CC BY
758
Вестник Челябинского государственного университета. 2011. № 19(234). Право. Вып. 28. С. 36-40.
Ж. С. Тлеубаев
ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА ПРЕЗИДЕНТСТВА В РОССИИ
Рассматриваются объективные и субъективные причины возникновения института президентской власти в России, этапы его развития, а также модели президентской власти.
Ключевые слова: институт президентской власти, глава государства, модель президентской власти, парламент, Президент СССР, Президент РСФСР, Президент РФ.
Анализ института президентской власти в системе органов государственной власти, несомненно, является одним из актуальных направлений в современных государственно-правовых исследованиях.
Своим существованием в современном мире институт главы государства обязан позднефеодальному учреждению — абсолютной монархии. В момент образования буржуазной государственности мышление нового господствующего класса было ограничено историческими рамками конкретной эпохи. Это проявилось прежде всего в том, что буржуазия находила многие учреждения и институты феодального государства привлекательными для себя. Поэтому она заимствовала институт главы государства, который, по существу, являлся чисто феодальным институтом. Вот почему при введении самой прогрессивной на этом историческом отрезке времени формы правления — республики сохранился и институт главы государства.
В переводе с латыни «президент» означает «сидящий впереди»1. Становление и развитие этого политического института начинается в конце XVIII в. Сегодня институт президентства стал атрибутом республиканской формы правления и одним из признаков демократического строя. В 1789 г. первым президентом США был избран Джордж Вашингтон. В первой половине XIX в. институт президентства начал стремительно развиваться в странах Латинской Америки. Первыми президентами (главами государств) в Европе стали в 1848 г. Луи Наполеон Бонапарт во Франции и Й. Фурер в Швейцарии. В Азии первым президентом стал в 1911 г. Сунь Ятсен в Китае, в 1923 г. — Мустафа Кемаль (Ататюрк) в Турции. В Африке в 1847 г. первый президент возглавил Либерию. В наше время президенты возглавляют многие государства мира.
Рассматривая вопрос о причинах возникновения института президентской власти в нашей
стране, следует отметить, что российское конституционное законодательство в значительной мере отразило и как бы суммировало те многочисленные и порою весьма противоречивые взгляды и предложения, которые высказывались учеными-юристами, народными депутатами и журналистами на стадии подготовки и обсуждения проектов нормативных правовых актов и вопросов, касающихся общего правового статуса и назначения института президентства.
Введение поста Президента СССР и появление института президентской власти в нашей стране были обусловлены рядом причин. Если ранее основные вопросы внутренней и внешней политики решались партийными органами, то происходящие в стране перемены привели к необходимости укрепления того звена государственной власти, функции которого ранее подменялись решениями партии. К тому же после разделения властей появилась необходимость согласования деятельности законодательных и исполнительных органов власти, возникла настоятельная потребность в стабилизации обстановки и быстром разрешении чрезвычайных ситуаций, оперативно реагировать на которые гораздо проще одному человеку, чем решать их коллегиально. Председатель Верховного Совета СССР руководил работой Верховного Совета СССР, Съезда народных депутатов СССР при проведении его заседаний и выполнял функции главы государства, однако зачастую он был лишен возможности принимать решения самостоятельно.
В некоторых странах функции и задачи, связанные с управлением государством, сосредоточены в руках одного лица, в других — их осуществлением занимаются различные государственные органы. Наиболее эффективно такие функции и задачи выполняет, как правило, глава государства. Во-первых, он является символом конкретного государства, его единства,
представляя высшие государственные интересы как внутри страны, так и на мировой арене; во-вторых, представляет народ страны, его интересы и выступает от его имени, стоит выше социальных, партийных, национальных и других интересов и тем более разногласий, координирует общество, «цементирует» общественнополитическую и государственную жизнь; в-третьих, несет персональную ответственность за положение дел в стране, принимает оперативные меры по обеспечению порядка и безопасности, выполнению международных обязательств государства; в-четвертых, стоит во главе исполнительной власти, направляя ее деятельность; в-пятых, объявляется верховным главнокомандующим вооруженных сил страны и тем самым влияет на оборону государства и прохождение гражданами военной службы; в-шестых, осуществляет назначения на высшие должности в органах исполнительной власти; в-седьмых, является высшим защитником интересов «простого человека», решает вопросы гражданства, осуществляет награждение и помилование граждан, рассматривает их жалобы и т. д.
На практике перечисленные положения могут применяться в их различном сочетании. Так, лицо, являющееся главой государства, может быть либо монархом, либо президентом. Монархии в большинстве случаев прошли путь от установления сильной власти до ее резкого ослабления, когда функции главы государства носили репрезентативный характер. Президент тоже может официально стоять во главе государства, но возможности его реального участия в управлении им зачастую ограничиваются в пользу правительства, либо, наоборот, несмотря на контроль, осуществляемый в отношении президента парламентом, в выполнении своих функций он вполне самостоятелен.
В нашей стране негативные последствия культа личности И. В. Сталина способствовали возникновению вопроса о том, не произойдет ли при введении поста президента в России реставрация режима личной власти2?
С учетом изложенного выявляются следующие причины введения поста Президента СССР:
1) демократизация процессов руководства страной довольно быстро продемонстрировала то, что увлекающийся дискуссиями парламент и правительство оказались не в состоянии принимать оперативные решения и быстро реагировать на возникающие проблемы;
2) в условиях становления системы разделения властей Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР принимали участие в решении практически всех вопросов, касающихся управления страной. Введение института президентства в СССР стало противовесом крайностям отечественного парламентаризма;
3) при отсутствии парламентского большинства одной партии либо альянса нескольких партий в парламенте (или в его нижней палате) президент объективно вынужден брать на себя функцию формирования правительства и руководство его работой, поскольку конфликтующие партии могли бы попросту парализовать функционирование высшего органа исполнительной власти;
4) в процессе формирования идеологического плюрализма и отказа от политического монизма пост Генерального секретаря ЦК КПСС мало что значил, а руководство КПСС не желало ограничивать свои полномочия, введение же должности Президента СССР рассматривалось значительной частью партийных функционеров как способ сохранения влияния партии в изменившихся общественно-политических и социальноэкономических условиях жизни страны;
5) необходимо учесть и объективное стремление самого М. С. Горбачева освободиться от опеки «родной партии», поскольку нацеленный на реформы лидер должен был каждый свой шаг сверять с Политбюро и ЦК КПСС, опасаясь того, что его не только свергнут с партийного олимпа, но и с должности Председателя Верховного Совета СССР, поскольку члены КПСС среди других народных депутатов СССР составляли подавляющее большинство.
Таким образом, на наш взгляд, президентство предоставляло возможность бывшим партийным лидерам на уровне Союза и союзных республик не только сохранить в своих руках власть, но и бороться с всесилием коммунистической партии.
Изложенные причины введения президентства в нашей стране стали хорошо понятны сегодня, по прошествии ряда лет. Непосредственно же при учреждении поста Президента СССР предпочитали говорить о том, что президентство способствует упорядочению дел в стране, что власть Президента СССР не является авторитарной и он не заменяет высший представительный орган власти, а наоборот, такой орган контролирует деятельность президента, может
отменить его указы либо досрочно освободить его от должности в случае нарушения им Конституции СССР и других законов.
Фактически Президент СССР был изначально сильной политической фигурой, что обеспечивалось как Конституцией СССР, так и личным авторитетом М. С. Горбачева. В дальнейшем появился ряд конституционных новелл, свидетельствовавших о последовательных попытках усилить позиции Президента СССР. Так, например, первоначально его влияние на формирование правительства и руководство им было незначительным. Но уже внесенными 26 декабря 1990 г. в Конституцию СССР изменениями закреплялось положение о том, что Президент СССР возглавляет систему органов государственного управления, правительство подчиняется президенту, а последний формирует Кабинет министров по согласованию с Верховным Советом СССР.
Итак, в рассматриваемый нами период институт президентской власти в стране находился на первоначальном этапе своего развития. Следовательно, полной ясности в вопросе о том, каким требованиям должен соответствовать президент страны, на момент учреждения этого поста не было. Очевидно было лишь одно: Президент нужен России как высшее должностное лицо, которое будет способствовать укреплению самостоятельности государства, представлять и защищать его интересы.
В России вопрос об учреждении поста президента решался тоже достаточно сложно. Первоначально Съезд народных депутатов РСФСР высказался против его введения, тогда по инициативе трети депутатов 17 марта 1991 г. был проведен всероссийский референдум, в соответствии с результатами которого указанный пост был учрежден. Необходимо отметить, что после проведения референдума вопрос о введении поста Президента РСФСР уже не вызывал столь оживленные прения и политическую конфронтацию, какие имели место при обсуждении всех «за» и «против» при утверждении поста Президента СССР. По мнению Л. А. Окунькова, вероятно, большинство депутатов разделяли мнение о приоритете в будущем парламента во взаимоотношениях с президентом3, поскольку, во-первых, все полномочия президента определялись самим парламентом; во-вторых, бюджет, все программы президента, его администрация и вся исполнительная власть финансировались
парламентом; в-третьих, парламент оставлял за собой право отменять любой указ президента, при этом издавать указы президент должен только на основании Конституции и законов; в-четвертых, парламент оставлял за собой право отрешать Президента РФ от должности. Видимо, поэтому 690 из 898 принявших участие в голосовании народных депутатов высказались за принятие Закона «О Президенте РСФСР».
По итогам референдума были приняты следующие законы РСФСР: от 24 апреля 1991 г. «О Президенте РСФСР», «О выборах Президента РСФСР», от 27 июня 1991 г. «О вступлении в должность Президента РСФСР», от 24 мая 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР». Таким образом, 12 июня 1991 г. путем всеобщих, прямых, равных выборов при тайном голосовании на пост первого Президента РСФСР был избран Б. Н. Ельцин, занимавший до этого должность Председателя Президиума Верховного Совета РСФСР.
Мы считаем, что введение поста Президента РСФСР стало следствием непростых, но в целом весьма прогрессивных и демократических процессов, которые происходят в российском обществе и его политической системе с начала 90-х гг. Оно отразило объективный процесс трансформации политической власти из системы партийных органов и организаций в систему государственных органов и организаций, включая институт президента и Советы.
Приведенные выше положения, как представляется, являются основным, но не исчерпывающим объяснением произошедших в механизме политической власти страны структурных и функциональных изменений. При этом, на наш взгляд, следует учитывать, что имеется много других объективных и субъективных причин введения института президентской власти в России, которые также нуждаются в отдельном рассмотрении. К ним следует отнести, в частности, стремление заполнить с помощью введения поста Президента РСФСР своеобразный «вакуум» власти, который возник в стране в ходе проведения экономических и политических реформ в результате осуществления в разных сферах жизни советского общества радикальных, но не всегда последовательных и предсказуемых по своим последствиям преобразований. Как верно отметил еще на Съезде народных депутатов РСФСР бывший секретарь ЦК КПСС
В. А. Медведев, возникла такая ситуация, когда
«старая система, в которой партия была верховным органом управления, изжила себя и демонтируется. Разворачиваются процессы становления и развития новой парламентской демократической системы. Но эти процессы оказались неподкрепленными в должной степени созданием сильных взаимоуравновешивающих и взаи-моконтролирующих структур в государственной системе, роль которых выполняла раньше партия»4.
Введение поста Президента РСФСР было вызвано также необходимостью координации взаимоотношений между суверенными республиками, президенту следовало выступить своего рода верховным арбитром, решающим проблемы многонационального народа России, интегрирующей силой общества. Функционирование президентского института должно быть направлено на усиление исполнительной власти, повышение эффективности управления государством. Учреждение поста Президента РСФСР связывалось в определенной мере и с необходимостью нейтрализовать негативные последствия, вызываемые медлительностью представительных органов в принятии решений, их известной инертностью, неэффективностью коллегиального руководства, особенно когда следовало принимать быстрые решения по вопросам, требующим оперативного вмешательства.
Но, на наш взгляд, нельзя недооценивать и субъективные причины введения института президентской власти в России, к которым следует отнести: преемственность политических элит Советского Союза и Российской Федерации; стремление Председателя Верховного Совета РСФСР Б. Н. Ельцина упрочить свой статус в системе органов государственной власти для проведения назревших общественно-политических и социально-экономических реформ.
Несмотря на необходимость в силу указанных причин введения поста Президента РСФСР, открытым оставался вопрос о том, какую модель президентской власти выбрать. На сегодняшний день в мире существует четыре модели президентской власти:
1) президент является главой государства и выполняет лишь представительские функции, осуществляет репрезентативные полномочия (присваивает награды и звания, открывает официальные мероприятия, принимает иностранные делегации и т. д.), при этом государством управляет премьер-министр;
2) президент имеет реальную власть, решая все государственные дела;
3) президент — глава государства и исполнительной власти, т. е. одновременно и лидер страны, и руководитель государственного аппарата. В данном случае президент должен выполнять координационные функции в отношении государственных органов, принадлежащие другим ветвям власти;
4) президент является главой исполнительной власти и высшим должностным лицом. Данная модель ориентирует президента на руководство аппаратом государственного управления, она может иметь различные проявления: президент не является главой правительства, но руководит им вплоть до председательствования на его заседаниях; президент — официально глава правительства, формирующий его состав, кроме премьера, кандидатура которого согласуется с парламентом, и т. д.
Итак, первая модель президентской власти неприемлема для России, поскольку ей нужен не формальный, а реальный руководитель, отстаивающий интересы страны на мировой арене.
Использование второй и третьей моделей власти президента тоже является весьма проблематичным, поскольку сильная авторитарность этой должности может «похоронить» идею президентства. Ввести такую модель можно лишь по мере роста авторитета уже функционирующего президента (как это было во Франции в 1958 г.).
Оптимальным вариантом для России стала четвертая модель президентской власти, закрепленная в нормативных правовых актах РСФСР.
В дискуссиях по вопросу о введении поста Президента России высказывались и доводы
о том, что утверждение этого поста с сильной, почти неконтролируемой властью может создать предпосылки для возрастания авторитарных тенденций в стране, воскрешения режима личной власти, узурпации ее одним лицом или его окружением.
Появление института президентства в Российской Федерации положило начало реформе всей вертикали исполнительной власти. Начиная с 1991 г. указанный институт находится в процессе постоянного развития, в настоящее время Президент РФ, являясь главой государства, организовывает взаимодействие всех ветвей власти, обеспечивая тем самым их согласованное функционирование.
В связи с формированием института президентской власти в законодательство Российской Федерации о выборах был внесен ряд изменений в части определения сроков полномочий Президента РФ, усиления гарантий равного статуса кандидатов на указанную должность, расширения перечня документов, представляемых кандидатами, уточнения порядка их самовыдвижения, был установлен также день голосования на очередных выборах Президента РФ.
Сегодня Президент РФ наделен широким кругом полномочий, которые осуществляет самостоятельно, независимо от других органов го-
сударственной власти, но в тесном взаимодействии с ними.
Примечания
1 См.: Конституция Швейцарской конфедерации от 29 мая 1874 г. // Современные зарубежные конституции / отв. ред. Б. А. Страшун. М., 2010. С. 250.
2 См.: Илюхин, В. И. Нужен ли России институт президентства? // Рос. Федерация сегодня. 2009. № 22.
С. 59.
3 См.: Окуньков, Л. А. Президент РФ. Конституция и политическая практика. М., 2009. С. 12.
4 Цит по: Коржихина, Т. П. Советское государство и его учреждения (ноябрь 1917 г. — декабрь 1991 г.). М., 2009. С. 354.
