CC BY
541
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
Л.Г. Берлявский, Е.В. Колесников
ИСТОЧНИКИ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРАВА В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ:
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ ТЕОРИИ
В статье рассматриваются основные вопросы источников избирательного права (на примере государств западной демократии). Показано, что важнейшие положения о выборах закрепляются в национальной Конституции, законах и международных избирательных стандартах.
Ключевые слова: выборы, референдум, Конституция, закон, избирательный кодекс, кодификация законодательства, международный договор, международные избирательные стандарты.
L.G. Berlyavskiy, E.V. Kolesnikov
SOURCES OF THE ELECTORAL LAW IN FOREIGN COUNTRIES: SOME PROBLEMS OF THE THEORY
In the article the basic problems of the sources of the Electoral Law (on the cases of the states of the Western democracy) are considered. It is shown that the major provisions about elections are fixed in the national Constitution, laws and the international electoral standards.
Keywords: elections, referendum, Constitution, Electoral Code, legislation codification, international agreement, international electoral standards.
Термин «избирательное право» в правоведении имеет двоякое значение. Во-первых, в объективном смысле (позитивное избирательное право) — как система юридических норм, регулирующих порядок подготовки и проведения выборов; во-вторых, в субъективном смысле (субъективное избирательное право) — как право гражданина избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления1.
Выборы являются важнейшей формой обеспечения демократического целепо-лагания государственного управления, формируют необходимую для решения вопросов обустройства государственной и общественной жизни связь народа (территориального коллектива) и аппарата публичной власти. Выраженные посредством выборов государственно-правовые цели выступают непосредственными императивами всей властной деятельности. Пренебрежение ими со стороны субъектов государственного строительства и политики следует рассматривать
© Берлявский Леонид Гарриевич, 2013
Доктор исторических наук, кандидат юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права (Ростовский государственный экономический университет «РИНХ»); e-mail: [email protected]
© Колесников Евгений Викторович, 2013
Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected] 41
Вестник Саратовской государственной юридической академии • № 1 (90) • 2013
Вестник Саратовской государственной юридической академии • № 1 (90) • 2013
как фактический отказ от принципа народовластия. Вместе с тем объем выборных начал публичной власти должен быть разумным, отвечающим конкретным социально-историческим условиям развития государства и общества2.
Х. Майер (ФРГ) справедливо считает, что избирательное право как порядок, определяющий конкурентные условия завоевания, удержания и потери политической власти, воплощающийся в национальном законодательстве, неизбежно предполагает фактическое доминирование ведущих социально-политических сил. Однако законодатель видит эту проблему и старается закреплять условия честной борьбы. Вопрос о том, возобладает право или политика (политический интерес), связан с уровнем развития правовой культуры. В немалой степени итоги выборов зависят от самостоятельной и независимой позиции конституционного и иных судов, призванных быть гарантом честных и справедливых выборов3. Традиционно выделяются следующие источники избирательного права:
1) национальные конституции. Обычно положения о выборах и референдуме закрепляются в основополагающем акте. Это обусловлено социальнополитической значимостью избирательного права, спецификой избирательных отношений. Выборы являются одним из важнейших механизмов формирования и организации публичной власти в условиях демократии, неразрывно связанного с политической деятельностью. В основных нормах фиксируются избирательные права граждан. В силу строгости оформления нормативного материала основной закон служит эффективным юридико-техническим средством установления четких правил, касающихся избрания президента, депутатов парламента, представительных (законодательных) органов государственной власти регионов (в федеративном государстве — субъектов Федерации), руководителей исполнительной власти регионально-субъектного уровня (губернаторов), органов местного самоуправления. Возможность проведения референдума также отражается в базовых (основных) нормах.
Так, в Конституции Италии 1947 г. зафиксированы условия и основания предоставления избирательного права, его принципы (ч. 1 и 2 ст. 48), порядок проведения референдума (ст. 75); установлен запрет на применение сокращенной парламентской процедуры рассмотрения законопроектов о выборах (ч. 4 ст. 72). Схожие положения содержатся в Конституции Болгарии 1991 г. (ст. 10, 42, 64, 93)4. Вместе с тем, как правильно отмечает американский политолог А. Лейп-харт, нормы избирательного права зачастую не включаются в конституции5;
2) национальные законы различной юридической силы. Так, в Австрии, Болгарии, Германии, Дании, России действуют законы, принятые на основе традиционной парламентской процедуры. В то же время в ряде стран (Испания, Молдова) избирательная система, порядок проведения выборов и референдумов регулируются актами повышенной юридической силы — органическими законами (ч. 1 ст. 82, ч. 3 ст. 92 Конституции Испании 1978 г., ч. 2 ст. 61, ч. 3 ст. 72 Конституции Молдовы 1994 г.)6.
В целях упорядочения и систематизации этой отрасли законодательства могут издаваться крупные комплексные законодательные акты, отличающиеся повышенной обобщенностью нормативных предписаний и регулирующие сходные, однородные общественные отношения — кодексы. Избирательные кодексы действуют в Аргентине, Бельгии, Бразилии, Белоруссии, Грузии, Молдове и некоторых других государствах7. Интересно, что в Древнем Риме кодексом на-42 зывались деревянные дощечки, покрытые воском для письма и оформленные в
виде книги. Позднее это название перешло на кассовые книги римлян и своды (сборники) законов8.
Заметим, что проблема кодификации избирательного законодательства актуальна и для Российской Федерации9. Однако, на наш взгляд, в современный период подготовка единого федерального Избирательного кодекса является преждевременной и чрезвычайно трудоемкой;
3) международные избирательные стандарты. Их непреходящая политикоправовая ценность стала особенно очевидна в XXI столетии, когда многие государства гармонизируют принципы, на которых строятся их правовые системы, признавая право граждан на равный доступ к информации, на участие в управлении государственными делами, право избирать и быть избранными в качестве основных прав человека10.
В.А. Карташкин и Е.А. Лукашева справедливо считают, что сложилась универсальная норма международного права, согласно которой государства обязаны уважать и соблюдать права человека и основные свободы для всех, без какой-либо дискриминации. Стандарты поведения, содержащиеся в указанных актах, служат моделью для разработки и принятия государствами национального законодательства в области прав человека11.
В литературе сложились различные подходы к определению международных избирательных стандартов. В целом под ними понимаются все международные нормы в области прав и свобод личности. Исходя из этого, избирательные стандарты отождествляют с международными стандартами в области прав человека, касающихся свободных и справедливых выборов. Подобные императивы, являясь по существу международными нормами, бывают универсальными и партикулярными (региональными)12.
Под международными избирательными стандартами понимают также принципы международного права, относящиеся к избирательным правам граждан, к организации и проведению выборов. Принципы этой отрасли права как наиболее общие правила поведения участников международного общения оказывают определенное влияние на установление международно-правовых норм как более конкретных правил поведения. То или иное базовое начало не только может предопределить возникновение вполне определенных правил поведения, но и подчиняет их себе. Это находит выражение в том, что конкретные правила поведения взаимодействуют и в то же время согласуются с принципом как более общим регулятором поведения13.
Как справедливо заключает С.А. Голубок, анализируемые стандарты следует рассматривать как международно-правовые нормы, устанавливающие рамочные ориентиры оснований, условий и порядка организации и проведения выборов с точки зрения обеспечения защищаемых международным правом избирательных правомочий (права на свободные выборы), конкретизируемых каждым государством в своем законодательстве с учетом особенностей его политико-правовой системы и иных отличий14.
При этом современные электоральные вызовы, с точки зрения международных стандартов, подразумевают следующее. Во-первых, создание действительно надежной и реальной системы гарантий реализации указанных прав и свобод. Во-вторых, проведение свободных выборов возможно только в демократическом политическом пространстве, при прозрачности и целостности всего избирательного процесса, беспристрастности и профессиональной квалификации избира- 43
Вестник Саратовской государственной юридической академии • № 1 (90) • 2013
Вестник Саратовской государственной юридической академии • № 1 (90) • 2013
тельных органов, равном доступе кандидатов к средствам массовой информации, эффективности судебных и иных гарантий защиты прав и свобод участников выборов. В-третьих, углубление гуманитарного аспекта выборов, т. е. повышение электоральной активности, создание равных условий и возможностей участия в выборах, в т. ч. в качестве кандидатов, для мужчин и женщин, представителей национальных меньшинств и этнических групп, для лиц с физическими недостатками. Существенное значение имеет и использование современных технологий и технических устройств на многих стадиях избирательного процесса, в частности и при определении результатов выборов.
Следует согласиться с М.В. Баглаем, который утверждает, что особенно важны три международно-правовых акта: Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.) и Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.)15. При этом в последнем документе зафиксированы региональные стандарты избирательных прав.
Крупным актом универсального характера является Всеобщая декларация прав человека, принятая и провозглашенная резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеей ООН от 10 декабря 1948 г. Непосредственно указанным стандартам посвящена ст. 21 Всеобщей декларации, в ч. 1 которой устанавливается, что «каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей»16.
В ч. 3 ст. 21 Всеобщей декларации содержится норма, предусматривающая, что воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования. Наряду с традиционными стандартами всеобщего, равного избирательного права и тайного голосования, во Всеобщей декларации содержатся и некоторые важные избирательные стандарты: требование периодических и нефальсифицированных выборов, возможность разнообразия правовых форм, обеспечивающих свободу голосования.
Если в 40-е гг. ХХ в. указанная Декларация рассматривалась многими в качестве заявления о намерениях политиков, то в современных условиях права и свободы, провозглашенные в ней, многие государства воспринимают как общепризнанный стандарт, воплощающийся во внутреннем законодательстве.
Другим источником международных избирательных стандартов является Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый в 1966 г. и вступивший в силу в 1976 г. В настоящее время в нем принимают участие 127 государств. Непосредственное отношение к выборам имеет ст. 25 данного договора, в которой сказано, что каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность:
а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и посредством свободно выбранных представителей;
б) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном
44 голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей17.
В Международном пакте о гражданских и политических правах выборы были охарактеризованы как способ участия в ведении государственных дел, стандарты периодичности и несфальсифицированности выборов представлены в виде «подлинных периодических выборов». Советский Союз подписал данный акт с оговорками, которые впоследствии были сняты, что связано с изменением отношения к международному праву.
Стандарты равных избирательных прав, недискриминационности избирательных процедур содержатся и в Конвенции о политических правах женщин от 20 декабря 1952 г., Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г., Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации от 25 декабря 1965 г.
В соответствии с ч. 1 ст. 1 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации под расовой дискриминацией понимается «любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, основанное на признаках расы, цвета кожи, родового, национального или этнического происхождения, имеющие целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления на равных началах прав человека и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной или других областях общественной жизни»18. Данная норма вполне применима к недопущению дискриминации в сфере избирательного права.
В ст. 1 и 2 Конвенции о политических правах женщин установлено, что «женщины могут быть избираемы на равных с мужчинами условиях, без какой-либо дискриминации, во все установленные национальным законом учреждения, требующие публичных выборов»19.
Важное обязательство содержит Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации. В ней сказано, что государства-участники обязуются запретить и ликвидировать расовую дискриминацию во всех ее формах и обеспечить равноправие каждого человека перед законом без различия расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения, в особенности в отношении осуществления политических прав, в частности, права участвовать в выборах — голосовать и выставлять свою кандидатуру — на основе всеобщего и равного избирательного права, права принимать участие в управлении страной (ст. 5).
Универсальные международные избирательные стандарты разрабатываются в рамках Межпарламентского Союза. На 154-й сессии Совета этой авторитетной и старейшей международной организации (1994 г.), в которой участвовали представители 112 государств, была принята Декларация о критериях свободных и справедливых выборов, зафиксировавшая ряд новых избирательных стандартов.
В соответствии с данным актом к обязанностям государства отнесены следующие: принятие законодательных и других мер в целях обеспечения гарантий прав и институционных рамок для проведения регулярных подлинных свободных и справедливых выборов;
установление нейтрального, беспристрастного и сбалансированного механизма организации и проведения выборов;
уважение и соблюдение прав человека для всех граждан, проживающих на их территории и на территориях под их юрисдикцией;
быстрое и эффективное рассмотрение соответствующих жалоб избирательными органами, некоторыми судами и др.20 45
Вестник Саратовской государственной юридической академии • № 1 (90) • 2013
Вестник Саратовской государственной юридической академии • № 1 (90) • 2013
На 161-й сессии Совета Межпарламентского Союза в 1997 г. была принята Всеобщая декларация о демократии. В ней, в частности, установлено (п. 12), что «ключевым элементом в осуществлении демократии является проведение свободных и честных выборов через регулярные интервалы времени, которые обеспечивали бы возможность выражения воли народа»21.
Во всех вышеназванных международно-правовых актах сформулированы четкие правила, согласно которым выборы должны быть альтернативными, честными, нефальсифицированными. Только при этих условиях можно выявить свободно выраженную волю народа и обеспечить ее осуществление.
Резюмируя сказанное, отметим следующее. Институт выборов при демократическом режиме имеет развитую и стабильную законодательную основу. Важнейшие положения избирательного права находят отражение в Конституции государства. В ряде зарубежных стран насущной проблемой является кодификация разноуровневых и несогласованных между собой источников права, регламентирующих выборы и избирательный процесс. В организации и проведении выборов, определении их результатов все большее значение приобретают уникальные нормы — международные избирательные стандарты.
1 См.: Советское государственное право / под ред. И.Е. Фарбера. Саратов, 1979. С. 251-252; Колюшин Е.И. Конституционное право России: курс лекций. М., 2006. С. 175-176; КомковаГ.Н., КолесниковЕ.В., Афанасьева О.В. Конституционное право зарубежных стран: учебник для бакалавров. М., 2013. С. 100.
2 См.: Джагарян А. Выборы в механизме государственного целеполагания: конституционно-правовые аспекты // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 2. С. 45.
3 См.: МайерХ. Избирательное право как инструмент распределения власти или избирательное право и политика // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 1. С. 68.
4 См.: Конституции государств Европейского Союза / под общ. ред. Л.А. Окунькова. М., 1997. С. 431, 434-435; Конституции государств Центральной и Восточной Европы / отв. ред. Н.В. Варламова. М., 1997. С. 59, 66, 70, 76.
5 Lijphart Arend. Double-Checking the Evidence // Journal of Democracy. 1991. № 2. Р. 48.
6 См.: Конституции государств Европейского Союза. С. 389, 391; Кириленко В.П., Мандрыка Е.В. Конституционное законодательство государств — участников СНГ: вопросы теории и практики. Симферополь, 2009. С. 442, 444.
7 См.: Сборник нормативных правовых актов зарубежного избирательного законодательства / под ред. А.А. Вешнякова. М., 2004. С. 220; Колесников Е.В. Конституционное право стран — членов СНГ: сравнительный анализ: учебно-методическое пособие. Саратов, 2004. С. 11.
8 См.: Энциклопедический словарь Брокгауза и Эфрона. СПб., 1895. Т. 30. С. 535; Краткая литературная энциклопедия / гл. ред. А.А. Сурков. М., 1966. Т. 3. С. 631.
9 См., например: Колюшин Е.И. Указ. соч. С. 177-203; Ануфриева Н.П. Проблемы избирательного кодекса России // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 7; Постников А.Е. Актуальные направления развития избирательного законодательства // Журнал российского права. 2004. № 2.
10 См.: Автономов А.С., Бузин А.Ю., ИванченкоА.В. и др. Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов: аналитический доклад Независимого института выборов URL: http://www. vibory.ru (дата обращения: 01.07.2012).
11 См.: Карташкин В.А., Лукашева Е.А. Вступительная статья // Международные акты о правах человека: сборник документов. М., 1998. С. ХХХ.
12 См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / отв. ред. А.А. Вешняков. М., 2003. С. 137.
13 См.: Автономов А.С., Бузин А.Ю., Иванченко А.В. и др. Указ. соч.
14 См.: Голубок С.А. Право на свободные выборы: правовые позиции Европейского Суда по правам человека и формирование международно-правовых стандартов Содружества Независимых Государств: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010. С. 9.
15 См.: БаглайМ.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2007. С. 185.
16 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 20, ст. 2126.
17 См.: Международные акты о правах человека: сборник документов. С. 60-61.
18 Международные избирательные стандарты: сборник документов. М., 2004. С. 51.
19 Там же. С. 44-45.
20 См.: Там же. С. 813-816.
46 21 Там же. С. 818.
