CC BY
19
Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 10 (191). История. Вып. 39. С. 113-118.
ИСТОРИЧЕСКИЙ ОБЗОР УЧАСТИЯ СУБЪЕКТА РФ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ В 1990-Х ГОДАХ (НА ПРИМЕРЕ АСТРАХАНСКОЙ
ОБЛАСТИ)
В статье рассматривается вопрос влияния законотворчества субъектов РФ на федеральный законодательный процесс посредством внесения органами представительной власти законодательных инициатив в Государственную Думу РФ в 1990-х гг. (на примере Астраханской области). Исследование этого вопроса позволяет не только исторически осмыслить становление российской системы законодательства в указанный период, но и говорить о предпосылках дальнейшего развития отношений между государством и субъектами РФ в правовом пространстве.
Ключевые слова: субъект Федерации, федеральный законодательный процесс, законодательная инициатива.
В начале 1990-х гг. законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации получили право законодательной инициативы. Это существенное изменение в полномочиях региональной власти, несомненно, повлияло на становление законодательства РФ на федеральном уровне. Данная новация повлияла и на развитие системы политических отношений в постсоветской России: региональные элиты получили новую форму участия в общероссийском политическом процессе.
Интенсивное законотворчество субъектов федерации требует основательного исторического осмысления, поскольку оно не только характеризует становление российской системы законодательства, но и говорит о предпосылках дальнейшего развития отношений между государством и субъектами РФ в правовом пространстве. В данном исследовании проводится исторический обзор участия Астраханской области как субъекта РФ в федеральном законодательном процессе в указанный период.
Эффективность степени влияния деятельности представительного органа власти субъекта РФ на федеральный законодательный процесс может выражаться в количестве принятых федеральных законов, разработанных субъектом РФ, в количестве рассмотренных на региональном уровне проектов федеральных законов, направляемых из Федерального Собрания, в количестве внесенных регионом предложений, замечаний, дополнений, поправок в федеральные законодательные акты, в количестве рассмотренных законодательных
инициатив в федеральное законодательство других субъектов федерации. Судя по предложенным количественным показателям, характер влияния астраханского представительного органа на федеральный законодательный процесс был достаточно интенсивным.
Задача статьи - проанализировать вопрос о формировании, становлении и развитии федерального законодательства, посредством участия в нем субъектов РФ на данном историческом этапе.
Данная статья основана на изучении эмпирического материала законодательной деятельности Астраханской области в 1990-х гг., федеральных законов, законов субъектов РФ, регулирующих основные сферы жизни общества. Основными методами стали систематизация и обобщение фактов, а также компаративная методология.
Право субъектов федерации участвовать в федеральном законодательном процессе было закреплено принятием Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 г. (ст. 76 п. 2).
В Астраханской области законодательным (представительным) органом является Астраханское областное Представительное Собрание (с 2001 г. - Государственная Дума Астраханской области). Первые выборы депутатов областного законодательного органа состоялись 6 марта 1994 . С того периода началась история становления современного парламентаризма в Астраханском регионе.
В 1990-х гг. основная работа Представительного Собрания в связи с реализацией
права законодательной инициативы региона в федеральном законодательном процессе была сосредоточена на следующих вопросах:
1) рассмотрение проектов федеральных законов, направляемых в Собрание из Государственной Думы и Совета Федерации;
2) разработка законопроектов и представление их на рассмотрение Государственной Думе РФ;
3) внесение предложений, замечаний, дополнений, поправок в федеральные законодательные акты, в частности, в 1994 г. за первые десять месяцев работы депутаты Собрания «внесли предложения и поправки в 67 законопроектов, направляемых в Собрание из Государственной Думы и Совета Федерации»1;
4) рассмотрение инициатив в федеральное законодательство других субъектов федерации;
5) представление «регионального интереса» в федеральном законодательстве, например, при необходимости принятия федеральных законов о статусе Каспийского моря; в связи с этим использование права законодательной инициативы как возможности для принятия нормативно-правовых актов для устранения сложившихся социальных, экономических и правовых проблем в регионе.
Для проведения исторической оценки роли субъекта РФ в федеральном законодательном процессе необходимо рассмотреть каждый из этих вопросов в отдельности.
В соответствие с необходимыми требованиями представительнее органы регионов участвовали в рассмотрении и обсуждении федеральных законопроектов. За исключением определенных случаев одобрения субъектов федерации в ходе этой процедуры не требовалось: мнение субъектов играло рекомендательную роль. Тем не менее, такой процесс обсуждения позволял корректировать федеральный законодательный процесс с учетом позиций регионов. В течение указанного периода депутаты рассматривали проекты отдельных федеральных законов, кодексов, договоров: ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации», ФЗ «О выборах Президента РФ», ряд поправок к Конституции РФ, принятых Государственной Думой (в 1995); ФЗ «О внесении изменения в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», ФЗ «О пенсиях», ФЗ «О межнациональных соглашениях» (в 1996), Налогового Кодекса РФ, договора о разграничении пред-
метов ведения и полномочий между органами власти РФ и Астраханской области (в 1997), Трудового Кодекса РФ (в 1998), Уголовного Кодекса РФ (в 1999), договора между Россией и Белоруссией о создании союзного государства (в 2000) и другие. Первый состав областного парламента в 1994-1997 гг. рассмотрел 187 проектов федеральных законов.
В истории рассмотрения проектов законов можно выделить одобренные Астраханским областным Собранием проекты, например, проект ФЗ «О выборах Президента РФ». Возникали прецеденты несогласия депутатов областного парламента с предлагавшимися законопроектами: например, в проекте ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации» депутаты имели другое мнение о принципе формирования Совета Федерации по сравнению с принципом, предложенным Государственной Думой РФ, в частности, депутаты считали, что основным принципом формирования Совета Федерации должны стать выборы членов Совета Федерации на основе всеобщего, равного избирательного права при тайном голосовании. После обсуждения Налогового Кодекса депутаты составили замечание и предложения к нему, чтобы представить их в Государственную Думу. Таким образом, депутатами Астраханского областного Представительного Собрания проводилась соответствующая экспертиза федеральных законов на наличие положительных и отрицательных черт, что, в свою очередь, позволяло на федеральном уровне исправить недостатки соответствующих правовых актов.
Депутаты областного Представительного Собрания самостоятельно разрабатывали и представляли на рассмотрение в Государственную Думу РФ законопроекты. Так, в 1998 г. О. В. Шеин вносил законопроект Трудового Кодекса РФ, в котором имелись «нормы, не позволяющие работодателям уйти от выплаты заработной платы работникам»2. Астраханское областное Представительное Собрание выходило с законодательными инициативами и по другим вопросам, например, об «увеличении с 25-и до 50 процентов доли налога на добавленную стоимость, передаваемой субъекту Федерации»3. В 1999 г. председатель комиссии по законности О. В. Шеин также разработал проект федерального закона о компетенции уполномоченного по правам человека субъекта РФ4.
В указываемый период со стороны субъектов РФ поступали важные для федерального законодательства законопроекты, требуемые временем. Такая ситуация является следствием начального этапа становления законодательной базы РФ в постсоветский период. В течение 1997-2001 гг. областное Представительное Собрание разработало и сумело добиться принятия трех федеральных законов. Всего их было предложено на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 21. Идеи, концепции, подходы, изложенные во многих других, были учтены федеральными властями и повлияли на выработку важных решений, определяющих политику государства в экономике и социальной сфере5.
Астраханские депутаты вносили свои предложения, замечания, дополнения, поправки в федеральные законодательные акты. В 1997 г. изменения и дополнения в 36-ФЗ «О занятости населения в Российской Федерации», предложенные депутатом ОПС О. В. Шеиным и одобренные областным Представительным Собранием, находили поддержку в субъектах Федерации. Об этом заявляли законодательные органы власти Калужской, Владимирской, Брянской, Курганской. Курской областей, Ставропольского края, Кабардино-Балкарии. О. В. Шеин предложил исключить из перечня категорий граждан, которые не могут быть зарегистрированы в качестве безработных, членов производственных кооперативов и артелей, чаще всего от этого страдали колхозники, оставшиеся без работы. Это лишало их прав на получение пособий по безработице и на детей, медицинского страхового полиса. Поправка депутата Шеина исключала подобную дискриминацию6. В 2000 г. в Государственную Думу были направлены изменения и дополнения в 108-ФЗ «О рекламе». Их предложил депутат С. А. Боженов7.
В соответствии с докладом Администрации Астраханской области о социально-экономическом развитии региона в 1997 г. в период с 1994 г. по 1997 г. областным Представительным Собранием было внесено около 200 замечаний и предложений к проектам федеральных законов. В 1998 г. по трем обращениям депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ были составлены заключения. В 1999 г. было рассмотрено 13 федеральных законов, принятых Государственной Думой Федерального
Собрания РФ, по которым для Главы Администрации области как члена Совета Федерации были подготовлены мотивированные заключения на предмет их соответствия федеральному законодательству и о возможном отклонении (одобрении) на заседании Совета Федерации. Проекты федеральных законов не только получали оценку у депутатов, часть из них подвергалось специальной экспертизе.
К концу 1990-х гг. было налажено и приняло систематический характер взаимодействие Астраханского областного Представительного Собрания с Государственной Думой, Советом Федерации России. Депутаты вносили на рассмотрение палат российского парламента собственные законопроекты, активно поддерживали проекты нормативных правовых актов, разработанные другими регионами. 26-27 апреля 2000 г. в Астраханской области прошли Дни Совета Федерации. По существу, это было выездное заседание верхней палаты российского парламента. В нем приняли участие председатель Совета Федерации Е. С. Строев, заместитель председателя Государственной Думы В. П. Лукин, думские депутаты, члены Правительства и Совета Федерации, руководители законодательных и исполнительных органов власти субъектов Федерации, ученые, специалисты в области государственного строительства и управления.
Особое внимание депутаты областного Представительного Собрания уделяли рассмотрению обращений к представительному органу власти Астраханской области от других представительных (законодательных) органов субъектов РФ. 12 сентября 1995 г. принято постановление в поддержке решения Смоленской областной Думы, предполагающей принять Федеральные Законы о национализации топливно-энергетического комплекса8. В 1996 г. «Государственный Совет Татарии выступил с законодательной инициативой, предложив внести изменения в Конституцию РФ и Закон "Об обороне". Эти изменения были направлены на то, чтобы поставить под контроль Совета Федерации использование вооруженных Сил. Правовая комиссия областного Представительного Собрания поддержала законодательную инициативу Госсовета Татарии»9. В 1998 г. костромские депутаты призвали Президента отменить указ, внести коррективы в проект государственного бюджета на 1998 г.
Предусмотрев в нем средства на поддержку сельских товаропроизводителей, ликвидировать диспаритет цен промышленную и сельскохозяйственную продукцию. Астраханские депутаты на заседании областного Представительного Собрания выразили полную поддержку обращению костромчей»10. В 1999 г. депутаты бюджетной комиссии областного Представительного Собрания поддержали коллег из Хабаровской законодательной Думы, предложивших облагать деятельность по сбору металлолома, осуществляющую без образования юридического лица, единым налогом на вмененный доход. Иной порядок налогообложения позволяет предпринимателям уходить от налогов. Хабаровские законодатели, пришедшие к этим выводам, разработали поправки в федеральный закон, которые изменили бы эту ситуацию и обратились в субъекты Федерации за поддержку своей инициативы11. В 2000 Законодательное Собрание Пензенской области приняло обращение к Президенту, председателю Государственной Думы и председателю Правительства РФ. В документе говорилось об углублении кризиса на селе, о разрушении производства и социальной сферы, катастрофической ситуации с обеспечением граждан техникой. Пензенцы предлагали руководителям государства разработать механизмы экономической защиты и поддержки отечественных производителей от импорта продовольственных товаров через систему квот, таможенных пошлин и налогов, предоставление дотаций и компенсацию потерь сельхозпроизводителям в связи с нарушением паритета цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию12. И в этом случае от астраханских депутатов такая поддержка была получена.
Не всегда законодательные инициативы представительных органов других субъектов были одобрены, так, в 1998 г. депутаты областного Представительного Собрания «не поддержали обращение Рязанской областной Думы к Президенту РФ о его отставке»13.
Несомненно, законодательные инициативы представительных органов субъектов РФ, а также поддержка или критика таких инициатив позволяли скорректировать законодательную деятельность федеральных органов власти. В конце 90-х гг. взаимодействие Астраханского областного Представительного Собрания с Государственной Думой, Советом Федерации приняло систематический харак-
тер. Депутаты вносили на рассмотрение палат российского парламента собственные законопроекты, активно поддерживали проекты нормативных правовых актов, разработанные другими регионами.
Рассмотренная выше деятельность областного Представительного Собрания Астраханской области в федеральном законодательном процессе, в основном, касалась внутренней политики государства, однако Собрание не оставляло без своего внимания и международные вопросы. В 1999 г. депутаты приняли обращение к Президенту, Правительству, Совету Федерации, Государственной Думе Федерального Собрания РФ в связи с агрессией НАТО на Балканах14.
Приоритетным все-таки для субъекта РФ как особого региона со своей территорией, населением, проблемами разного рода остается наиболее важным вопрос представления «регионального интереса» в федеральном законодательстве, посредством внесения законодательных инициатив. В указанный период наиболее явным примером представления такого «интереса» можно считать лоббирование закона о Северо-Астраханском перспективном нефтеносном участке. Согласно этому документу, право пользования участком может быть предоставлено на условиях раздела продукции. Закон этот был направлен в Государственную Думу для рассмотрения председателем областного Представительного Собрания П. П. Анисимовым. Он позволил привлечь в регион средства, необходимые для освоения Северо-Астраханского нефтеносного участка, в тот период предполагаемый доход от принятия этого закона составлял 11,3 млрд долларов США15. Дистанция от первого до третьего чтения была пройдена в короткий срок, что свидетельствует как о высоком качестве работы астраханских законодателей, так и о конструктивной совместной деятельности законодательных и исполнительных властей Астраханской области и федеральных органов власти.
В разработке и подготовке законодательных инициатив участвовали не только депутаты областного Представительного Собрания, но и другие субъекты права: Губернатор Астраханской области как Глава Администрации области, Администрация области, Союз промышленников и предпринимателей, представители малого и среднего бизнеса, работники Каспийского бассей-
на, научно-промысловый совет и другие. Неоднократно в местных СМИ Астраханской области публиковались объявления об участии населения в принятии Администрацией области, областным Представительным Собранием предложений от граждан и других заинтересованных лиц.
Законодательный процесс в указанный период только начинался, опыта у законодательных органов власти первоначально было недостаточно, однако на примере Астраханской области можно говорить о том, что местные депутаты справлялись с поставленными перед ними задачами. Областные депутаты неоднократно выходили с законодательными инициативами на федеральный уровень и имели случаи их одобрения.
Участие субъектов РФ в федеральном законодательном процессе позволяло субъектам получить надежный механизм правового регулирования общественных отношений как на федеральном, так и на региональном уровнях. Рассмотрение законодательной деятельности Астраханской области позволяет говорить об активном использовании такого механизма и на уровне других субъектов РФ. Как свидетельствует практика, законопроектная активность субъектов РФ различна, но, несмотря на это, имеет место быть в федеральном законодательном процессе. В ходе исследуемого исторического периода прослеживается влияние законодательной деятельности субъектов РФ на федеральный законодательный процесс.
Законодательство РФ в рассматриваемый период развивалось динамично, требовались нормы права для регулирования актуальных проблем общества, поэтому федеральные законы требовали внесения изменений и дополнений со стороны законодательных органов власти субъектов РФ.
Основной проблемой для субъектов РФ в 1990-е гг. являлся процент принятия законодательных инициатив от субъектов РФ, однако такое направление законодательной деятельности можно рассматривать в тот период как перспективное, требующее дальнейшей доработки.
Права и полномочия области как субъекта Федерации реализовались путем внесения законодательных инициатив. Следует отметить, что положения нормативно-правового регулирования не всегда удавалось реализовать, в том числе в связи с общей ситуацией в стране и регионе. В тот период требова-
лось более полно использовать возможности экспертов-специалистов, опыт других субъектов РФ. В некоторых случаях недостаточная проработанность проектов законов и иных нормативно-правовых актов обуславливалась необходимостью срочного реагирования законодательства области на возникающие проблемы общегосударственного масштаба.
Необходимо отметить, что в тот период требовалась совместная деятельность законодательной и исполнительной ветвей власти в обеспечении принятия законодательных инициатив региона.
Подводя итоги исследования, можно говорить о непосредственном участии субъектов РФ в формировании, становлении и развитии федерального законодательства в 1990-е гг. В целом рассмотренный субъект федерации сыграл достаточно весомую роль в общероссийском законодательном процессе 1990-х гг. Хотя количество принятых федеральных законов, инициированных Астраханской областью, было невелико, а их доля от внесенных областью законопроектов -еще меньше, регион оказывал значимое воздействие на федеральный законодательный процесс. Данная ситуация способствовала достижению большей демократичности в разработке федерального законодательства. Это обеспечивало большую объективность при принятии законодательных решений. Немаловажное значение это имело для региональной политической элиты, позволяя ей реализовывать свой потенциал на общероссийском уровне. В последующие годы роль в федеральном законодательном процессе снизилась почти у всех субъектов федерации.
Примечания
1 Мартыненко, Ю. Планы сверстаны // Волга. 1995. № 6 (22477). 17 янв. С. 1.
2 Пресс-служба областного Представительного Собрания. О. Шеин намерен предложить Государственной Думе проект нового КЗоТа // Волга. 1998. № 66 (23293). 7 апр. С. 1.
3 Батыршин, Д. Ударим налогами по финансовому кризису // Волга. 1998. № 160 (23387). 25 авг. С. 1.
4 Пресс-служба Астраханского областного Представительного Собрания. Законами крепить порядок // Волга. 1999. № 103 (23577). 2 июня. С. 1.
5 Историческая справка - Государственная Дума Астраханской области. URL : http:// astroblduma.ru/hm/ob_sved/istor_sprav.
6 В регионах поддерживают инициативу астраханского депутата // Волга. 1997. № 245 (23218). 19 дек. С. 1.
7 Пресс-служба Астраханского областного Представительного Собрания. Защитить законом граждан и государство // Волга. 2000. № 104 (23831). 19 июля. С. 1.
8 Мартыненко, Ю. Стоп - приватизации // Волга. 1995. № 177 (22644). 15 сент. С. 1.
9 Пресс-служба областного Представительного Собрания. Применение силы - под контроль парламента // Волга. 1996. № 28 (22748). 13 февр. С. 1.
10 Мартыненко, Ю. Государственную поддержку - российскому селу // Волга. 1998. № 13 (23240). 21 янв. С. 1.
11 Пресс-служба Астраханского областного Представительного Собрания. Закрыть лазейки для сокрытия доходов // Волга. 1999. № 187 (23661). 29 сент. С. 1.
12 Пресс-служба Астраханского областного Представительного Собрания. Российскому селу - поддержка государства // Волга. 2000. 2000. № 185 (23912). 14 дек. С. 1.
13 Батыршин, Д. Указ. соч. С. 1.
14 Пресс-служба Астраханского областного Представительного Собрания. Напрячься - тогда паводок не натворит беды // Волга. 1999. № 70 (23544). 13 апр. С. 1.
15 Пресс-служба Астраханского областного Представительного Собрания. В бизнес на металлоломе - под контроль государства // Волга. 2000. № 60 (23787). 25 апр. С. 1.
