CC BY
171
— позволит конкретизировать и вычленить регулируемые государством общественные отношения в сфере миграции из иных отноше-
ний, придать процессу совершенствования системы иммиграционного контроля целеполагающие ориентиры.
———
Истоки судебного конституционного контроля в Федеративной Республике Германии
М. А. Свистунова
О зарождении и развитии конституционного правосудия в Германии, безусловно, можно говорить только с момента появления в Германии первой конституции. Однако некоторые идеи, которые в последующем легли в основу ряда полномочий органов конституционного контроля, возникли значительно раньше XIX—XX вв. Зародыш конституционного правосудия обнаруживается уже в сословных организационных формах Средневековья. Такую точку зрения неоднократно высказывали немецкие ученые-конституционалисты1.
С одной стороны, с возникновением государства образовались и государственные органы. Хотя отсутствовало разделение властей, тем не менее, каждый орган власти обладал своими собственными полномочиями при сохранении единства власти и жесткой централиза-
Свистунова Мария Алексеевна — аспирантка МГЮА.
1 См.: Benda E, Klein E. Verfassungsprozes-
srecht. C. F. Müller Verlag Heidelberg, 2004.
S. 2; S 3cker H. Das Bundesverfassungsgericht. Herausgeber: Bayerische Landeszentrale für politische Bildungsarbeit, München. 4. aktualisierte Auflage. Bonn, 1989. S. 18.
ции. Между этими органами нередко возникали разногласия, которые необходимо было каким-либо образом разрешать. С другой стороны, дуалистической структуре сословного государства соответствовала та точка зрения, что правительство и сословия являются двумя противостоящими друг другу сторонами договора, чьи раздоры могут улаживаться решениями третейского суда или судебными решениями. Такими государственными институтами были Имперская судебная палата (das Reichskammergericht) (с 1495 г.) и Имперский придворный совет (der Reichshofrat) (с 1518 г.). Это развитие продолжалось в ослабленной форме в Германском союзе, прежде всего, в виде союзного третейского суда, созданного на основе ст. 60 и 61 Венских заключительных актов Германского союза и союзного постановления от 30 октября 1834 г.2 Согласно конституции Пруссии 1849 г. Имперский суд (das Reichsgericht) должен был быть наделен компе-
2 Bundesverfassungsgerichtsgesetz. Kommentar von Dr. Hans Lechner fortgeführt von Prof. Dr. Rüdiger Zuck. 5. Auflage. Verlag C. H. Beck. München, 2006. S. 5.
тенциеи по разрешению конституционно-правовых споров. Примером тому служил Верховный Суд США. Однако эта конституция не вступила в силу. Конституция Германской империи 1871 г., напротив, не предусматривала создание конституционного суда. Статья 76 II им-перскоИ конституции 1871 г. предоставила РеИхсрату, политическому, а не судебному органу, полномочие разрешать спор между государствами — членами империи. Впоследствии конституционный суд с ограниченными полномочиями предусматривался ВеИмарскоИ конституцией 1919 г. в виде Государственной судебной палаты (der Staatsgerichtshof), которая обладала конституционно-правовоИ компетен-циеИ в отношениях между Импери-еИ и землями. В ограниченном объеме был возможен нормоконтроль: Государственная судебная палата могла проверять соответствие права земель праву Империи. Кроме того, в рамках конституционно-правовых споров между ИмпериеИ и землями закон Империи мог признаваться недеИствительным.
ФедеральныИ конституционныИ суд был учрежден в 1949 г. Его формирование, задачи и компетенция регулируются ст. 92—94 Основного закона. ДальнеИшие правила об организации, компетенции содержатся в законе «О Федеральном конституционном суде» от 12 марта 1951 г. ФедеральныИ конституцион-ныИ суд приступил к работе более чем через два года после вступления в силу Основного закона — первое решение было вынесено 9 сентября 1951 г.
В отечественноИ юридическоИ литературе были работы, посвященные становлению и развитию конституционного контроля в Германии в XX в.; были переведены на русскиИ язык и изданы в России труды немецких авторов3. Од-
3 См.: Урьяс Ю. П. Механизм государственной власти ФРГ. М., 1988. Маунц Т.
нако в отечественной юридическои литературе практически не уделялось внимание зарождению еще в период Средневековья таких идеИ, как необходимость судебного разрешения споров между субъектами публичного права. О судебных органах СвященноИ РимскоИ империи германской нации либо вообще не упоминается, либо дается предельно краткая информация4. В связи с этим представляется важным проанализировать полномочия судебных органов средневековой Германии, ставших в XX в. типичными полномочиями конституционных судов, а также кратко проследить их дальнейшее развитие вплоть до современного этапа.
Имперская судебная палата (далее — Палата) наряду с Имперским придворным советом с момента своего возникновения и до упразднения в 1806 г. была верховным судом СвященноИ РимскоИ империи германской нации. Ее задачеИ было проведение судебных процессов в случае распреИ и воИн между противоборствующими государствами, входившими в Империю.
Предшественником Палаты была императорская судебная палата. В отличие от ИмперскоИ императорская судебная палата заседала всегда там, где находился император. Правящая с XV в. династия Габсбургов владела обширными территориями вне Германии, длительное время император проводил вне империи. Таким образом, высшиИ суд Империи отсутствовал на ее территории, что привело к кризису правосудия. Кроме того, частое отсутствие в стране императора оказывало негативное воздеИствие на политическую ситуацию в Империи. Чтобы изменить плохое адми-
Государственное право Германии (ФРГ и ГДР) / Под ред. д-ра юрид. наук проф. Г. С. Гурвича. М., 1959.
4 См, напр.: Всеобщая история государства и права: Учебник / Под ред. проф. К. И. Батыра. М., 1999. С. 158.
нистративное положение, на рейхстаге5 в Вормсе в 1495 г. была проведена обширная реформа. Среди прочего был провозглашен вечный мир между землями (Ewige Landfriede) — было запрещено использовать право ведения междоусобицы и принимать насильственные меры против других подданных Империи. Для обеспечения мира между землями и применения кары за его нарушение с помощью судебного процесса на этом рейхстаге была создана Палата.
Поскольку Палата была новым образованием, как судебный орган она была отделена от фигуры императора. Палата больше не должна была находиться там, где пребывал император, а должна была всегда заседать в Империи в выделенном ей месте. С момента основания суда 31 октября 1495 г. местом его нахождения стал Франк-фурт-на-Майне. В дальнейшем место нахождения суда многократно менялось, а с 1689 до 1806 г. Палата заседала в Ветцларе. Значение императора как верховного судьи было существенно уменьшено, а суд стал открыт влиянию имперских сословий. В дальнейшем император мог назначать судей лишь частично. Первый закон о судопроизводстве в Палате был принят 7 августа 1495 г.6
Одним из важнейших полномочий Палаты являлось полномочие по соблюдению мира между землями империи. Никто (в особенности
5 Рейхстаг — сословно-представительный орган, созываемый императором, компетенция которого в основном сводилась к установлению мира между землями, вопросам войны и мира, обложению имперскими повинностями и др.
6 Первым систематически изложил процесс в Палате Ное Мойер в работе «Практика применения закона о судопроизводстве Имперской судебной палаты и процесс» (1566). Мойер работал в Палате сначала как адвокат (с 1549 г.) и нотариус и потом с 1557 г. по 1563 г. — как асессор.
император, графы, рыцари, города) не мог выступать против кого-либо с оружием. Соблюдение мира между землями было политически крайне важно. Если же это происходило, фискал (уполномоченный представитель императора) мог начать уголовное преследование нарушителя мира между землями. Это право принадлежало и тому, кто подвергся нападению.
Необходимо подчеркнуть, что со временем указанное выше полномочие Палаты переросло в ряд полномочий современного Федерального конституционного суда ФРГ. Так, в соответствии с § 13 (6-8) закона «О Федеральном конституционном суде» в его компетенцию входит разрешение следующих дел:
1) при расхождениях во мнениях или сомнениях относительно соответствия права земли по форме или содержанию Основному закону либо относительно соответствия права земли другим нормам федерального права по запросу Федерального правительства, правительства земли или трети членов Бундестага;
2) при расхождениях во мнениях относительно прав и обязанностей Федерации и земель, в частности, при исполнении землями норм федерального права и при осуществлении федерального надзора по заявлению Федерального правительства и правительства земли;
3) о других публично-правовых спорах между Федерацией и землями, между различными землями или в пределах одной земли.
Думается, что зарождение подобной компетенции суда в эпоху Средневековья и ее сохранение на протяжении всей последующей истории Германии объясняется тем, что Германия никогда не была унитарным государством. В связи с этим всегда был необходим определенный баланс во взаимоотношениях между землями, отсутствие которого могло привести к прекращению существования единого госу-
дарства. Поэтому крайне важно было создать максимально независимого арбитра, разрешающего любые конфликты земель между собой, а также с центральной властью.
В дальнейшем в компетенцию Палаты как высшего суда империи входила проверка гражданско-правовых решений судов первой инстанции. Это происходило в апелляционном процессе. В исключительных случаях Палата могла рассматривать дела как суд первой инстанции: если процесс велся против имперских князей, подчиненных империи, или против свободных имперских городов.
Федеральный конституционный суд ФРГ не является ревизионной судебной инстанцией, которая решает конкретные конституционно-правовые вопросы в рамках гражданского или уголовного судопроизводства. В его компетенцию входит исключительно решение конституционно-правовых вопросов в целом: его толкование Основного закона носит обязательный характер. Он не входит наряду с другими судами в общий инстанционный порядок и тем самым не является по отношению к ним вышестоящим судом. В то же время Основной закон и закон «О Федеральном конституционном суде» (раздел 15) предусматривают возможность подачи любым физическим лицом конституционной жалобы по вопросу соответствия Основному закону судебного решения. В этом случае жалоба может быть на правовую норму или на ее толкование. Предметом проверки при этом может быть, в том числе, и гражданско-правовое решение, но только на соответствие Основному закону.
В этой связи лишь условно можно говорить об аналогии полномочия Имперской судебной палаты и Федерального конституционного суда по проверке гражданско-правовых решений. Их сравнение призвано проиллюстрировать, что сама
принципиальная возможность проверки судебного решения с публично-правовых позиций возникла еще в Средние века. Безусловно, проверка решений судов нижестоящей инстанции является основным полномочием иных верховных судов ФРГ (Федеральная судебная палата, Федеральный административный суд, Федеральная финансовая палата, Федеральный трудовой суд, Федеральный социальный суд). Тем не менее, в определенной степени данное полномочие относится и к компетенции Федерального конституционного суда.
Имперский придворный совет (далее — Совет). Имперский придворный совет был единственным компетентным органом в тех вопросах, которые касались имперских поместий и императорских привилегий и особых прав7.
После создания Палаты император оставался верховным судьей Империи. Если Палата теперь осуществляла свою деятельность не в том месте, где находился император (и при этом успешно действовала), то наряду с этим обращения направлялись к императору, который теперь имел право либо это дело рассмотреть самостоятельно,
7 Речь идет о суверенных правах, которые императору Священной Римской империи германской нации после Вормсско-го рейхстага 1495 г. были переданы для исключительного исполнения. С другой стороны, император обладал суверенными правами, осуществление которых было дополнительно связано с одобрением рейхстага. К исключительным правам относились, например, положение императора как главного феодала, право награждать регалиями, право производить повышение в сословии, наделение университетов привилегиями и присуждение академических степеней. Также существовал круг прав императора, для осуществления которых хотя и не нужно было согласия рейхстага, но должно было быть получено одобрение курфюрстов (например, созыв рейхстага).
либо передать его на рассмотрение Палаты. Максимилиан I (1459—1519) факт того, что к нему шли судебные иски, использовал как повод для создания собственного высшего суда Империи, который был организационно и по месту нахождения зависим от него, а именно, Имперский придворный совет. Моментом рождения Совета стал указ императора Максимилиана I от 13 января 1498 г.
Работа Совета не ограничивалась рассмотрением правовых споров. Так как Совет был императорским органом, его деятельность распространялась также на все сферы, которыми должен был заниматься император; следовательно, он занимался и вопросами, которые были исключительно «габсбургскими». Габсбурги оставались немецкими князьями и императорами до 1806 г. — падения поздней Империи. Но со временем компетенция Совета ограничилась имперскими вопросами. Это следовало из политического давления, которое осуществляли протестантские имперские сословия. При императоре Фердинанде II (1578—1637 гг.) было установлено, что в компетенцию Совета входили только имперские вопросы.
К тому же в компетенцию Совета входили вопросы суверенных прав императора, а также вопросы феодальных земель, привилегий и помилования. В остальных вопросах (нарушение мира между землями, дела о защите владения, гражданские дела, апелляции на решения земельных судов, дела об отказе земельных судов от исполнения возложенных на них обязанностей и дела о затягивании процесса земельными судами) наряду с Советом можно было обратиться и в Палату.
Хотя в компетенцию обоих судов входили одни и те же вопросы и иногда предпринимались попытки перенести процесс (если процесс принимал невыгодный для стороны оборот или затягивался) из одного
суда в другой, все же часто происходила кооперация между обоими судами. Разумеется, также были случаи, когда возникала конкуренция. Это было отмечено тогдашней публицистикой, и на ее основании на длительное время утвердилось мнение, что между двумя судами существовала лишь конкуренция. Однако новейшие исследования показывают, что это случалось гораздо реже, чем до сих пор было принято считать8.
В какой суд следовало обращаться, зависело от многих факторов. Одним из таких факторов была его географическая близость. Совет часто вместе с императором был вне Империи, так что иногда было легче обратиться в Палату, поскольку она быстро нашла свое постоянное место пребывания. Если император был в Империи, росло число исков, подававшихся в Совет. Если император пользовался большим уважением, в Совет также чаще обращались (например, при Карле V). Большое значение имело и вероисповедание. Император являлся хранителем старого (католического) христианства. Поэтому во время Реформации протестантские имперские сословия обращались в Палату. Но здесь были и исключения. При императоре Максимилиане II в Совет назначались и протестантские члены суда.
Роль Совета как суда и органа по мирному урегулированию конфликтов особенно выросла в XVII в. Совет работал до сложения короны Францем II (1768-1835) и распада Священной Римской империи германской нации. С падением Священной Римской империи германской нации закончилась и деятельность Совета.
Веймарская Государственная судебная палата (далее — Государственная палата). Только во времена Веймарской республики (1919— 1933 гг.) суд по рассмотрению госу-
8 http://de.wiki pedia.org/wiki/Reichshofrat.
дарственных споров получил форму Государственной судебной палаты Германской империи (после создания временной государственной судебной палаты). Ее компетенция согласно ст. 19 Веймарской конституции состояла в рассмотрении споров публично-правового характера между различными землями или (в чем по сравнению с предыдущими временами заключался прогресс) между Империей и землей. Помимо рассмотрения конституционных споров внутри земли компетенция Государственной палаты распространилась на область споров между Империей и землями, что отражало все большее государственно-правовое развитие в направлении к правовому государству. Одним из следствий такого развития государства стало полномочие по обвинению президента, канцлера и министров согласно ст. 59 Веймарской конституции. Хотя из-за политических опасений споры между конституционными органами сознательно были исключены9, однако ст. 13 Веймарской конституции открывала возможность абстрактного нормо-контроля в отношениях между правом Империи и земель, который, тем не менее, принадлежал не Государственной палате, а Имперскому суду. Этому соответствовало дальнейшее расширение контрольных прав судей. Государственная палата сама расширила свою компетенцию при толковании своих полномочий. Уже временная государственная судебная палата одобрила ту точку зрения, что конституционными спорами являются все споры, которые касаются толкования или применения конституций земель. Более поздняя судебная практика Государственной палаты пошла в этом направлении, сформировался и укрепился важнейший принцип, согласно которому конституционно-правовые споры внутри земли в смысле ст. 19 Веймарской конституции являются
9 Bundesverfassungsgerichtsgesetz. Op. cit. S. 6.
также спорами о толковании и применении тех предписаний, которые влияют на конституцию земли и она в этом отношении дополняется. Тем самым для Государственной палаты открылась возможность в широком объеме толковать имперскую конституцию.
Веймарская республика оказалась крайне слабой и нестабильной. На практике оказалось затруднительным воплотить все идеи, предусмотренные ее конституцией. Кроме того, прогрессивное развитие указанных выше идей было прервано падением Веймарского государства, вызванного приходом к власти А. Гитлера.
Также представляется важным отметить тот факт, что одной из причин прихода к власти Национал-социалистской рабочей партии в Германии было отсутствие конституционного запрета на деятельность партий, сеющих рознь среди немецкого народа, разжигающих национальную вражду и антисемитизм10 . Вероятно, именно этот исторический опыт в значительной степени повлиял на включение запрета на деятельность подобного рода партий в текст Основного закона ФРГ и на предоставление права решения об антиконституционности партий Федеральному конституционному суду. Чрезвычайный авторитет Федерального конституционного суда ФРГ, который был создан как вершина правового государства, понятен только на основе горького опыта национал-социалистского беззакония11 .
В заключение необходимо отметить, что подлинно развитое конституционное правосудие в ФРГ появилось только с принятием Основного закона 1949 г. Основной за-
10 История государства и права зарубежных стран: Учебник для вузов: В 2-х т. — 3-е изд., перераб. и доп. T. II: Современная эпоха / Отв. ред. д-р юрид. наук, проф. Н. А. Крашенинникова. М.: Норма, 2005. С. 285.
11 S3cker H. Op. cit. S. 19.
кон наделил Федеральный конституционный суд весьма широкими полномочиями. Федеральный конституционный суд и его полномочия возникли не на пустом месте. На протяжении всей истории германской государственности предпринимались попытки создания органа, который был бы наделен полномочиями по разрешению споров между органами власти и между Федерацией и землями либо между землями. Но на современном этапе компетенция конституционного суда не может быть ограничена такими вопросами. В Федеративной Республи-
ке политическая власть, решения законодательных органов не могут рассматриваться как безусловно обязательные без возможности проверить, соответствуют ли они конституции или нет. Поэтому при создании Федерального конституционного суда с учетом потребностей XX в. были использованы некоторые полномочия судебного контрольного органа, берущие свое начало еще в Средних веках, а также добавлены новые полномочия, необходимые для нормального развития федеративного демократического правового государства.
