CC BY
154
аспирантский вестник
С. Б. Пыркова*
историческая роль губернаторов российской империи в противодействии взяточничеству и
ЛИХОИМСТВУ В XVIII - НАЧАЛЕ XX ВВ.
Ключевые слова: история права, Российская империя, бюрократия, взяточничество, должностные преступления, борьба с преступностью. Аннотация: Статья посвящена взяточничеству среди губернаторов в XVIII - начале XX века в России. Рассмотрены проблемы злоупотреблений этих должностных лиц, а также их роль в борьбе с взяточничеством.
Key words: history of law, the Russian Empire, struggle against corruption. Summary: The article is devoted to the investigation of corruption among the governors of the Russian Empire. One can see the different sides of the problem: malfeasance of official persons and their struggle against corruption.
Взяточничество на Руси имеет очень глубокие корни. На протяжении всей российской истории различные пласты чиновников были поражены этим общественным недугом - начиная от самых низших слоев и заканчивая приближенными к государю лицами. При Петре I в основу административно-территориального деления империи была положена губерния, а руководителем местной администрации стал губернатор.1 Конечно, взяточничество играло и играет крайне негативную роль на всех уровнях власти, но среди высших должностных лиц оно отличалось, как правило, огромными масштабами и далеко идущими последствиями. Между тем,
* Соискатель Нижегородской правовой академии.
1 Лысенко Л. М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII - начало XX века). М., 2001. С. 3.
роль губернаторов в борьбе со взяточничеством и лихоимством как разновидностью преступлений по службе далеко не так однозначна, как кажется на первый взгляд.
Исторически институт петровских губернаторов был тесно связан с институтом воевод, введенным еще Иваном Грозным вместо института наместников. При этом ни наместники, ни воеводы не могли рассматривать подчиненное им население в качестве средства для удовлетворения своих личных потребностей; размеры «кормов» наместников и налоговых отчислений, взимаемых воеводами, были регламентированы правовыми обычаями («пошлинами») и нормативными актами (уставными грамотами).2
При Петре I основной функцией губернаторов было пополнение казны за счет различных налогов и сборов, взимаемых с населения. «Если губернатор объявлял “прибор”, то есть доставлял деньги, продовольствие и рекрутов сверх назначенного количества, его ждало царское благоволе-ние».3
«Власть губернаторов не была только исполнительной во всех отношениях: губернаторы были администраторами, а, будучи, как и все правительственные лица того времени, вместе с тем и прибыльщиками казны, губернаторы были истинными хозяевами губерний».4 Конечно, при таком положении вещей были возможны злоупотребления. При этом фактически единственной формой общественного контроля были «жалобы обиженных государевых людишек».5
Законодательная база того времени была несовершенна: «одно иностранное заимствование громоздилось на другое, повисая в воздухе, а губернатора главным образом волновало то, чтобы были исполнены требования центрального правительства о присылке рекрутов и денег».6
Способствовало расцвету взяточничества еще и то обстоятельство. что «назначение было бессрочным, назначенные лица считались на государственной службе, и им было определено жалование, которое, впрочем,
2 См.: Петров К. В. Приказная система управления в России конца XV - XVII вв. и нормативно-правовое обеспечение ее деятельности. СПб., 2005.
3 Полное собрание законов Российской империи. 1-е изд. СПб, 1830 г. (далее: ПСЗ-1). Т. 4. № 2314.
4 Мрочек-ДроздовскийП. Н. Областное управление России XVIII века. Ч.1. М., 1876.
С. 339.
5 Страховский И. М. Губернское устройство // Журнал Министерства Юстиции. 1913. № 7. С. 43.
6 Лысенко Л. М. Губернаторы и генерал-губернаторы ... С. 36.
они очень редко получали».7
Видя происходившие в стране беззакония и произвол губернаторов, Петр решил поставить новые учреждения под контроль особых специальных органов. Этими органами явились фискалы, которые должны были «тайно проведывать, доносить и обличать» все злоупотребления должностных лиц (казнокрадство, взяточничество, хищения)».8
«Вследствие деятельности фискалов многие государственные чиновники были привлечены к ответственности за совершенные должностные преступления. Так, по доносу фискала Нестерова за подобные злоупотребления был казнен сибирский губернатор князь Гагарин. Такому же наказанию был подвергнут и ревельский комиссар Лопухин».9 Однако чуть позже уже сам «Фискал Нестеров был уличен во взятии с провинциала-фискала Полцова деньгами - 300 рублей, а также рожью, скотиной, часами, и др. За совершенные преступления Нестеров был казнен».10
Наследники трона после Петра I особого внимания борьбе со взятками и казнокрадством не уделяли, так как это бы нарушило их личные корыстные интересы. Но период правления Екатерины II снова ознаменовался мерами по борьбе с корыстными злоупотреблениями по службе, в том числе и со взяточничеством. По данным С. М. Соловьева, императрица «...требовала особой и согласованной деятельности Сената в искоренении злоупотреблений в области управления, в искоренении взяточничества». В период ее царствования были привлечены к уголовной ответственности высокопоставленные государственные чиновники губернского звена. Среди них калужский воевода Мясоедов, смоленский губернатор Аршевский, воронежский губернатор Пушкин, которые были осуждены за взяточничес-тво.11
Действуя в соответствии со своими представлениями о причинах взяточничества, Екатерина II дала губернаторам хорошее содержание (ст. 93, 92 «Учреждения о губерниях»),12 попробовав тем самым улучшить условия их жизни и предотвратить подобные преступления впредь. Однако
7 Там же. С. 37.
8 Там же. С. 38.
9 Соловьев С. М. История России с древнейших времен: В 15 кн. М., 1962. Кн. 8. С. 494-497.
10 Там же. Кн. 9. С. 467.
11 Там же. М., 1965. Кн. 13. С. 215-217.
12 Учреждения для управления губерний. СПб., 1775.
особого эффекта эта мера не имела, т. к. причины взяточничества не так однозначны и имеют более глубокие корни.
Придя к власти, Павел I в целях оптимизации процесса управления страной, отменил должность генерал-губернаторов, которые работали на окраинах империи и имели более широкие полномочия по сравнению с губернаторами. «На практике это привело к параличу связей между центром и регионами. Это способствовало невиданному произволу властей, спровоцировавшему мощные крестьянские выступления в 1796-1797 гг., охватившие 32 из 41 губерний России».13
Обеспокоенное ростом крестьянского движения и безнадзорностью губернской администрации правительство решило провести во всех губерниях страны сенаторские ревизии. Такого рода крупномасштабная ревизия в масштабах всей страны была предпринята в России впервые. Указ о проведении сенаторами ревизии был подписан 6 октября 1799 г.14
В результате ревизий сенаторы насчитали 26631 нерешенное дело. Ревизоры обнаружили по всем губерниям огромные суммы недоимок, равные 10% годового бюджета страны. Сенатские указы почти повсеместно не выполнялись. При мягкости и завуалированности сенаторских отчетов (Павлу I было опасно сообщать мрачную картину состояния империи во время его правления), скрыть правовой беспредел, финансовые злоупотребления, полнейшую неэффективность управления было невозможно.15
«Ревизии закончились к весне 1800 г. Павел I приказал уволить многих чиновников в губерниях и поручил Сенату предать суду самых зарвавшихся. Несмотря на поспешность и поверхностность проверки, она показала крайне низкий уровень управляемости из центра империей, низкий уровень чиновничества, его произвол и коррупцию».16
«В самом начале царствования Александра I всплывает дело о калужском губернаторе, который одолжил у фабриканта Гончарова 30 тыс. рублей и затем отказался их возвратить, грозя в случае взыскания их сослать Гончарова в Сибирь за азартную игру, к которой злосчастный фабрикант не имел ни малейшего касательства. С помещика Хитрова губернатор
13 Ерошкин Н. П. Местные государственные учреждения дореволюционной России. 1800-1860. М., 1985. С. 8 - 9.
14 ПСЗ-1. Т. 25. № 18482.
15 Российский государственный исторический архив (далее: РГИА). Ф. 1375. Оп. 1. Д. 1. Л. 316; Ф. 1374. Оп. 3. Д. 2233. Л. 10.
16 Лысенко Л. М. Губернаторы и генерал-губернаторы ... С. 64.
взял взятку в 75 тыс. рублей за сокрытие совершенного убийства. Когда Державин начал производить следствие, то на него посыпались в С.-Петербург доносы, что он якобы запугивает свидетелей и заставляет их давать ложные показания, что он подрывает авторитет власти и т. д.»17
Правительство были крайне обеспокоены сложившейся обстановкой. «В 1802-м году Александр I в указе псковскому губернатору выражает твердую решимость искоренить взяточничество: “.я считаю нужным предварить вас сим, что, при малейшем открытии <.> злоупотреблений со стороны гражданских начальств на будущее время, все виновные в оном не только преданы будут всеобщему поношению, но как сами подпадут суду по всей строгости законов, так и начальников губерний оному подвергнут, если по слабости их смотрения, а паче по сноровке и участию (чего по важности их звания и существу доверия моего к ним и предположить в них без всякого отвращения я не могу) зло сие допушено, терпимо или сокрываемо ими будет. Подтвердив о строгом за сим наблюдении всем гражданским губернаторам, и вам о том же самом предписываю”».18
В эти же годы стала проводиться министерская реформа управления, которая позволяла значительно усилить управление из центра губерниями, сделав его более компетентным и конкретным, и одновременно создать легитимные противовесы беспредельной власти губернаторов на местах.
Из законодательных актов того времени стоит отметить Указ от 16 августа 1802 г. «О непреступлении Губернаторами пределов власти, назначенных им законами», в котором ясно указывалось на необходимость пресекать «гнусное лихоимство, отвращая малейшее поползновение к оному во всех подчиненных им».19. Однако подобная декларативность норм в России никогда не имела должного воздействия. «Декабрист Штейнгель указывает, что правительство доказало свое бессилие искоренить взяточничество и этим вызывало против себя недовольство. Посылались сенаторы, производили исследования, тысячами отдавали бедных чиновников под суд и определяли новых, те принимались за то же, только смелее, ибо обыкновенно поступали на места с протекцией. Сколько и теперь есть губернаторов, состоящих под бесконечным судом».20
17 Берлин П. Из прошлого русской взятки // Новая жизнь. СПб., 1912. № 10. С. 168-169.
18 Там же. С. 169 - 170.
19 ПСЗ-1. Т. 27. № 20372.
20 Берлин П. Из прошлого русской взятки. С. 171.
По результатам очередной сенаторской проверки было выявлено следующее: «по данным на ноябрь 1825 г. Курское губернское правление не выполнило 660 распоряжений Сената, Московское - 239, Воронежское
- 192, Орловское - 151, Оренбургское - 128, Калужское - 116, Херсонское
- 101, Санкт-Петербургское - 95, Владимирское - 85, Смоленское - 63, Рязанское - 62 и т. д.».21
Неэффективность работы губернаторов на местах и повальное взяточничество в их среде вынуждали правительство принимать все новые и новые правовые акты, содержащие декларативные недействующие нормы и не решающие проблему на самом деле. При Николае I в 1837 г. был принят общий наказ гражданским губернаторам,22 который подтвердил в очередной раз необходимость губернаторов воздерживаться от поборов с населения и прочих злоупотреблений, но он оказался малоэффективным.
Возглавляя пирамиду местной власти, построенную из различных государственных органов на местах, в которых царило повальное взяточничество всех служащих, в провинциальных городах многие губернаторы предпринимали самостоятельные попытки борьбы со взятками среди своих подчиненных. Об этом говорят, к примеру, Материалы ревизии присутственных мест нижегородским губернатором в 1844 г.23 Такая борьба губернаторов, к слову сказать, чаще всего заканчивалась увольнением старого штата служащих в каком-либо органе власти и набором новых людей, которые через некоторое время начинали совершать те же самые противоправные действия.
В 1858 г. автор «Материалов для истории упразднения крепостного состоянии в России» пишет: «Пересматривая именной список этих важных должностных лиц (речь идет о губернаторах), можно утвердительно и по строгой совести сказать, что в числе 45 губернаторов, за исключением сибирских и кавказских, 24 должны быть сменены без малейшего замедления; из них 12 - как всем известные мошенники, а 12 - по сомнительной честности и совершенной неспособности; из остальных 21 десять могут быть терпимы по необходимости, девять довольно хороши и только два могут
21 Мельников В. П. Государственные органы и государственная служба в России: опыт организации и функционирование. Нижний Новгород, 1995. С. 131.
22 Полное собрание законов Российской империи. 2-е изд. Т. 12. Отд. 1. № 10303.
23 Центральный архив Нижегородской области (далее: ЦАНО). Канцелярия Нижегородского губернатора. Ф. 2. Оп. 4. Ед. хр. 1009. 13 ноября 1844 г.
быть названы образцовыми».24
П. А. Шувалов в своей записке «О децентрализации управления и упрощении порядка делопроизводства по департаменту общих дел» указывал, что исключить разного рода злоупотребления губернаторов мог лишь контроль за их деятельностью. А этот контроль в своем развитии неизбежно сводил на нет административную децентрализацию. Существовали многочисленные сетования губернаторов на недостаток предоставленной им власти и не менее многочисленные жалобы местных жителей на произвол и беззаконие со стороны губернаторов.25
После покушения на Александра II 2 апреля 1879 г. был подписан Указ о предоставлении губернаторам «долгожданного» права утверждать в должности всех лиц, служащих по земским и городским учреждениям,26 что поставило от них в зависимость огромное количество чиновников более низшего звена, и спровоцировало новую волну злоупотреблений и взяточничества.
Не получая должной отдачи от чрезвычайных мер и столкнувшись с сильнейшей оппозицией этому решению, правительство вынуждено было 8 августа 1880 г. отменить указ о контроле губернатора за всеми кадровыми назначениями в земских и городских учреждениях.27
Возглавляя всю пирамиду местной власти и неся ответственность за ее деятельность, губернаторы сами страдали от взяточничества и лени своих подчиненных. Для того чтобы взять ситуацию под свой контроль, издавались различные губернаторские акты, например Циркуляры нижегородского губернатора о порядке наложения административных взысканий за нарушения обязательных постановлений губернатора28 были изданы в 1913 г. Однако, на наш взгляд, было бы гораздо важнее обеспечить реализацию уже изданных норм права, чем издавать все новые и новые положения.
Опытный губернатор с многолетним стажем П. П. Шидловский, уйдя в 1913 году в отставку, так объяснял корреспонденту, берущему у него интервью, свой шаг: «Уход со службы явился результатом невозможности. честно и плодотворно работать в провинции. Такое хвастовство в ре-
24 Цит. по: Берлин П. Из прошлого русской взятки. С. 176.
25 РГИА. Ф. 1248. Оп. 66. 1861. Д. 130. Л. 24 - 60.
26 РГИА. Ф. 1284. Оп. 91 - а. 1879. Д. 24. Л. 9 - 12.
27 Лысенко Л. М. Губернаторы и генерал-губернаторы ... С. 96.
28 ЦАНО. Канцелярия Нижегородского губернатора. Ф. 2. Оп. 1. Ед. хр. 1169. Л. 11.
акционности и поддержка сторонних лиц, подчас сомнительной репутации, являются ныне гарантией от мелких и больших неприятностей по службе. Я подал в отставку, другие, попав в мою ситуацию, ограничиваются лишь молчанием и киванием головы».29
Мы видим, что губернаторская среда в силу огромных полномочий и наличия практически бесконтрольной власти способствовала совершению разных злоупотреблений, и, в конечном счете, развращала этот слой чиновников. Доверие населения к губернаторам падало, авторитет их неуклонно снижался. Однако из любого правила имеются исключения, и в губернаторской среде таким исключением стала деятельность М. М. Сперанского.
После исключительно удачного и эффективного управления Пензенской губернией30 М. М. Сперанскому было 22 марта 1819 г. «всемилостивейше повелено быть сибирским генерал-губернатором».31
В это время в Сибирских губерниях (Тобольская, Томская и Иркутская) губернатором являлся член Государственного совета, тайный советник Иван Борисович Пестель, который фактически управлял Сибирью из столицы, где он постоянно проживал. С помощью своих подчиненных он правил совершенно бесконтрольно, творил беззаконие, произвол, поборы и форменный грабеж обывателей, жестоко преследовал жалобщиков и челобитчиков. Слухи о его противоправных действиях достигли высших петербургских сфер, император вынужден был направить с инспекцией двух сенаторов. После их разоблачительных докладов Александр I решил направить в Сибирь Сперанского для наведения строгого (по возможности) порядка.
Находясь в дороге к месту будущей службы, Сперанский оставил очень колоритное свидетельство о встречи его в Тюмени: «Купечество изрядное: поднесли хлеб на серебряном блюде. Хлеб принят, а блюдо возвращено».32 Присутствовавшие были поражены бескорыстием посланца императора, привыкнув к бессовестным поборам «властей предержащих».
24 мая Сперанский прибыл в Тобольск, официально вступив в должность, и пробыл там месяц. Генерал-губернатор уволил 9 «комиссаров» за
29 Ф-ко А. Что нам нужно // Спутник Чиновника. 1911. № 2.
30 Отдел рукописей Российской Национальной библиотеки (далее: РНБ). Ф. 731. Архив М. М. Сперанского. Ед. хр. 732. Л. 4.
31 РНБ. Ф. 731. Ед. хр. 2012. Л. 1-3; Ед. хр. 2015. Л. 18.
32 В память графа Михаила Михайловича Сперанского. 1772-1872. СПб., 1872.
С. 18.
злоупотребления, освободил несчастного «безвинного узника», по прихоти Пестеля проведшего в заключении 12 лет, навел относительный порядок в чрезвычайно запущенном губернском делопроизводстве. Впрочем, деятельность тобольского губернатора Ф. А. Брина Сперанский (в сравнении с другими губернаторами) расценил как относительно удовлетворительную.
5 июля Сперанский достиг Томска. Люди, почувствовав силу нового генерал-губернатора, начали жаловаться ему (с большой опаской) на творимые местными властями беззакония. Сперанский все фиксировал и запоминал. 29-30 июня он был в Омске. 1 июля генерал-губернатор пересек административную границу Томской губернии, где его встретили крестьяне, наслышанные о новом начальнике, обратившиеся к нему с застарелыми жалобами. Сперанский буквально в Барабинской степи «отрешает» от должностей местного исправника и комиссара, причем обязывает их возместить крестьянам незаконно взысканные (просто отнятые) деньги.
5 июля Сперанский в Томске, где уже губернаторствовал Д. В. Ил-личевский. Томский губернатор совершал вопиющие преступления во время своего правления. Сперанский все тщательно расследовал, послал следственные комиссии в Нарым, Енисейск и Туруханск. 31 июля, еще не добравшись до Иркутска, но получив достоверные сведения о превосходящих разумение злоупотреблениях тамошнего губернатора Н. И. Трески-на, Сперанский обратился к царю об отстранении томского и иркутского губернаторов: «По общей инструкции сибирскому генерал-губернатору предоставлено <право> сменять, удалять и отрешать чиновников, коих определение зависит от правительствующего сената; о высших же чиновниках губернских <...> велено представлять на дальнейшее (Высочайшее) усмотрение».33
В сентябре император пишет сибирскому генерал-губернатору: «Михайло Михайлович! Гражданских губернаторов, иркутского Трески-на и томского Илличевского, предоставляю вам, впредь до окончательного усмотрения, устранить на время от управления губерниями, если по производству дел и вверенному вам обозрению вы найдете сие нужным; исправление же должности их можете вы поручить на время вице-губернаторам. Пребываю <к> вам благосклонный. Александр. Вильна. Сентября 17-го 1819 г.».34 Сперанский получил письмо 20 октября (уже в Иркутске) и
33 РНБ. Ф. 731. Ед. хр. 495. С. 1.
34 Там же. Ф. 637. Ед. хр. 856. Л. 1.
тотчас же отстранил преступных администраторов.
3 августа Сперанский покидает Томск. Путь его через Ачинск и Енисейск лежит в Красноярск, куда он приезжает 11 августа. С места в карьер генерал-губернатор снимает с постов трех комиссаров, которых принуждает выплатить «обиженным» по 5 тысяч рублей. Через день Сперанский вновь трогается в путь. 16 августа Сперанский арестовывает в Нижнеудин-ске тамошнего легендарного исправника Лоскутова, возившего с собой по деревням воз розог для сечения свободных сибирских крестьян, изымает у него 80 тысяч награбленных рублей. Изумленный масштабом лихоимства, Сперанский пишет дочери из Нижнеудинска: «Здесь-то настоящая Сибирь и здесь-то, наконец, чувствую, что Провидение, всегда правосудное, не без причины меня сюда послало. Я был здесь Ему действительно нужен, чтоб уменьшить страдания, чтоб оживить надежды, почти уже исчезавшие, и ободрить терпение, слишком утомленное. Через два или три дни мы отправляемся в Иркутск <...> пятьсот верст, два дни пути по-здешнему».35
29 августа генерал-губернатор попадает, наконец, в Иркутск, где задерживается на четыре с половиной месяца. Сперанский и его помощники неустанно занимаются служебными расследованиями, вскрывая новые факты притеснений и поборов.
Масштаб сибирских деяний Сперанского поражает воображение. Многие ставили Сперанского в один ряд с Ермаком, покорившим отдаленный край русской короне: «Как новый Ермак, он присоединил Сибирь к общему порядку и благоустройству Империи»;36 «Назначенный генерал-губернатором Сибири, он своей организаторской деятельностью, можно сказать, вторично приобрел для России этот дотоле мало устроенный край».37
В непосильных для заурядного человека трудах прошел 1819 год, наступил 1820. Сперанский встретил новолетие в Иркутске - неофициальной столице края. 30 января генерал-губернатор обратился к царю с донесением о преступлениях, вскрытых двумя «следственными комиссиями» в трех сибирских губерниях, с информацией об отрешении от должности и предании суду чиновников. Особое внимание государя он обращает на
35 В память графа Михаила Михайловича Сперанского... С. 226.
36 Магницкий М. Л. Дума при гробе графа Сперанского // Письма графа М. М. Сперанского к Х. И. Лазареву. СПб., 1864. С. 97.
37 Столетняя годовщина рождения графа Михаила Михайловича Сперанского // Юридический вестник. 1872. № 1. С. 146 - 147 (речь профессора Московского университета С. И. Баршева, служившего под началом Сперанского в Петербурге).
«1. злоупотребления в порядке заготовления хлеба для магазинов провиантских, винокуренных и запасных. 2. злоупотребления в порядке земских повинностей, в налогах и поборах, особливо ясашных. 3. злоупотребления в движении внутренней промышленности и торговли и введение правил, противных пользам их и свободе». Вывод Сперанского: «Число людей, прикосновенных в разных степенях, составляет до 216 человек! Сумма одних частных взысканий простирается свыше двух миллионов».38 Успешно осуществив свою многотрудную миссию, Сперанский надеется на скорое возвращение в Петербург (хотя бы в европейскую часть империи).
В письме к князю Голицыну Сперанский обращает внимания на бессмысленность с позиции дела продления его изгнания: «...мне остается влачить здесь почти целый год в бездействии. Я называю бездействием поверхностное отправление текущих дел и терпимость беспорядка и злоупотреблений. Я могу их остановить, но не истребить: ибо порядок управления, краю сему свойственный, остается тот же; исправить его я не могу; люди остаются те же, переменить их некем».39
Труды генерал-губернатора ознаменовались грандиозным успехом. Отчет о «ревизии» был рассмотрен 2 октября 1821 г. Сибирским комитетом во главе с графом Кочубеем. Пестель, Трескин и Илличевский были обвинены в противозаконных действиях и уволены со службы (указом от 26 января 1822 г.).40 По протекции Сперанского, дела в отношении Пестеля и Илличевского были прекращены. Трескин же (иркутский губернатор) был предан суду, лишен чинов и орденов с запрещением въезда в столицы. По предложению генерал-губернатора была осуществлена реформа управления Сибирью. Этот положительный пример подтверждает мысль о том, что личность губернатора часто играла первостепенную роль в проводимой им политике.
Таким образом, губернаторы как должностные лица, облеченные огромной властью, нередко злоупотребляли своими полномочиями, тем самым усугубляя сложившуюся обстановку в государстве, что позднее привело к слому всего государственного строя в ходе революций начала XX века.
38 РНБ. Ф. 731. Ед. хр. 494. Л. 5.
39 В память графа Михаила Михайловича Сперанского... С. 304.
40 ПСЗ-1. Т. 38. № 28.892.
