CC BY
13
ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ
Особенности формирования системы социальной защиты на Дальнем Востоке России в XIX и начале XX вв.
А.Ф. Волков
В рамках перехода системы социальной защиты населения в Российской Федерации на страховые принципы организации работы необходимо обратиться к опыту тех государств, которые прошли аналогичный путь или изучить отечественную практику применения страховых механизмов в социальной защите населения. В отечественной истории есть некоторые примеры такой трансформации, в том числе и на Дальнем Востоке России.
The system of social protection in the Russian Federation is beginning to use insurance methods in its work. Therefore it seems necessary either to pay attention to the experience of the states using the same principles or to study the use of insurance mechanisms in the Russian system of social protection. The similar cases of this transformation can be found in the national history including the Far East of Russia.
13 современных условиях реформирования системы социальной защиты населения в Российской Федерации происходит становление и развитие новых принципов социального и пенсионного обеспечения на основе страховых принципов, которых не было в условиях плановой экономики и патернализма государства. При этом возникает ряд вопросов, решение которых не всегда возможно без учета предшествующего опыта работы в новых условиях. В такой ситуации необходимо обра-
титься к опыту тех государств, которые прошли такой путь или изучить отечественную практику применения страховых механизмов в социальной защите населения. Но мирового опыта по формированию этой системы в условиях перехода от плановой экономики к рыночной недостаточно. В отечественной истории, наоборот, есть некоторые примеры такой трансформации. И что особенно интересно - именно на Дальнем Востоке России.
Социальная помощь вообще и пенсионное обеспечение в частности на территории Дальнего Востока и Забайкалья имели как общие, так и отличительные черты по сравнению с общероссийским опытом. В дореволюционный период пенсиями обеспечивалось не все население, а только отдельные категории граждан, имевшие определенные заслуги за службу в регионе. Так, Николай I 30 октября 1837 года утвердил Постановление Государственного совета, опубликованное 24 ноября того же года, «О назначении чиновникам, прослужившим в Сибири 30 лет. Полной пенсии по разрядам»1. Этим документом была утверждена выслуга лет в определенных географических условиях, после которой человек мог уйти с государственной службы, имея постоянный доход на содержа-
Волков Андрей Федорович - начальник Управления Пенсионного фонда РФ в г. Хабаровске и Хабаровском районе Хабаровского края
ние себя и своей семьи. Эти пенсии выплачивались непосредственно Государственным казначейством и не имели механизма пенсионного страхования с образованием специальных страховых фондов.
Развитию нормативно-правовой базы социального обеспечения способствовало Высочайше утвержденное Александром II Положение Сибирского комитета от 15 марта 1872 года «О предоставлении права на пособие детям чиновников, служивших в Амурской и Приморской областях, в тех случаях, когда сии дети остаются там по смерти отцов своих без матерей»2, опубликованное 30 апреля того же года. Согласно положению право на получение пособия предоставлялось только тем сиротам, которые оставались жить в Амурской и Приморской областях. Таким путем царское правительство стремилось достичь сразу двух целей: обеспечивать социальную поддержку детей-сирот чиновников и закрепить молодежь на отдаленных от центра России территориях. Дети государственных служащих были грамотными и, что еще немаловажно, имели возможность обучать других детей грамоте.
Кроме того, при Александре III высшим государственным чиновникам, служившим на территории Сибири и Дальнего Востока, стали выплачивать ежегодные суммы сверх жалования. Именной, данный Министру финансов приказ императора Александра III от 9 июня 1882 года «О назначении окладов жалованья генерал-губернаторам Восточной и Западной Сибири» обеспечивал генерал-губернатору Тобольскому и Томскому генерал-лейтенанту Капцеви-чу выплату в размере 14000 рублей, а генерал-губернатору Иркутскому и Енисейскому тайному советнику Левинскому -28000 рублей сверх "окладов получаемых, еще столовых и на разъезды положенных".
Для сравнения можно привести прожиточный минимум работающего населения на Дальнем Востоке, который в 1911-1913 годах составлял от 20 до 87 рублей в месяц у рабочих одиночек и от 50 до 106 рублей - у семьи из четырех человек. В среднем считалось, что для более или менее нормального существования одинокий рабочий должен был зарабатывать не менее 40 рублей в месяц. Для содержания семьи из четырех человек заработок должен был составлять не менее 70-80 рублей3. На золо-
тодобывающих приисках женщины получали в 1870-е годы от 4 до 10 рублей в месяц, в 1880-х - 5-12 рублей, в 1890-е годы - до 16 рублей в месяц. Анкетирование приамурских рабочих в 1911 году показало, что чистый заработок (с вычетом расходов за питание и спецодежду) составлял: у чернорабочих - от 50 до122 рублей за сезон (7 месяцев) или 7-18 рублей в месяц, землекопов - от 92 до 163 рублей за сезон или 13-23 руб. в месяц, каменщиков - от 212 до 242 рублей за сезон или 30-35 рублей в месяц, плотников - от 172 до 242 рулей за сезон или 24 - 35 рублей в месяц4. При таких уровнях заработных плат ни о каких дополнительных отчислениях на случай болезни, инвалидности, а также на «старость» не могло быть и речи. Более того, многие жители городов Дальнего Востока для поддержания своего жизненного уровня вели приусадебное хозяйство, занимались огородничеством.
Изначально население дальневосточных территорий, в основном, представляли военные, казаки и инородцы. Так, численность гражданского населения в городе Хабаровске в 1860 году составляла 8%. В «Ведомостях о жителях, населяющих Ха-баровку в 1864 году» приводятся следующие сведения о домовладельцах: больше 50% гражданских домов принадлежали бывшим нижним чинам - солдатам 1, 2 и 3-го линейных батальонов (бывших 13, 14, и 15-го), получившим право вольного поселения. Девять домов занимали отставные офицеры; одиннадцать - купцы, один -духовенство, два - мещане и по четырнадцать - переселенцы из Сибири и крестьяне5. На государственной и гражданской службе было занято 97 человек (из них 5 женщин), военнослужащих было 1364 человека, торговлей занимались 91 человек (из них 4 женщины), извозом 44 человека, мастерством - 406 человек (из них 6 женщин), домашним хозяйством - 681 человек (все женщины). Прислуги и простых рабочих было 701 человек, лиц «без определенных занятий и живущих непромысловыми доходами» - 295 человек (в том числе 102 ссыльнокаторжных), проституцией занимались 18 человек (все женщины). Иностранцев было: 519 китайцев, 58 корейцев, 24 японца, 6 немцев и по одному французу, англичанину и австрийцу6. В 1914 году во Владивостоке из 65728 жи-
телей 26929 были иностранцы. В Хабаровске из 53 5612 жителей 8772 были подданные других государств. Остальное население было представлено мещанами - 12184 человека в Хабаровске, 12184 человека - во Владивостоке, дворянством, духовенством, «прочими сословиями», а также арестантами - 322 человека находились в тюрьме Хабаровска и 637 - во Владивостоке.
Таким образом, до октября 1917 года на Дальнем Востоке и в Сибири на государственном социальном и пенсионном обеспечении находились только государственные служащие, их родные, а также, в персонифицированном порядке, высшие чиновники. Остальные категории подданных России обеспечивали себя самостоятельно за счет собственных средств и путем взаимопомощи. Либо для них создавались другие механизмы социальной поддержки и медицинского обслуживания.
Например, существовали частные и ведомственные социальные и благотворительные организации. Но их возможности по обслуживанию граждан были явно недостаточны. Так, в 1907 году в Хабаровске была всего одна больница на 100 коек, в которой работали 4 врача, 4 фельдшера и 2 акушерки. Больница всегда была переполнена, мест постоянно не хватало. Кроме больницы в городе работала община сестер милосердия Красного креста. Всего в городе было 20 военных и гражданских врачей. Недееспособных граждан обслуживали Александро-Ксеньинская богадельня для инвалидов и богадельня для калек и престарелых на 15 человек. Не было ни психиатрического отделения, ни родовспомогательного7.
В 1904 год в Санкт-Петербурге, по инициативе княгини Надежды Дмитриевны Белосельской-Белозерской (урожденной Скобелевой), старшей сестры известного полководца М.Д. Скобелева для благотворительных целей был создан Скобелевский комитет. Официально он назывался «Комитет имени генерал-адъютанта Михаила Дмитриевича Скобелева для выдачи пособий потерявшим на войне способность к труду воинам» и состоял при Николаевской военной академии Генерального штаба. Отделение Скобелевского комитета было и в Хабаровске. Комитет занимался выдачей пособий потерявшим на войне способность к труду солдатам и офицерам. Кро-
ме того, этой благотворительной организацией открывались инвалидные дома. Существовал комитет на пожертвования и средства от проведения благотворительных мероприятий и лотерей, кроме того, значительная доля финансирования приходила от Генерального штаба.
Таким образом, система социальной помощи существовала без достаточной законодательной базы и государственной поддержки. А института пенсий по старости не существовало, как такового. Действующие в тот период отдельные правовые акты касались только военных и чиновников.
Дальний Восток накануне Октября 1917 г. включал огромную территорию (свыше 3 миллионов квадратных метров) в составе Приморского и Хабаровского краёв, Амурской, Камчатской и Сахалинской областей8. В 1918 году на территории Дальнего Востока и Забайкалья проживало более 1,7 миллиона человек. Такая численность населения давала очень малую его плотность в сравнении с европейской частью страны. На один квадратный километр в областях Дальнего Востока приходилось 1,1 человека, а в европейской части - 30 человек. Несмотря на то, что города Дальнего Востока росли быстро, преобладающим было сельское население. Зажиточная прослойка среди крестьянства Дальнего Востока была больше, чем в европейской части страны. В промышленном отношении Дальний Восток был слабо развитой областью. Накануне Первой мировой войны численность постоянных рабочих на Дальнем Востоке и в Забайкалье составляла 125-130 тыс. человек9. Кроме того, отличительной чертой Дальнего Востока является его удалённость от центральной части страны и пограничное положение к империалистическим державам США и Японии, стремившимся оторвать его от России и превратить в колонию.
С целью устранения опасности потери для России Дальнего Востока в период с 1920 по 1922 гг. на его территории была сформирована демократическая по форме правления Дальневосточная Республика. На её территорию не распространялось действие Всероссийского законодательства, она управлялась на основании законов, издаваемых в порядке, установленном Конституцией Дальневосточной Республики, принятой Учредительным собранием ДВР 27
апреля 1921 г10.
В частности в ней говорилось, что Дальневосточная Республика признает труд обязанностью всех граждан Республики. Продолжительность нормального рабочего времени устанавливалась не более 8 дневных и 6 ночных часов, при непрерывном еженедельном отдыхе не менее 42 часов. Для лиц, не достигших 18-летнего возраста, а также для лиц, занятых особо тяжелым, неблагоприятным для здоровья трудом, продолжительность нормального рабочего дня не могла превышать 6 час. Сверхурочная работа допускалась только в исключительных случаях и с согласия профессиональных объединений и местных отделов труда. Кроме того, для всех лиц мужского и женского пола, не достигших 18-летне-го возраста, сверхурочная работа вообще исключалась, а также не допускалась работа в ночное время лиц мужского пола, не достигших 18-летнего возраста, и всех лиц женского пола. Наемный труд детей до 16-летнего возраста запрещался.
Женщины освобождались от тяжелого физического труда на 8 недель до родов и на 8 недель после родов; не физического труда - на 6 недель до родов и на 6 недель после родов.
Законодательно, по представлению центральных профессиональных органов, устанавливался минимум реальной заработной платы, обязательный для всех как государственных, общественных, так равно и частных предприятий. Всем трудящимся через их профессиональные и производственные союзы гарантировалось участие, с правом решающего голоса, в государственных экономических органах, в управлении государственными предприятиями, а также в государственном контроле частных предприятий. Была учреждена инспекция труда, которая избиралась профессиональными союзами. Для всех рабочих и служащих, проработавших не менее одного года, был введен месячный отпуск, а для проработавших не менее шести месяцев - полумесячный отпуск с сохранением содержания.
На все случаи социального риска для всех без исключения лиц, работавших по найму как в государственных, так и в общественных и частных предприятиях и учреждениях, было установлено социальное страхование при полном участии стра-
хуемых с возложением обязанности по уплате страховых взносов исключительно на нанимателей без всяких вычетов из заработка страхуемых п.
Для сравнения вспомним события, которые происходили в это же время в центральной части страны. В тот период в Советской России осуществлялась политика "военного коммунизма", шла Гражданская война, проводился бурный процесс национализации предприятий - все это делало невозможным существование прежней системы социального страхования как формы социальной защиты. С целью создания новой системы социального обеспечения были ликвидированы страховые кассы и организованы специальные государственные органы - подотделы социального обеспечения и охраны труда при местных органах Народного комиссариата труда и центрального подотдела социального обеспечения и охраны труда при Наркомтруде. В апреле 1918 г. был создан Народный комиссариат социального обеспечения (преобразованный из Народного комиссариата государственного призрения). Первым Народным комиссаром социального обеспечения была назначена A.M. Коллонтай. Конституция РСФСР 1918 года закрепила организацию Народного комиссариата социального обеспечения и Народного комиссариата труда. Тяжелые социально-экономические и политические условия первых лет функционирования Советской власти в центральной части России заставили правительство значительно сузить сферу социального обеспечения. Сама заработная плата в период "военного коммунизма" стала трактоваться как вид социального обеспечения. Средства на социальное обеспечение формировались из взносов частных предприятий, государственных и национализированных предприятий и организаций, доходов с имущества и капитала учреждений социального обеспечения, пени. Все эти средства аккумулировались в едином Всероссийском Фонде социального обеспечения.
В 1918 г. была отменена уплата страховых взносов и произошла передача всех расходов по осуществлению социального обеспечения непосредственно на государственный бюджет. Согласно Положению о социальном обеспечении трудящихся в центральной части России были приняты
следующие нормы выплаты пособий:
• минимальное пособие соответствовало наименьшей тарифной ставке, утвержденной Народным комиссариатом труда;
• нормальное пособие исчислялось из среднего заработка подлежащих обеспечению лиц, проживающих в данной местности.
И только с окончанием Гражданской войны и переходом от политики "военного коммунизма" к НЭПу произошли изменения в системе социального обеспечения. Вновь встал вопрос о возврате к социальному страхованию. Циркуляром Нарком-собеса от 22 февраля 1922 г. было утверждено Положение о страховых кассах. Они были образованы по территориальному принципу. В их ведении находились вопросы непосредственной организации социального страхования по временной нетрудоспособности, контроль над уплатой взносов и т.п. Органами управления страховых касс являлись специальные комитеты. Помимо территориальных страховых касс создавались транспортные страховые кассы. Они организовывались профсоюзами при участковых и дорожных комитетах.
13 ноября 1922 года высший орган центральной власти Дальневосточной республики - Народное собрание, выражая волю трудящихся масс самораспустилось. 14 ноября 1922 года - Народным собранием было заслушано заявление правительства ДВР о том, что оно сложило с себя полномочия и избрало временный орган Советской власти на Дальнем Востоке - Революционный комитет Дальнего Востока - Даль-ревком. В телеграмме Президиуму ВЦИК сообщалось: «...Бывшее Народное собрание просит ВЦИК и СНК принять Дальний Восток под свое руководство»12.
16 ноября 1922 года Президиум ВЦИК удовлетворил желание трудящихся Дальнего Востока и объявил Дальний Восток нераздельной частью РСФСР.
С этого времени система социального обеспечения, вообще, и пенсионного, в частности, на территории бывшей ДВР стала осуществляться по законам РСФСР.
Литература и источники:
1. ГАХК. - НСБ. - Инв. №47. Высочайшее утвержденное мнение Государственного совета от 24 ноября 1837 года «О назначении чиновникам, прослужившим, в Сибири 30 лет, полной пенсии по разрядам» // Поля. собр. законов Российской Империи. - Собр. 2-ое. Том XII. - СПб., 1838.
2. ГАХК. - НСБ. - Инв. №47. Высочайшее утвержденное положение Сибирского Комитета от 15 марта 1837 года «О предоставлении права на пособие детям чиновников, служивших в Амурской и Приморской областях, в тех случаях, когда сии дети остаются там по смерти отцов своих без матерей» // Поли. собр. законов Российской Империи. - Собр. 2-ое. Том XII. - СПб., 1879.
3. Лопухин, Г. «И определили ему следующий оклад жалованья...»/Г. Лопухин
//Хабаровские вести. - 2007. - 6апр. - С. 16.
4. Там же.
5. Лопухин, Г. Кем они были / Г. Лопухин // Хабаровские вести. - 2007. - 13 апр. - С. 7.
6. Там же.
7. Булдыгерова, М. Путешествие в прошлое / М. Булдыгерова // Хабаровские вести. - 2007. - 16 марта. - С. 7.
8. Ленин, В.И. Заседание Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов. 25 октября (7 ноября) 1917 г.: Резолюция / В. И. Ленин//Поли. собр. соч. Т. 35. - С. 2-5.
9. Дальсовнарком, 1917-1918гг.: Сб. документов и материалов. - М., 1969. - С. 7.
10. ГАХК. - Ф. 19. - Оп. 1. - Д. 70. - Л. 245 - 257. Конституция Дальневосточной Республики от 27 апр. 1921 г. - Ст. 2. - С. 1.
11. Там же.
12. Отчет Народного собрания ДВР второго созыва. Чита, 1922 г. //Авдеева, H.A. Дальневосточная народная республика / H.A. Авдеева. - Хабаровск: Хабаровское кн. изд-во, 1957. - С. 10.
