CC BY
17
УДК 94(470)
ИСТОРИЧЕСКИЙ ОБЗОР УЧАСТИЯ ПОСТОЯННЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ РЕГИОНОВ В СОВЕТЕ ФЕДЕРАЦИИ РОССИИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (НА ПРИМЕРЕ АСТРАХАНСКОЙ ОБЛАСТИ)
© 2010 г. Е.П. Мармилова
Астраханский филиал
Российского государственного гуманитарного университета, ул. Безжонова, 103, г. Астрахань, 414018, rsuh@astranet. т
Astrakhan Branch
of Russian State University of Humanities, Bezzhonov St., 103, Astrakhan, 414018, rsuh@astranet.ru
Проводится исторической обзор законодательной деятельности в Совете Федерации РФ постоянных представителей от Астраханской области. Прогнозируется изменение порядка определения постоянных членов Совета Федерации Федерального собрания РФ на современном этапе.
Ключевые слова: Совет Федерации, члены Совета Федерации, история Российской Федерации, развитие федеративных отношений.
A historical overview of legislative activity in the Federation Council of permanent representatives from the Astrakhan region. Projected change in the procedure for determining the permanent members of the Federation Council, Federal Assembly of Russia at the present stage.
Keywords: Council of Federation, members of Council of Federation, history of Russian Federation, development offederal relations.
Современная российская государственность проходит противоречивый этап развития. В ходе реализации демократического проекта ее преобразования в конце ХХ в. была изменена система разработки общегосударственного законодательства. Для всего исторического опыта российской государственности является принципиально новым систематическое участие регионов (субъектов РФ) в общероссийском законодательном процессе. Институтом данного участия явилось создание отдельной палаты российского парламента, состоящей из представителей регионов. В настоящее время можно подводить некоторые исторические итоги эффективности функционирования данного института.
Определенные исторические периоды прошел процесс формирования парламента в Российской Федерации. Сегодня действует система формирования верхней палаты российского парламента, утвержденная ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ» от 19.07.2000 г. № 113-ФЗ. В соответствии со ст. 95 п. 2 Конституции РФ, в
Совет Федерации Федерального собрания РФ (далее СФ ФС РФ) входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.
Представители субъектов РФ работают на постоянной основе в СФ РФ с 2001 г. Глава верхней палаты парламента С.М. Миронов комментировал данную реформу следующим образом: «В сущности, и ранее Совет Федерации, согласно части 1 статьи 99 Конституции, являлся постоянно действующим органом. Однако отныне сенаторы будут полностью освобождены от необходимости выполнения каких бы то ни было других функций. Тем самым они будут избавлены от обязанности работать одновременно как в центре, так и в регионах, и получат возможность сосредоточиться исключительно на парламентской, главным образом законодательной деятельности. Это, бесспорно, позитивный факт» [1, с.14]. Формирование палаты по новому принципу существенно изменило и характер функционирования федерального законодательного органа, отразилось и на представительстве субъектов
федерации в общероссийском законодательном процессе.
Если процесс законотворчества депутатов Государственной думы (ГД) освещается в СМИ достаточно регулярно, то работа СФ РФ зачастую остается «за кадром». Это не означает, что он работает менее интенсивно [2, с. 2 - 4]. Совет Федерации традиционно рассматривается как палата регионов; у него должны быть специфические функции в общероссийском законодательном процессе.
За рассматриваемый период Астраханскую область в СФ РФ представляли три человека: от представительного органа субъекта федерации - Г.А. Горбунов (с 2001 г. по настоящее время), от исполнительного органа субъекта федерации - К.А. Маркелов (в 2001 - 2004 гг.), Ю.К. Чаплин (с 2005 г. по настоящее время). Их законодательная деятельность в СФ РФ реализовалась в следующих основных вопросах:
1) разработке проектов законов, в том числе и федеральных;
2) приведении в порядок законодательной базы, внесении поправок в законы;
3) выступлениях с законодательными инициативами и обращениями в федеральные органы власти;
4) отстаивании интересов региона (Астраханской области) на федеральном уровне.
Рассмотрим работу сенаторов по разработке проектов федеральных законов, по нашему мнению, она была достаточно результативной. В 2002 г. К.А. Мар-келов принимал непосредственное участие в работе над рядом законопроектов, одобренных СФ РФ: «О ратификации Соглашения о международном транспортном коридоре "Север-Юг"», «О несостоятельности (банкротстве)», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О внесении изменений в статью 7 Закона Российской Федерации "О налоге на имущество предприятий"» [3, с. 19]. В этом же году Г.А. Горбунов активно работал над принятием федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», над проектом федерального закона «О ратификации соглашения о МТК "Север-Юг"» [3, с. 21].
Для систематизации и внесения поправок в законодательство РФ сенаторы проводили работу по приведению в порядок законодательной базы. Реализация права СФ РФ на внесение поправок ко второму чтению законопроектов в ГД РФ зафиксирована ст. 120 Регламента ГД РФ в качестве одной из форм реализации права законодательной инициативы [1, с.14]. В 2003 г. Г.А. Горбунов являлся членом Комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности по организации разработки нормативных правовых актов в целях улучшения работы рыбохозяйственного комплекса [4, с. 24]. В 2004 г. К.А. Маркелов возглавлял группу по разработке проекта федерального закона «О внесении изменения в ст. 18.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях», который в порядке законодательной инициативы СФ РФ был внесен в ГД РФ и принят 25 октября [5].
Сенаторы выступали с обращениями и законодательными инициативами к Президенту РФ, Правительству РФ и другим федеральным органам. В 2005 г. Г.А. Горбунов обратился к Министру финансов РФ А.Л. Кудрину с предложениями от Астраханской области по федерального бюджета 2005 г., по проекту федерального бюджета на 2006 г., по вопросу формирования межбюджетных отношений [6, с.14]. В 2006 г. Ю.К. Чаплин совместно с Г.А. Горбуновым подготовили и внесли в ГД РФ поправку к проекту федерального закона № 378053-4 «О внесении изменений в статью 56 Федерального закона "О животном мире"», предусматривающую запрет на реализацию конфискованных осетровых пород рыб и продукции, полученной из них. Поправка включена в проект закона [7, с. 17]. С точки зрения государства в этом случае член СФ РФ становится «равноправным участником регионального законодательного процесса. В свою очередь это приводит к гармонизации федерального законодательства и законодательства субъектов РФ» [8, с.1].
Особое место в деятельности сенаторов занимало отстаивание интересов Астраханского региона в столице России. Член СФ РФ, представляя законодательный (представительный) или исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, призван отстаивать в российском парламенте интересы субъектов РФ, ведь СФ РФ является тем органом, где члены государственной власти субъектов РФ выражают свое мнение и обеспечивается реализация интересов и законодательной, и исполнительной ветвей государственной власти субъектов [9, с. 46]. В 2002 г. при непосредственном участии К.А. Маркелова в Астрахани было проведено выездное заседание Комитета СФ РФ на тему «О законодательном обеспечении интересов Российской Федерации в зоне Каспийского бассейна» [3, с.19].
В федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 08.05.1994 г. одной из форм деятельности члена СФ РФ является участие в работе комитетов и комиссий палат ФС РФ, в работе согласительных и специальных комиссий, создаваемых СФ РФ и ГД РФ. Г.А. Горбунов является заместителем председателя Комитета СФ РФ по аграрно-продовольственной политике, членом ряда его комиссий. К.А. Маркелов являлся первым заместителем председателя Комитета СФ РФ по делам СНГ, а также членом ряда комиссий, комитетов и групп СФ РФ. В 2005 г. К.А. Маркелов стал Председателем Правительства Астраханской области. На его место был назначен Ю.К. Чаплин -член Комитета СФ РФ по аграрно-продовольственной политике и рыбохозяйственному комплексу, член комиссии СФ РФ по вопросам развития институтов гражданского общества.
Деятельность сенаторов не исчерпывалась перечисленным кругом вопросов. Для реализации своих полномочий они принимали участие в пленарных заседаниях СФ ФС РФ. В 2008 г. Г.А. Горбунов участ-
вовал во всех пленарных заседаниях СФ ФС РФ и ГД Астраханской области [10].
Благодаря деятельности сенаторов решаются вопросы укрепления и развития международного сотрудничества России со странами Прикаспийского региона, Причерноморья и странами Евросоюза. В
2003 г. Г.А. Горбунов вместе с другими разрабатывал проект федерального закона «О сохранении осетровых рыб и рациональном использовании их запасов». Данный проект представлял собой модельный закон для Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ [4, с. 24].
Сенаторы помогают участию ГД Астраханской области в федеральном законодательном процессе. В
2004 г. удалось сократить сроки рассмотрения законопроектов, вносимых ГД Астраханской области в СФ РФ в порядке законодательной инициативы [5].
Члены СФ ФС РФ оперативно решали законодательные вопросы «ситуативного характера». В 2005 г. Г.А. Горбунов принимал участие в принятии постановлений «О необходимых мерах по стабилизации цен на нефтепродукты», «О неотложных мерах по предотвращению распространения и ликвидации очагов заболевания домашних птиц гриппом и другими опасными инфекционными болезнями на территории Российской Федерации» [6, с. 13].
Несмотря на наличие положительных моментов в деятельности постоянных представителей в СФ ФС РФ, до сих пор с повестки дня не снят вопрос поиска такого принципа формирования Совета Федерации, который бы наиболее полно обеспечил сочетание стабильности и независимости в его деятельности при адекватном выражении интересов субъектов РФ [8, с. 3]. Одним из главных аргументов такого мнения является то, что постоянное место жительство членов Совета Федерации находится вне пределов соответствующего региона. Астраханская область не являлась исключением.
В ряде регионов имели место случаи нарушения порядка назначения членов СФ РФ и порядка подтверждения им начала и прекращения полномочий его членов, а также применение немотивированного досрочного отзыва члена Совета Федерации (избравшими) назначившими его органами государственной власти субъектов федерации. В Астраханской области данный порядок не нарушался. Это объясняется стремлением региональной власти проявить лояльность к центру.
Для нейтрализации ранее наблюдавшихся негативных тенденций при ротации СФ РФ был специально принят ФЗ от 16.12.2004 г. № 160-ФЗ для регулирования вопроса о заполнении оставшихся «вакансий» в СФ РФ регионами, а также для повышения уровня стабильности состава палаты. В Астраханской области не происходила частная смена членов СФ РФ. Единственный раз это произошло в 2005 г. в связи с переходом астраханского «сенатора» К. А. Маркелова на должность Председателя Правительства области.
До сегодняшнего момента ни в один основной документ субъекта федерации (в Конституцию (Устав)), в том числе и в Астраханской области, не была внесе-
на норма о возможности предоставления права законодательной инициативы членам СФ в региональный законодательный орган [8, с. 3]. Таким образом, члены СФ РФ могут выходить с законодательными инициативами только на федеральный уровень. В перспективном направлении оптимизации участия «сенаторов» в законодательном процессе можно считать предоставление им права вносить законопроекты в региональные легислатуры. Положительной стороной данного преобразования может стать усиление координации и взаимодействия между федеральным и региональным уровнями власти при формировании федеративного правового пространства. К отрицательным можно отнести вероятное дальнейшее усиление влияния федеральных органов на региональный законодательный процесс.
В результате изучения законодательной деятельности постоянных представителей Астраханской области в СФ РФ, можно сказать, что на современном историческом этапе развития законодательного процесса в России этот институт себя оправдывает. Постоянные представители обеспечивают защиту интересов региона в федеральном законодательном процессе. Значительная доля инициатив и профессиональной деятельности членов СФ ФС РФ посвящена обеспечению интересов субъектов Федерации на федеральном уровне. По этому критерию постоянные представители субъектов федерации в СФ ФС РФ оказываются не менее эффективными, чем их предшественники - главы регионов и региональных представительных органов, исполнявшие обязанности членов СФ ФС РФ в период с 1996 по 2001 гг.
Работа в СФ ФС РФ на постоянной основе по сравнению с периодом совмещения этой деятельности высшими должностными лицами региона (1996 -2001 гг.), позволила интенсифицировать участие субъекта федерации в федеральном законодательном процессе. С одной стороны, члены СФ на постоянной основе во взаимоотношении с федеральными органами власти имеют меньший политический вес, чем их предшественники во второй половине 1990 гг., с другой - нельзя не отметить возросшую интенсивность законодательной работы членов СФ ФС РФ. Во второй половине 1990-х гг. работа губернаторов и глав региональных представительных органов, в основном, ограничивалась участием в эпизодических заседаниях СФ, на которых рассматривались вопросы одобрения законов, принятых ГД РФ. В настоящее время члены СФ ФС РФ уделяют больше внимания процессу разработки законопроектов, вынесением законодательных инициатив. Наряду с этим, современная система формирования верхней палаты парламента имеет явные изъяны в вопросах политического представительства регионов на федеральном уровне. Эти тенденции мы наблюдаем и на примере Астраханской области. В частности, оба представителя данного региона в своей деятельности несколько оторваны от жизни области, в большей степени они вовлечены в федеральный политический процесс, являются участниками общероссийских тенденций и групп влияния.
Актуальным на современном этапе остается вопрос об изменении порядка определения постоянных членов СФ ФС РФ. По мнению А.В. Никифорова, «после осуществления конституционной реформы в конце 1993 г. проблема формирования Совета Федерации до сих пор не решена должным образом» [11, с. 22]. На высшем государственном уровне рассматриваются проекты введения общенародных выборов членов СФ ФС РФ населением региона. Подобный опыт в истории существовал в период 1993 - 1995 гг., когда 11.09.1993 г. Президент издал Указ «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». В Совет Федерации было избрано 175 депутатов, в том числе 166 мужчин и 9 женщин [11, с.22 - 23]. От Астраханской области были избраны В.П. Зволинский и В.М. Адров. Выборы депутатов верхней палаты парламента проходили по двухман-датным округам. По мнению А. Никифорова, в том, «что касается порядка формирования Совета Федерации, вряд ли можно не согласиться, что это был самый демократичный в его истории» [11, с. 23]. Данный опыт в целом мы оцениваем как удачный. Он обеспечивал демократический характер формирования палаты и профессиональный характер ее деятельности. В настоящее время отдельные политические силы России выступают за его восстановление. Например, в поддержку этой инициативы в Астраханской области выступает местное отделение партии «Справедливая Россия».
Противоречия деятельности постоянных представителей от Астраханской области в верхней палате парламента отражают общероссийские проблемы участия регионов в законодательном процессе России. Для Астраханской области характерны специфические региональные интересы, которые отражаются на характере участия региона в законодательном процессе. Особое значение имеет геополитическое положение области, в связи с этим постоянные представители от Астрахан-
ской области уделяют особое внимание проблемам Прикаспия, рыбохозяйственного комплекса.
Поскольку федеративное устройство России всерьез не подвергается сомнению, институт постоянных представителей субъектов федерации в российском законодательном органе наверняка сохранится. Тем не менее можно прогнозировать дальнейшие изменения в их статусе, организации их работы.
Литература
1. Миронов С. Конституция России и задачи Совета Федерации // РФ сегодня. 2002. № 2.
2. Любимов А.П. Законотворчество Совета Федерации в 2005 году // Представительная власть. 2006. № 1.
3. Социально-экономическое развитие Астраханской области в 2002 г. Вып. 9. Астрахань, 2003.
4. Социально-экономическое развитие Астраханской области в 2003 г. Вып. 10. Астрахань, 2004.
5. Социально-экономическое развитие Астраханской области в 2004 г. URL : http://www.astrobl.ru/Default.aspx7id =19&item=202 (дата обращения: 01.11.2009).
6. Социально-экономическое развитие Астраханской области в 2005 г. Вып. 12. Астрахань, 2006.
7. Социально-экономическое развитие Астраханской области в 2006 г. Вып. 13. Астрахань, 2007.
8. Доклад о состоянии законодательства в РФ в 2008 году. URL : http://www.council.gov.ru/lawmaking/report/index. html (дата обращения: 28.10.2009).
9. Курманов М.М. Сущность статуса члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ // Журн. российского права. 2003. № 9.
10. Информация о работе Государственной Думы Астраханской области за первое полугодие 2008 г. URL : http: // astroblduma.ru/vm/zakonodat_deyat/inf_rab_gd (дата обращения: 28.10.2009).
11. Никифоров А.В. Исторический аспект формирования Совета Федерации // Юридический мир. 2003. № 11.
Поступила в редакцию 5 ноября 2009 г.
