CC BY
210
УДК 376.5:Х347
ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАЩИТЫ ДЕТСТВА В РАМКАХ БОРЬБЫ С БЕСПРИЗОРНОСТЬЮ В ПЕРИОД НЭПа
Р. Г. Межибовская, аспирант МГУ им. М. В. Ломоносова
Исследованы вопросы появления беспризорности как явления и борьбы советского государства с ней. Проанализированы причины увеличения роста беспризорности, реакция органов советской власти на это и реальное состояние дел в рамках исследуемой темы. Приведены статистические данные о беспризорных и безнадзорных в период НЭПа. Определены категории беспризорных и безнадзорных в 1920-х гг. согласно социальной классификации детей.
Ключевые слова: беспризорность, безнадзорность, период НЭПа.
Беспризорность как явление возникла в России задолго до Октябрьской революции 1917 года. Ее масштабы менялись в зависимости от многих факторов, в том числе и от уровня правовой регламентации.
Сразу после создания советского государства возникла острая потребность в незамедлительном решении множества вопросов, связанных с беспризорностью. Это объясняется тем, что последствия первой мировой войны, Октябрьской революции 1917 года и гражданской войны превратили беспризорность в разряд социального бедствия. Среди основных причин сложившейся ситуации мы бы выделили следующие.
1. Политические причины: кризис власти, политические потрясения, войны, революция и, как следствие, политическое переустройство общества.
2. Социальные причины. С 1914 по 1921 гг. Россия потеряла около 16 млн. человек. В результате политико-социальных потрясений распалось множество семей, большое число детей осталось без родителей в результате их гибели или иных причин (в том числе пропажа без вести). Если в 1913 году полные сироты составляли не более 25 % беспризорных, то к 1918 году этот процент увеличился до 40-45 %, при этом большинство составляли дети рабочих. Увеличивалось число беспризорных детей крестьян, разорившихся в связи с войной1.
3. Экономические причины. Голод, полное безденежье, безработица, неуправляемая миграция, разорение хозяйств, разруха, бандитизм и другие массовые явления проявля-
лись в том, что у родителей не было средств элементарно содержать своих детей. Как следствие - массовое оставление своих детей на улицах. Именно брошенные дети составляли значительный процент беспризорников.
4. Морально-этические причины. Отход от общечеловеческих ценностей, падение прежних моральных канонов и отсутствие новых, жизненная безысходность значительно повлияли на процесс отказа родителей (родственников) от своих детей.
5. Полный правовой вакуум в решении рассматриваемого вопроса. Прежнее законодательство уже не функционировало, при этом оно и не могло каким бы то ни было образом разрешить ситуацию, новое еще не было разработано. Общество впервые столкнулось с проблемой такого уровня и масштаба. Правовую базу необходимо было формировать исходя из новых социально-политикоэкономических реалий. Именно этим объясняются разность и противоречивость, несис-темность и ошибочность многих правовых принципов и канонов того периода.
В период НЭПа еще одной ярко выраженной причиной роста беспризорности явились колоссальные потери населения от голода 1921-1922 гг. Так, например, осенью 1917 года население России составило 147644,3 тыс., а на начало 1922 года -134903,1 тыс. человек (по сопоставимой территории). Убыль населения, таким образом, приближалась к 13 млн. человек. Предреволюционный количественный состав был достигнут лишь к 1926 году. Согласно переписи населения, проведенной 17 декабря того же
года, уровень населения в СССР составил 147 млн. человек2.
Однако точное количество беспризорников в период НЭПа остается неизвестным. Имеющиеся статистические данные не принято называть даже условными. Такому положению дел способствовали прежде всего серьезные правовые пробелы и в том числе полное отсутствие правовой регламентации статистической отчетности, включая порядок, направления и сроки ее проведения. Кроме того, необходимо выделить и некоторые другие причинно-следственные моменты:
1) отсутствие четкой правовой регламентации контрольно-надзорных функциональных обязанностей. В условиях масштабного уровня хозяйственной разрухи это приводило к ситуации массового произвола и, как следствие, - к слабой деятельности органов государственного контроля;
2) детская миграция. Уровень и масштабность детской миграции, неуправляемость и отсутствие контроля за процессом постоянного, стихийного перемещения беспризорных детей по стране явились результатом серьезных просчетов в правовом аспекте, правоприменительной практике. Так, распространенным явлением того периода, особенно в голодные годы, было проведение так называемых эвакуаций и реэвакуаций детей из голодных губерний в места более благополучные с их последующей реэвакуацией. Отсутствие четкого учета и контроля за данным процессом окончательно запутывало положение с подсчетом беспризорников. Кроме того, следует отметить и отсутствие полноценной правовой регламентации самого процесса эвакуации и реэвакуации, фактическое отсутствие миграционного законодательства, правовых статистических канонов и правового регулирования многих других направлений.
Именно в силу отсутствия грамотной правовой регламентации проведение названных мероприятий не изменило ситуации, более того, оно порождало большие проблемы:
а) недостаточно четкая регламентация и организация самого процесса эвакуации. Одним из обязательных ее компонентов должно было стать создание центрального и местных адресных столов, куда необходимо было направлять сведения о поступивших из голодающих районов в детские учреждения детях, что должно было способствовать облегчению процесса поиска детей родителями или родственниками, утратившими с ними связь. В дей-
ствительности такие адресные столы были созданы далеко не везде. Многие дети дошкольного возраста из-за стресса, который им пришлось пережить, или малолетства не помнили никакой информации о себе: ни города, откуда они приехали, ни собственной фамилии;
б) почти полное отсутствие на местах материальных средств на реэвакуацию. Движимые желанием облегчить положение собственной губернии и заняться местными беспризорными детьми, исполкомы нередко осуществляли реэвакуацию без предварительного согласования вопроса с надлежащими органами, выяснения возможности приема и размещения детей на новом месте, а также без снабжения их средствами на проезд до конечного пункта и питанием. Поэтому дети добирались лишь до границ следующей губернии. Это не только не решало проблему, а, наоборот, усиливало бедственное положение беспризорных детей, порождая, помимо естественной, своеобразную искусственную миграцию детского бродяжничества.
Что касается статистики, то в 1923 году Н. К. Крупская писала: «У нас зарегистрировано 7 млн. беспризорных (а сколько не зарегистрировано), а в детские дома, самое большее, помещено 800 тыс.»3. В конце 1923 года она же признавала другую цифру - 8 млн. беспризорных4.
Доктор Л. Василевский называл для этого же года следующие цифры: 2 млн. круглых сирот и 4 млн. полусирот, итого 6 млн. детей5. А. В. Луначарский указывал количество беспризорных в 1922 году в размере 9 млн. человек6.
Официальные цифры беспризорных были гораздо меньше в силу названных причин. Общее число беспризорных детей в РСФСР, по подсчетам Главного отделения социального воспитания (Главсоцвоса), составляло более чем 2 млн. человек7.
На II Всероссийском съезде социальноправовой охраны детства и подростков, состоявшемся в ноябре 1924 года, было названо иное количество беспризорников -250 тыс. человек8. По данным Комиссии по улучшению жизни детей при ВЦИК, на сентябрь 1925 года беспризорных было 314690, помимо 278398, находившихся в детских учреждениях, т.е. всего около 600 тыс. человек9.
Именно в силу этого на II Всероссийском съезде социально-правовой охраны несовершеннолетних по данному вопросу была при-
Проблемы и вопросы теории и истории государства и права
нята специальная резолюция «Об учете беспризорников». В ней было отмечено следующее: «Съезд констатирует, что до последнего времени в РСФСР нет точных данных о количестве беспризорных детей в массе детского населения»10. Думается, этот документ сыграл в истории права серьезную роль, поскольку именно данная резолюция положила начало формированию основ становления правовой статистики как направления права. Однако стадии формирования данного направления в праве следует отнести, по нашему убеждению, к более позднему периоду - периоду 30-х гг.
В середине 1920-х гг. была предпринята попытка проведения первой социальной классификации детей, в результате которой определены следующие категории беспризорных и безнадзорных:
1) дети-сироты, обреченные на нужду и лишения вследствие отсутствия родителей и родственников;
2) дети нуждающиеся, принадлежащие к семье бедняков. Плохие жилищные условия и отсутствие у родителей заработка, который обеспечил бы существование семьи, нередко ставят детей в состояние безнадзорности и беспризорности. Нужда выталкивает их из дома в поисках средств;
3) дети «заброшенные», у которых есть родители, но они очень плохо заботятся о них, и их воспитывает улица;
4) дети «беззащитные», которых свои и чужие взрослые эксплуатируют, пользуясь их беспомощностью, грубо и жестоко обращаясь с ними и этим толкая на путь преступления;
5) дети, приобретшие социально-вредные навыки, т.е. уже захваченные преступным миром в свою среду и совершившие поступки, вредные для общества;
6) дети, физически дефективные (умст-венно-отсталые, слепые, глухие и т.д.)11.
Эта классификация довольно логично распределяла беспризорных и безнадзорных детей на соответствующие категории, с учетом различия обстоятельств, которые мешали детям оставаться в семье и приводили их на улицу. Но, на наш взгляд, к сожалению, данная классификация является в большей степени социологической, а не правовой. Поэтому она не нашла отражение в правовом регулировании и соответственно не учитывалась в законодательстве о борьбе с беспризорностью и о правовом статусе беспризорных детей. X съезд партии, состоявшийся 8-16 марта
1921 г., рассмотрел и решил вопрос о переходе к новой экономической политике. Здесь же был рассмотрен вопрос о финансировании системы народного просвещения, в которую входила вся сеть учреждений для беспризорников. Доля народного просвещения в бюджете, доходившая в 1920 году до 10 %, в
1922 году сократилась до 2-3 %12. Таким образом, следует говорить и о серьезных изменениях в финансовом законодательстве, в частности в сфере бюджетного правового регулирования.
А. В. Луначарский, говоря о недостаточном финансировании народного образования, приводил следующие подсчеты: «Я хочу дать вам понятие о цифрах госбюджета: в 1913 году - 125800000 руб., в 1923 году -56600000 руб., в 1924 году - 90500000 руб., в 1925 году - 138500000 руб. Это значит, что здесь мы наблюдаем рост почти на 50 % с каждым годом, но здесь уже бросается в глаза, что если мы возьмем грубый, но все-таки приблизительно точный коэффициент для нашего нынешнего рубля - его покупательную стоимость, то эти 138 млн. руб., в сущности говоря, сведутся к 68-69 млн. руб. нашего довоенного госбюджета, т.е. немногим превысят 50 % госбюджета 1913 года. А если вы к этому прибавите, что мы тратим 45 млн. руб. на беспризорных и что у нас нет частной школы, то будет достаточно очевидно, что дело не может быть характеризовано как достижение 50 %»13.
Переход к НЭПу, передача мелких и средних предприятий к частникам, опора на хозрасчет и стремление к удешевлению себестоимости продукции вызвали движение за рациональное использование рабочей силы. К началу 1922 года всего безработных по стране насчитывалось свыше 100 тыс. человек, а к маю 1924 года официально зарегистрировалось уже 1424 тыс. безработных14. За два с половиной года, по официальным данным, безработица выросла примерно в 14 раз. Однако законодательство о занятости как таковое отсутствовало, трудовое законодательство также переживало кризис становления. В качестве основной причины безработицы часто называлось «аграрное перенаселение» страны. Именно оно было представлено в советской прессе и озвучено на конференциях того периода. Под этим подразумевался факт роста населения деревни более быстрыми темпами, чем в индустриальной сфере. Деревня с ее отсталыми методами (в техническом и куль-
турном отношении) обработки земли не могла прокормить растущее население. В результате этого крестьянское население искало заработки на стороне, мигрировало в города. Существующая же в городах промышленность была не в состоянии прокормить весь избыточный поток рабочих рук, прибывающий из деревни. Вместе с тем в начале НЭПа наметились тенденции к увеличению спроса на индустриальный труд подростков. По данным Наркомпро-са, почти 70 % мальчиков и свыше 50 % девочек, прошедших через комиссии по делам несовершеннолетних в 1921 году, уже в возрасте до 14 лет пытались встать на путь самостоятельного заработка, однако Кодекс законов о труде РСФСР 1922 года при определении возрастных критериев приема на работу запрещал принимать лиц до 16 лет15. Лишь в исключительных случаях инспекторам труда предоставлялось право давать такое разрешение подросткам с 14 лет16.
Просчеты трудового законодательства, его абстрогированость от практики усугублялись несовершенством и социально-админи-стративного правового направления, в частности, законодательства о социальных детских учреждениях. Так, процент беспризорных детей старше 13 лет, т.е. подростков, по стране составлял приблизительно 30 %. Содержание этой категории детей в детских домах являлось затруднительным ввиду не только финансово-экономических обстоятельств, но и в связи с отсутствием соответствующей нормативной правовой базы, регламентирующей деятельность данных детских домов и иных детских социальных учреждений, не находящихся в ведении Наркомпроса. Кроме того, не на должном правовом уровне был урегулирован порядок направления, содержания и отчисления детей из таких учреж-
дений. Попытки администраций социальных учреждений распределять подростков на работы встречали большие препятствия17.
Таким образом, в период НЭПа прослеживается положение правового дисбаланса (вакуума) в деле защиты детей вообще и беспризорников в частности. При этом следует говорить как об административном, так и о социально-трудовом законодательстве, включая миграционное законодательство, законодательство о занятости, правовых гарантиях и ряде других правовых направлений.
1 Чельцов М. Н. Дети-сироты // Чельцовы, история фамилии. Калининград, 2007. С. 2.
2 Поляков Ю. А. Советская страна после окончания гражданской войны: территория и население. М., 1986. С. 105.
3 Правда.- 1923.-№51.
4 Познышев С. Детская беспризорность и меры борьбы с ней. М., 1926. С. 10.
5 Василевский Л. В. Голгофа ребенка. Л., М., 1924. С. 5.
6 Известия. - 1928. - 26 февр.
7 Зензинов В. М. Беспризорные. Париж, 1929. С. 84.
8 Познышев С. Указ. соч. С. 10.
9 Там же. С. 11.
10 Детская беспризорность и детский дом: сборник статей и материалов Второго Всероссийского съезда СПОН. М., 1926. С. 19.
11 Маро (М. И. Левитина). Беспризорные. Социология, быт, практика работы. М., 1925. С. 13-14.
12 Королев Ф. Ф. Очерки по истории советской школы и педагогики (1921-1931). М., 1961. С. 46-47.
13 Там же.
14 Атаян И. М. Биржи труда в 20-ые гг. // СОЦИС. -2000.-№4.-С. 117.
15 Собрание узаконений и распоряжений рабоче-крестьянского правительства РСФСР. - 1919. - № 34. -Ст. 338; 1922. - № 70. - Ст. 903.
16 Детская беспризорность и детский дом. С. 14.
17 Там же. С. 17.
Статья поступила в редакцию 18 сентября 2009 г.
