенностей экологического контроля в странах ближнего и дальнего зарубежья на примере Украины, Республики Беларусь, Франции и Германии. Подчеркивается значительное влияние законодательства Европейского союза на формирование национального законодательства государств-участников.
Ключевые слова: экологический контроль, охрана окружающей среды, законодательство, Россия, Украина, Республика Беларусь, Франция, Германия, Европейский союз.
На пути развития современной российской системы экологического контроля возникает немало различных проблем организационно-правового характера, требующих конструктивного решения. В связи с этим целесообразно основательно изучить, проанализировать и использовать историко-правовой опыт осуществления экологического контроля в странах ближнего и дальнего зарубежья.
Так, особенность государственного экологического контроля на Украине, осуществляемого в процессе исполнения государством своей экологической функции, заключается в том, что он представляет собой прерогативу соответствующих органов, способных применять в предусмотренных законами случаях меры государственного принуждения по отношению к правонарушителям.
Осуществление государственного экологического контроля центральными и местными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, специально уполномоченными органами управления в области охраны окружающей природной среды основывается на Конституции Украины, законе Украины «Об охране окружающей природной среды» 1991 года, а также ряде других нормативно-правовых актов, регулирующих правовой статус соответствующих государственных органов.
Важно акцентировать внимание на том, что действующая на Украине система государственного экологического контроля удовлетворяет потребности только частично, как правило, не учитывает в природопользовании имеющийся коммерческий аспект, не базируется на научных принципах, выработанных юридической наукой. Остановимся на наиболее проблемных вопросах в рассматриваемой области [1, с. 118-120].
Во-первых, не может не волновать вопрос структурного характера. В настоящее время на Украине действует довольно много контрольных органов, нередко дублирующих друг друга. До сих пор остается открытым вопрос о разграничении контрольных и управленческих функций, организации контроля на основе бассейнового принципа.
Министерство охраны окружающей природной среды выступает в роли органа специальной компетенции. Контрольные экологические функции выполняет Государственная экологическая инспекция с собственной сетью местных инспекций. В состав Министерства входит и Государственная служба заповедного дела, наряду с которой действует самостоятельная Служба государственной охраны природнозаповедного фонда Украины.
Аналогичные контрольные полномочия возложены на Государственную лесную инспекцию Министерства охраны окружающей природной среды и Службу государственной лесной охраны Государственного комитета лесного хозяйства Украины.
Во-вторых, заслуживает особого внимания вопрос, касающийся форм и методов деятельности органов государственного экологического контроля. Уже не первый год все ограничивается частными проверками подконтрольных объектов, в результате чего не
обеспечивается реализация принципа неотвратимости юридической ответственности правонарушителей, полное возмещение ими нанесенного ущерба от загрязнения окружающей среды.
Безусловно, в современных условиях рыночной экономики и экологизации производства очень важно обеспечить соблюдение принципа «загрязнитель платит». Для этого целесообразно введение экологической паспортизации предприятий, что позволило бы существенно модернизировать формы и методы экологического контроля. Заметим, что в западных странах такого рода контроль применяется уже давно в автоматическом режиме посредством электронной связи в системе «источник выбросов-региональный орган экологического контроля».
В-третьих, требует разрешения вопрос экологической экспертизы как одной их форм государственного экологического контроля. Здесь суть проблемы состоит в обязательности соответствующих экспертных заключений. В законодательстве требуется четкость по данному вопросу, потому что все зависит от воли тех, кому адресованы экспертные заключения.
В-четвертых, крайне важным является вопрос прокурорского надзора за соблюдением экологического законодательства. В настоящее время осуществление такого надзора происходит через систему природоохранных региональных прокуратур, которые подчиняются Генеральному прокурору Украины. Это предоставляет возможность оказывать предметное влияние средствами прокурорского надзора на состояние экологического правопорядка и контролировать деятельность государственных органов по охране окружающей среды.
Однако природоохранных региональных прокуратур на Украине явно недостаточно, и соответствующую деятельность прокуратуры тормозит тенденция, направленная на свертывание общего надзора.
В-пятых, следует совершенствовать правовое регулирование государственного контроля, которое явно отстает от практических потребностей. В законе Украины «Об охране окружающей природной среды» имеется целый ряд недочетов. В связи с этим целесообразно разработать и принять закон «Об экологическом контроле», а также Экологический кодекс Украины, в котором необходимо закрепить вопросы организации и функционирования экологического контроля как составной части управления в соответствующей сфере.
Заслуживает особого внимания сравнительная характеристика экологического контроля градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь и Российской Федерации [2, с. 129-132].
Так, в Республике Беларусь имеется система территориальных комплексных схем рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, предназначенная конкретным административно-территориальным единицам. На их основании осуществляется территориальное градостроительное планирование. Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь устанавливает требования к составу и содержанию схем, заказчиками которых являются местные исполнительные и распорядительные органы. Схемы утверждаются в том случае, если имеется положительная государственная экологическая экспертиза. Наличие такой системы при территориальном планировании и осуществлении хозяйственной деятельности в Республике Беларусь дает возможность осуществлять комплексный учет природных и социально-экономических особенностей территорий.
Объекты государственной экологической экспертизы определены в Законе Республики Беларусь от 18 мая 1993 года № 2442-Х11 «О государственной экологической экспертизе» [3].
Что касается Российской Федерации, то из-за отмены экологической экспертизы документов территориального планирования невозможно проведение экологического контроля на этапе планирования градостроительной деятельности.
Государственная экологическая экспертиза в Республике Беларусь состоит в основательной проверке соответствия проектных решений планируемой хозяйственной и иной деятельности требованиям республиканского законодательства. В России же какие-либо иные государственные экспертизы проектной документации не допускаются. Исключение составляет экспертиза, предусмотренная ст. 49 Градостроительного кодекса, в ходе которой оценивается соответствие проектной документации различным требованиям технических регламентов. Однако такая оценка не прогнозирует уровень экологической опасности намечаемого строительства, не в состоянии определить достаточность и обоснованность планируемых мероприятий по охране окружающей среды, включения в проектную документацию. Безусловно, все это создает трудности в проведении экологического контроля деятельности по реализации проектной документации.
Сравнивая экологический контроль градостроительной и строительной деятельности в Беларуссии и России, следует подчеркнуть, что специальное законодательство Республики Беларусь в строительной области более экологизированно, о чем свидетельствует Закон Республики Беларусь от 5 июля 2004 года № ЗОО-З «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь» [4, с. 19].
Рассматривая осуществление экологического контроля в странах дальнего зарубежья, целесообразно остановиться на разграничении функций экологического контроля в двух ведущих государствах Европейского союза - Германии и Франции. При этом заметим, что разграничение функций экологического контроля в этих странах обусловлено в первую очередь их государственным устройством [5, с. 121-125].
Как известно, Франция является унитарным государством. Департамент - основная единица его политико-административного деления, в состав которого входят городские и сельские коммуны. В состав региона входит несколько департаментов под руководством префектов. Контроль в области охраны окружающей среды в определенной административно-территориальной единице осуществляют местные органы государственного управления, префекты, мэры городов. Министерство охраны природы и окружающей среды также располагает на местах уполномоченными, выполняющими функции по осуществлению общего экологического контроля в пределах данной территории.
В соответствии с ч. 1 ст. 20 Основного закона ФРГ Германия - федеративное государство. Выполнение государственных полномочий и решение задач государственной важности относятся к ведению земель, за исключением тех случаев, когда в Конституции устанавливается или допускается иное регулирование. Дополнением данного положения является ст. 83 Основного закона, закрепляющая, что исполнение федеральных законов -собственное дело земель.
Итак, сущность проблемы, касающейся разделения функций экологического контроля федерации и земель, охватывает область управления. Земли должны исполнять как федеральное законодательство, так и собственные нормативные акты.
В соответствии с французским правом функция контроля играет главную, базовую роль в отношении прочих функций управления в области охраны окружающей среды. Это объясняется тем, что при отсутствии контроля за исполнением принятых управленческих решений, а также осуществления конкретных мер по имеющимся нарушениям все другие функции не достигнут своей цели.
При рассмотрении немецкого экологического законодательства невозможно обнаружить легального определения экологического контроля. В Германии термин «:коп1хо11е», соответствующий российскому понятию «контроль», практически не употребляется.
В Словаре русского языка С.И. Ожегова контроль означает проверку, а также наблюдение с целью проверки [6, с. 268]. По утверждению В.М. Манохина, контроль - это
метод, включающий три элемента: проверку всей деятельности подконтрольных органов и организаций; проверку путей и средств выполнения закона или иного правового предписания, предоставляющую возможность объективной оценки достигнутых результатов, в частности, соблюдена ли законность; принятие мер в ходе контроля для оценки, устранения имеющихся недостатков, поощрения или же наказания [7, с. 242]. Ряд ученых рассматривают контроль как способ обеспечения законности и дисциплины [8, с. 297; 9, с. 2-3].
Во Франции Кодекс охраны окружающей среды - это основной источник правового регулирования отношений в сфере управления экологической системой и экологического контроля. Его действие охватывает буквально все административно-территориальные единицы.
В Германии же осуществление нормативного регулирования экологического контроля базируется на принципе, связанном с федеративным устройством. Так, согласно Основному закону ФРГ охрана окружающей среды от вредных воздействий относится к конкурирующей компетенции федерации и земель. Федеральный закон от 15 марта 1974 года (в ред. от 26 сентября 2002 года) «О защите окружающей среды от вредного воздействия вследствие загрязнения воздуха, дыма, сотрясений и иных аналогичных процессов» - это основной нормативный акт, регулирующий государственное
экологическое управление и экологический контроль как часть управления в Германии. С его помощью устанавливаются общие требования по защите окружающей среды от различного рода вредных воздействий в ходе строительства и эксплуатации производственных объектов.
Осуществление экологического контроля во Франции происходит на государственном и муниципальном уровнях, а также на уровнях департамента и региона. В каждом департаменте имеется Совет департамента по охране окружающей среды, в который входят представители различных комиссий и советов департамента, занимающиеся осуществлением экологического контроля. В каждом регионе имеется региональный комитет охраны окружающей среды, состоящий из представителей региональных советов, представителей ассоциаций защиты окружающей среды, назначаемых президентом регионального совета, а также компетентных лиц, назначаемых президентом регионального совета. Основная функция регионального комитета охраны окружающей среды заключается в осуществлении экологического контроля в конкретной административно-территориальной единице.
В Германии законодательно не установлено, какие органы исполнительной власти земель должны претворять в жизнь предписания Федерального закона об охране окружающей среды. Полномочия органов исполнительной власти земель определяются самими землями и закрепляются в соответствующих законах. На уровне федерации государственное регулирование природоохранной деятельности в Германии находится в компетенции федерального министра по делам окружающей среды, охраны природы и безопасности реакторов. Непосредственный контроль представляет собой главный способ защиты окружающей среды, в процессе которого выдаются разрешения на эксплуатацию объектов, способную нанести вред окружающей среде, а также контроль за теми объектами, эксплуатация которых согласно закону не требует получения специального разрешения. Для создания и эксплуатации сооружений, способных причинить вредные воздействия окружающей среде, необходимо получение разрешения уполномоченных органов земель. Четвертым постановлением правительства об исполнении Федерального закона о защите окружающей среды от вредных воздействий определены такие мероприятия.
Следует акцентировать внимание на огромном влиянии законодательства Европейского союза на формирование национального законодательства государств-участников. Отметим, что постановления Совета Европейского союза имеют силу закона. Их исполнение обязательно для государств, являющихся его членами. Нормы же
постановлений, в отличие от директив, обладают непосредственным действием, и их включение в национальное законодательство совершенно необязательно. Вместе с тем в результате принятия Европейским союзом аналогичных постановлений национальное законодательство таких государств, как Германия и Франция, а также многих других стран-членов Европейского союза претерпело определенные изменения. В связи с этим в указанных странах появились специализированные организации по экологическому аудиту, которые создаются в соответствии с национальным гражданским законодательством в организационно-правовой форме союза, акционерного общества или же общества с ограниченной ответственностью, товарищества [5, с. 152].
Таким образом, изучение, анализ и использование зарубежного историко-правового опыта осуществления экологического контроля в условиях российской действительности представляет как научный, так и практический интерес.
Литература
1. Шемшученко Ю.С. Вопросы эффективности государственного экологического контроля в Украине // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: Материалы «круглого стола» (Москва, 9 апреля 2008 г.). М., 2008.
2. Пахарева Г.В. Экологический контроль градостроительной и строительной деятельности в Российской Федерации и Республике Беларусь // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: Материалы «круглого стола» (Москва, 9 апреля 2008 г.). М., 2008.
3. Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 70.
4. Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2004. № 109.
5. Терновая О.А. Разграничение функций экологического контроля в Германии и Франции // Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля в России: Материалы «круглого стола» (Москва, 9 апреля 2008 г.). М., 2008.
6. Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1973.
7. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право: Учебник. Саратов, 2003.
8. Алехин А.П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 2001.
9. Макштарева С.Л. Отражение понятия «правовой контроль» в юридической науке // История государства и права. 2008. № 3.
