CC BY
159
УДК 321 [091]; 34 [091]
ИСТОЧНИКИ И ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В СОВЕТСКИЙ И ПОСТОВЕТСКИЙ ПЕРИОДЫ СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
Белгородский
государственный
университет
e-mail:lmvl8@mail.ru
М. В. ЛЕВШУК
В целях повышения эффективности деятельности системы государственного пенсионного обеспечения в Российской Федерации, достижения долгосрочной финансовой устойчивости этой системы, поиска оптимальных направлений реформирования правового механизма финансирования и дополнительных источников финансового обеспечения социальной сферы Российской Федерации, автор исследует позитивный многолетний опыт советской государственной системы социального обеспечения в историко-правовом аспекте.
Ключевые слова: советский и постсоветский периоды; источники финансирования; правовые механизмы финансирования; социальное обеспечение.
В статье 7 Конституции Российской Федерации записано, что «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека»1. Реализация целей социально ориентированного государства, как справедливо отмечает С.В. Парамонова, невозможна без социально-экономических институтов, «целеноправленно им создаваемых и поддерживаемых»2. В связи с тем, что социальное обеспечение является основным направлением социальной политики государства, одним из таких институтов является российский институт пенсионного обеспечения. Социальным государством наша страна только провозглашена, и в реальности Россия только встает на путь формирования социального государства. Существующий в России институт пенсионного обеспечения, в частности, правовой механизм финансирования пенсионного обеспечения в Российской Федерации, требует модернизации. В целях повышения эффективности деятельности системы государственного пенсионного обеспечения в Российской Федерации, достижения долгосрочной финансовой устойчивости этой системы, поиска оптимальных направлений реформирования правового механизма финансирования и дополнительных источников финансового обеспечения социальной сферы Российской Федерации, необходимо исследовать позитивный многолетний опыт советской государственной системы социального обеспечения.
В настоящее время в Российской Федерации пенсионное обеспечение осуществляется Пенсионным фондом России в соответствии с так называемой «смешанной» моделью пенсионного страхования, сочетающей в себе солидарно-распределительные и накопительные принципы. В системах обязательного пенсионного страхования такого сочетания ни в одной стране в мире нет. Обычно накопительная часть пенсии в смешанной модели формируется на добровольных началах, а базовая часть - за счет бюджета3. Первым нормативно-правовым актом, в котором содержится упоминание о Пенсионном фонде Российской Федерации и о его функциях, является Закон Российской Федерации от 20 ноября 1990 года № 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации»4. Пенсионный фонд Российской Федерации образован постановлением Верховного Совета
1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г-)- // СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
2 Парамонова С.В. Пенсионное обеспечение - институт социальной защиты населения в социальной рыночной экономике. // Вестник КрасГАУ. 2006. № 10.
3 Павлюченко В.Г. Социальное страхование. - М., 2007. С. 188.
4 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 27. Ст. 351.
Серия Философия. Социология. Право. 2010. № 14(85). Выпуск 13
РСФСР от 22 декабря 1990 года № 442-1 «Об организации Пенсионного фонда РСФСР»5 для государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РСФСР. С созданием Пенсионного фонда в России появился принципиально новый механизм финансирования и выплаты пенсий и пособий. Средства для финансирования выплаты пенсий стали формироваться за счет поступления обязательных страховых взносов работодателей и граждан. Таким образом, средства, предназначенные для пенсионного обеспечения, оставаясь при этом государственной собственностью, были выделены из состава государственного бюджета в самостоятельный бюджет Пенсионного фонда РСФСР. С установлением автономности пенсионного бюджета доходы Фонда перестали входить в бюджеты других уровней, был сделан шаг к страховым принципам с целью повышения эффективности деятельности системы государственного пенсионного обеспечения в Российской Федерации. С 1997 года, момента вступления в силу Федеральный закон от 01 апреля 1996 года № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учёте в системе государственного пенсионного страхования»6, основное значение для установления размера пенсии имеет не общий трудовой стаж, а учтённый страховой стаж и размеры платежей, которые осуществлял в интересах работника его работодатель. Финансовые основы обязательного пенсионного страхования в Российской Федерации установлены Федеральным законом от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»7, в соответствии с которым, Пенсионный фонд Российской Федерации является страховщиком по обязательному пенсионному страхованию, а государство несет лишь субсидиарную ответственность по обязательствам Пенсионного фонда Российской Федерации перед застрахованными лицами в случае недостаточности доходных источников у Пенсионного фонда РФ.
Предлагаем исследовать период становления и развития советской системы государственных органов социального обеспечения в правовом аспекте. По мнению Е.Н. Доброхотовой, М.В. Филипповой, М.А. Янтураевой, впервые официальный термин «социальное обеспечение» использован в Положении о социальном обеспечении трудящихся от 31 октября 1918 года8. Указанным нормативно-правовым актом было введено всеобщее социальное обеспечение всех трудящихся, не эксплуатирующих чужого труда и не имеющих источников средств к существованию9. Таким образом, впервые в советском государстве произошло законодательное закрепление обеспечения населения за счет государства и через органы государственной власти. Преимуществом такой государственной системы социального обеспечения являлось то, что в случае утраты источников средств к существованию обеспечению подлежали все без исключения граждане, источником существования которых являлся их собственный труд.
В декабре 1918 года был принят первый Кодекс законов о труде РСФСР (КЗоТ), разработанный Наркоматом труда и ВЦСПС и обобщающий все предшествующее советское законодательство о труде. Действие Кодекса распространялось на всех лиц, работающих по найму во всех секторах хозяйства (государственном, кооперативном, частном). КзоТ заменил систему социального страхования (выплат из фондов предприятий и учреждений) системой социального обеспечения (выплат из централизованных фондов государства), что было связано со структурными изменениями в экономике - сплошной национализацией производства и централизацией управления и финансирования10.
Декретом СНК от 17 апреля 1919 года11 в Положение о социальном обеспечении трудящихся от 31 октября 1918 года были внесены изменения в части, касающейся его финансовой системы. Все страховые фонды передавались во Всероссийский фонд социального обеспечения, а организации, владевшие этими фондами, подлежали ликвида-
5 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 30. Ст. 415.
6 СЗ РФ. 1996. № 14. Ст. 1401.
7 СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832.
Доброхотова Е.Н., Филиппова М.В., Янтураева М.А. Советское право социального обеспечения. -СПб., 1992. - С. 4. См.: СУ РСФСР. 1918. № 89. Ст. 906.
9 СУ РСФСР. 1918. № 89. Ст. 906.
10 Исаев И.А. История государства и права России. Учебник. - М., 2005. - С. 575-576.
11 Захаров М.Л., Караваев В.В., Колесников А.Н., Фогель Я.М. Ленинские декреты о социальном обеспечении. - М., 1972. - С. 38.
ции. С мая 1919 года выдача пособий больным, беременным и роженицам была возложена непосредственно на предприятия и учреждения, которые данным лицам сохраняли заработную плату в течение 2 месяцев. Постепенно вал неплатежей при полной бесконтрольности расходования средств привел к фиаско всей системы сбора страховых взносов. Средств на выплаты тратилось не столько, сколько было собрано, а сколько требовалось. Дефицит покрывался за счет печатного денежного станка, что еще больше усиливало инфляцию. В этой связи принципы социального страхования были замещены порядком прямого сметного финансирования социального обеспечения. Произошла смена политического и экономического курса в сфере социального обеспечения: от провозглашенных в первых декретах Советской власти страховых принципов социального обеспечения трудящихся к государственному социальному обеспечению. Монопольным субъектом управления системой социального обеспечения стало государство.
После образования СССР в 1922 году социальное обеспечение осталось в ведении союзных республик, а общефедерального органа управления создано не было. Социальным обеспечением сначала ведали наркоматы республик, а с 1923 года - Наркомат труда СССР. В 1926-1927 гг. в некоторых Закавказских республиках наркоматы социального обеспечения были слиты с республиканскими комиссариатами внутренних дел и комиссариатами труда. Аналогичный процесс произошел и в ряде автономных республик
В соответствии с постановлением ЦИК СССР, СНК и ВЦСПС от 23 июня 1933 года13 управление делом социального страхования было передано профсоюзам. Согласно постановлению СНК СССР и ВЦСПС от 10 сентября 1933 года14, все средства социального страхования были переданы профсоюзам с 15 сентября 1933 года, и на ВЦСПС было возложено общее руководство делом социального страхования, контроль и инструктирование профсоюзов по вопросам социального страхования, представление в Правительство СССР проекта союзного бюджета социального страхования и тарифов страховых взносов.
Постановлением Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров РСФСР от 7 октября 1937 года № 99715 утверждено Положение о Народном комиссариате социального обеспечения РСФСР, с введением в действие которого было отменено утвержденное 30 ноября 1931 года Положение о Народном комиссариате социального обеспечения РСФСР16. Народный комиссариат социального обеспечения РСФСР осуществлял материальное обеспечение граждан, потерявших трудоспособность, обеспечение по старости и организовывал производственное обучение и трудовое устройство граждан, частично утративших трудоспособность. Основными задачами Народного комиссариата социального обеспечения РСФСР являлись: составление планов развития дела социального обеспечения в РСФСР, а также сводных контрольных цифр и планов финансирования организаций, учреждений и предприятий, подчиненных Народному комиссариату социального обеспечения; контроль за выполнением этих планов; контроль за выполнением планов общественных организаций, находившихся под его руководством; внесение на утверждение законодательных органов проектов законов по социальному обеспечению; издание приказов и инструкций по вопросам социального обеспечения и утверждение положений и уставов организаций, учреждений и предприятий, входивших в его систему или находившихся под его руководством; осуществление контроля за исполнением действовавших законов о социальном обеспечении. В структуру Народного комиссариата социального обеспечения РСФСР входило главное плановофинансовое управление в составе: отдела сводного планирования, сектора отраслевого планирования, сектора статистики, главной бухгалтерии Народного комиссариата. Позже Народный комиссариат социального обеспечения РСФСР был преобразован в Мини-
12 Андреев B.C. Право социального обеспечения в СССР. - М., 1980. - С. 30‘Э1-
13 СЗ СССР. 1933. № 40. Ст. 238.
14 СЗ СССР. 1933. № 57. Сг. 333.
15 Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 7 октября 1937 года № 997 «Об утверждении Положения о Народном комиссариате социального обеспечения РСФСР». // Система Консультант Плюс: Документы СССР.
16 Собр. Узак. 1931. № 37. Ст. 512; 1933. № 47. Ст. 200; 1936. № 2. Ст. 7.
РСФСР12.
Серия Философия. Социология. Право. 2010. № 14(85). Выпуск 13
стерство социального обеспечения РСФСР. В соответствии с Положением о Министерстве социального обеспечения РСФСР, утвержденным постановлением Совета Министров РСФСР от 20 сентября 1968 года,17 одной из главных задач Министерства в области пенсионного обеспечения являлось всемерное развитие дела социального обеспечения в целях наиболее полного удовлетворения социальных потребностей престарелых и нетрудоспособных граждан, а также руководство внутриведомственным финансовым контролем в органах социального обеспечения. Министерство разрабатывало инструкции и методические указания по ведению такого контроля и о порядке проведения документальных ревизий, проверяло правильность назначения пенсий и пособий, состояние контрольноревизионной работы в местных органах, проводило документальные ревизии финансовохозяйственной деятельности подчиненных ему учреждений и организаций, а также, в случае необходимости, местных органов и учреждений социального обеспечения.
Согласно статье 5 Закона СССР «О государственных пенсиях» от 14 июля 1956 года18, а так же в соответствии с Положением о порядке назначения и выплаты государственных пенсий, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 4 августа 1956 года № 104419, пенсии назначались комиссиями по назначению пенсий, образуемыми исполнительными комитетами районных (городских) Советов депутатов трудящихся. Постановлением Совета Министров СССР от 3 августа 1972 года было утверждено Положение о порядке назначения и выплаты государственных пенсий20, согласно которому, пенсионное обеспечение осуществлялось органами социального обеспечения, общественный контроль за правильным расходованием средств, отпускаемых на пенсионное обеспечение и на обслуживание пенсионеров, осуществлялся профессиональными союзами. К числу государственных органов социального обеспечения относились отделы социального обеспечения рай(гор)исполкомов, которые организовывали назначение и выплату различных пенсий и пособий, а также социальное обслуживание инвалидов, престарелых и семей, потерявших кормильца. Отдельные функции по социальному обеспечению некоторых категорий работников выполняли другие государственные органы, например, военкоматы в отношении пенсионного обеспечения кадровых военнослужащих. Общественными органами социального обеспечения являлись профкомы, которые назначали пособия по социальному страхованию, предоставляли путевки на санаторно-курортное лечение, диетическое питание, готовили совместно с администрацией необходимые для назначения пенсии документы, проводили другую работу по социальному страхованию21. Местные органы власти осуществляли общий контроль за соблюдением законности в деятельности органов системы социального обеспечения22. Районные и городские отделы социального обеспечения образовывались соответственно районными и городскими Советами народных депутатов и подчинялись в своей деятельности как исполкому соответствующего Совета народных депутатов, так и вышестоящим органам социального обеспечения23. Таким образом, основная масса средств расходовалась на выплату различных видов пенсий
17 Положение о Министерстве социального обеспечения РСФСР. Утверждено постановлением Совета Министров РСФСР от 20 сентября 1968 года № 654. // СП РСФСР. 1968. № 19. Ст. 99.
18 Закон СССР «О государственных пенсиях» от 14 июля 1956 года. // Свод законов СССР. т. 2. 1990. С. 532.
19 Постановление Совета Министров СССР от 4 августа 1956 года № 1044 «Об утверждении Положения о порядке назначения и выплаты государственных пенсий». // СП СССР. 1957- № 1. Ст. 1.
20 Бабкин В.А., Смирнова Г.Б. Комментарий к положению о порядке назначения и выплаты государственных пенсий. - М., 1983-
21 Там же. - С. 74-78.
22 П. 5, 6 ст. 19 Закона СССР «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов». // Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 27. Ст. 526; П. 33 ст. 8 Указа Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях районного Совета народных депутатов» от 19 марта 1971 г. с изменениями и дополнениями от 28 ноября 1978 г. // Там же. 1978. № 795; Сг. 7 Указа Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях городских и районных в городах Советов народных депутатов» от 19 мая 1971 г. с изменениями и дополнениями от 28 ноября 1978 г.// Там же. Ст. 796.
23 Положение об отделе социального обеспечения исполнительного комитета краевого, областного Совета народных депутатов. Утверждено постановлением Совета Министров РСФСР от 6 августа 1982 года № 447. //СП РСФСР. 1982. № 18. Ст. 126.
и пособий непосредственно низовыми органами социального обеспечения - районными и городскими отделами, центрами по начислению и выплате пенсий и пособий в тех областях, краях и АССР, где выплата и учет пенсий были централизованы.
Постановлением Президиума ВЦСПС от 29 февраля 1960 года24 по согласованию с Министерством финансов СССР и Государственным комитетом Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы была утверждена Инструкция о порядке взимания страховых взносов и расходования средств государственного социального страхования, согласно которой, страховые взносы начислялись на заработную плату всех рабочих и служащих, в том числе штатных, нештатных, сезонных, временных, работавших по совместительству или выполнявших разовые, случайные и кратковременные работы, а также на заработную плату трудящихся других категорий (кроме рабочих и служащих), на которых специальными решениями было распространено социальное страхование. Страховые взносы начислялись на всю сумму заработной платы без учета каких-либо удержаний (например, по подоходному налогу) и независимо от источников выплаты (за счет фонда заработной платы, ассигнований специального назначения, средств заказчика и прочих средств).
17 октября 1964 года постановлением Совета Министров СССР было утверждено Положение о порядке назначения и выплаты пенсий членам колхозов25. В соответствии с нормами указанного Положения, выплата пенсий обеспечивалась за счет средств централизованного союзного фонда социального обеспечения колхозников без каких-либо вычетов из доходов членов колхозов, пенсионное обеспечение осуществлялось советами социального обеспечения колхозников и государственными органами социального обеспечения26. В соответствии с Положением о централизованном союзном фонде социального обеспечения колхозников, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 27 января 1978 года № 6827, указанный фонд образовывался за счет отчислений колхозов, межколхозных предприятий и организаций, а также ежегодных ассигнований из Государственного бюджета СССР. Названным постановлением были признаны утратившими силу постановления Совета Министров СССР от 6 ноября 1964 года № 919 «Об утверждении Положения о централизованном союзном фонде социального обеспечения колхозников»28 и от 30 сентября 1966 года № 791 «О внесении изменения в пункт 7 Положения о централизованном союзном фонде социального обеспечения колхозников»29. Порядок и размеры отчислений колхозов и межколхозных предприятий и организаций в централизованный союзный фонд социального обеспечения колхозников устанавливались Советом Министров СССР. Правления колхозов и советы межколхозных предприятий и организаций предоставляли до 15 февраля в районный совет социального обеспечения колхозников и в районный (городской) финансовый отдел расчеты отчислений в централизованный союзный фонд социального обеспечения колхозников. Районный совет социального обеспечения колхозников рассматривал указанные расчеты, а также заключения по ним районного (городского) финансового отдела, определял с участием представителя соответствующего колхоза, межколхозного предприятия, организации сумму отчислений в централизованный союзный фонд социального обеспечения колхозников и сообщал эту сумму до 1 марта каждому колхозу, межколхозному предприятию, организации и районному (городскому) финансовому отделу. Колхозы и межколхозные предприятия и организации вносили отчисления в централизованный союзный фонд социального обеспечения колхозников на особые счета в учреждениях Госбанка СССР в следующие сроки: к 5 марта - 15%, к 15 мая - 25%, к 15 августа (хлопкосеющие колхозы -к 1 октября) - 30 % и к 15 ноября - 30% годовой суммы отчислений. При наступлении сроков платежей и отсутствии средств на текущих счетах колхозов и расчетных счетах
24 Сборник официальных документов. Социальное обеспечение и страхование в СССР. - М., 1979. - С. 420.
25 Михалкевич В.Н., Шедерова Г.С., Фогель Я.М. Комментарий к Положению о порядке назначения и выплаты пенсий членам колхозов. - М., 1980.
26 Там же. - С. 22-26.
27 СП СССР. 1978. № 4. Ст. 24.
28 СП СССР. 1964. № 22. Ст. 137.
29 СП СССР. 1966. № 21. Ст. 190.
Серия Философия. Социология. Право. 2010. № 14(85). Выпуск 13
межколхозных предприятий и организаций в учреждениях Госбанка СССР поручения на перечисление средств в централизованный союзный фонд социального обеспечения колхозников принимались к исполнению учреждениями Госбанка СССР и выполнялись в очередности, установленной для платежей по государственному социальному страхованию. Отчисления в централизованный союзный фонд социального обеспечения колхозников, своевременно не перечисленные колхозами и межколхозными предприятиями и организациями на особые счета в учреждениях Госбанка СССР, взыскивались по распоряжению районного (городского) финансового отдела в бесспорном порядке, в очередности, установленной для взыскания взносов по государственному социальному страховании, без начисления пени. Положением о централизованном союзном фонде социального обеспечения колхозников устанавливал порядок расходования средств этого фонда, который заключался в следующем. Министерство финансов СССР сообщало министерствам финансов союзных республик и Госбанку СССР размер расходов союзных республик на выплату пенсий и пособий в следующем за текущим году за счет средств централизованного союзного фонда социального обеспечения. Контроль за расходованием этих средств в пределах размера расходов, сообщенного Министерством финансов СССР, осуществлялось финансовыми органами. Выдача средств на выплату пенсий и пособий за счет централизованного союзного фонда социального обеспечения колхозников производилось учреждениями Госбанка СССР по поручениям органов социального обеспечения с отдельного счета по выплате пенсий и пособий в пределах сумм расходов на квартал, указанных в справках органов социального обеспечения и подтвержденных финансовыми органами. Порядок оформления справок о суммах расходов средств централизованного союзного фонда социального обеспечения колхозников устанавливался Министерством СССР и Госбанком СССР. Сводные данные о поступлениях в централизованный союзный фонд социального обеспечения колхозников и расходов на выплату пенсий и пособий за счет этого фонда составлялись учреждениями Госбанка СССР на основании ежемесячных сводных отчетных балансов и сообщались ими краевым, областным финансовым отделам, министерствам финансов автономных и союзных республик, а также Министерству финансов СССР. Контроль за правильностью отчисления средств в централизованный союзный фонд социального обеспечения колхозников, а также за расходованием этих средств осуществляли областные, краевые и республиканские советы социального обеспечения КОЛХОЗНИКОВ30.
«Формально в советский период пенсионное обеспечение трудящихся, как справедливо отмечают М.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова, осуществлялось в порядке государственного социального страхования (что, в частности было закреплено в КЗоТ РСФСР), однако целевых страховых платежей никто не вносил - ни работодатели, ни застрахованные»31.
В соответствии со статьей loo Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде32, все рабочие и служащие подлежали обязательному государственному социальному страхованию. Государственное социальное страхование рабочих и служащих осуществлялось за счет государства. Взносы на социальное страхование уплачивались предприятиями, учреждениями, организациями без каких-то вычетов из заработной платы рабочих и служащих. Неуплата предприятием, учреждением, организацией страховых взносов не лишало рабочих и служащих права на обеспечение по государственному социальному страхованию. Статья loi Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде33 устанавливала следующие виды обеспечения по социальному страхованию: i) пособия по временной нетрудоспособности, пособия по беременности, родам и по уходу за ребенком до достижения им возраста одного года; 2) пособия по случаю рождения ребенка; пособия на погребение; з) пенсии по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, а также пенсии за выслугу лет, установленные для некоторых категорий работников. Средства государственного социального страхования исполь-
30 Постановление Совета Министров СССР от 6 ноября 1964 года № 921 «Об утверждении Положения о советах социального обеспечения колхозников». // СП СССР. 1964. № 22. Ст. 139.
31 Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. - М., 2004. - С. 46.
32 Ведомости Верховного Совета СССР. 1970. № 29. Ст. 265.
33 Там же.
зовались также на санаторно-курортное лечение рабочих и служащих, обслуживание их профилакториями и домами отдыха, на лечебное (диетическое) питание, на содержание пионерских лагерей и другие мероприятия по государственному социальному страхованию34. Установление правил, определяющих порядок и размеры обеспечения по государственному социальному страхованию, согласно статье 107 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о труде35, относились к ведению Союза ССР.
Расходы на выплату пенсий и пособий районными (городскими) отделами и центрами по начислению и выплате пенсий и пособий занимали свыше 97 % в общем объеме расходов на мероприятия по социальному обеспечению. Источниками их финансирования являлся Государственный бюджет СССР и централизованный союзный фонд социального обеспечения колхозников. Из союзного бюджета выплачивались пособия на детей малообеспеченным семьям неработающих пенсионеров, получающих государственные пенсии; из республиканского бюджета союзной республики - пенсии по государственному социальному страхованию, пособия пенсионерам на рождение ребенка и на погребение, почтовые расходы по доставке пенсий и пособий, а с 1 января 1970 года - пенсии работникам науки, ежемесячные пособия инвалидам с детства, прочие пособия и культурно-бытовое обслуживание пенсионеров, пенсии и пособия военнослужащим рядового, сержантского и старшинского состава срочной службы и их семьям, включая пенсии инвалидам гражданской и первой мировых войн и их семьям, пособия вышеуказанным пенсионерам на рождение ребенка и на погребение, почтовые расходы по доставке пенсий и пособий; пособия по беременности и родам и на рождение ребенка женщинам -военнослужащим, уволенным из Вооруженных Сил СССР в связи с беременностью, и на детей женам солдат, матросов, сержантов и старшин срочной службы, а также пособия на детей женам солдат, матросов, сержантов, старшин и офицеров запаса, призываемых на учебные сборы и к моменту призыва на них временно не работающих; государственные пособия многодетным и одиноким матерям. До 1 января 1970 года выплата пенсий и пособий осуществлялась за счет кредитов, открываемых вышестоящим органом социального обеспечения - распорядителем кредитов, через Госбанк СССР. После указанной даты расходы на выплату пенсий и пособий производились единым порядком без открытия кредитов, по заявкам органов социального обеспечения. За счет средств республиканского бюджета автономной республики, областного (краевого) бюджета выплачивались пенсии и пособия персональным пенсионерам местного значения, единовременные пособия инвалидам Великой Отечественной войны, их семьям, семьям воинов, погибших в войне, оказывалась санаторно-курортная помощь инвалидам. Из районного (городского) бюджета выплачивались пенсии и пособия персональным пенсионерам местного значения, прочие ежемесячные пособия. За счет средств централизованного союзного фонда социального обеспечения колхозников выплачивались пенсии членам колхозов (по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца), пособия женщинам - членам колхозов по беременности и родам, оплачивались почтовые расходы по доставке пенсий и пособий, а также пособия на детей малообеспеченным семьям членов колхозов, пенсионерам. Распорядителями средств, выделенных на выплату пенсий и пособий в районных и городских отделах социального обеспечения являлись заведующие этими отделами, а в центрах по начислению и выплате пенсий и пособий - начальники центров, которые отвечали за правильное расходование и сохранность средств. Наряду с ними ответственность за соблюдение всех действовавших законов и положений по выплате пенсий и пособий, бюджетной дисциплины, за организацию бухгалтерского учета и отчетности несли главные (старшие) бухгалтеры органов социального обеспечения. На балансе органов социального обеспечения по выплате пенсий и пособий отражались все операции по движению средств, выделенных для этого из государственного бюджета и централизованного союзного фонда социального обеспечения колхозников, и расходованию их в разрезе отдельных видов и источников средств, а также расчеты, возникавшие в процессе выплаты пенсий и пособий36.
34 Указ Президиума Верховного Совета СССР от 2 сентября 1981 года. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 36. Ст. 1032.
35 Ведомости Верховного Совета СССР. 1970. № 29. Ст. 265.
36 Петров-Денисов Г.В., Измайлов Н.П. Бухгалтерский учет в органах социального обеспечения. -М., 1977. - С. 9-11.
Серия Философия. Социология. Право. 2010. № 14(85). Выпуск 13
Согласно пункту 124 Положения о порядке назначения и выплаты государственных пенсий, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 3 августа 1972 года № 59037, в заработок для исчисления пенсии включались все виды заработной платы, на которые по действовавшим правилам начислялись страховые взносы, кроме заработной платы за сверхурочную работу, за совместительство и всякого рода выплат единовременного характера. Процентные надбавки и ежегодное вознаграждение, выплачиваемые за выслугу лет, вознаграждение из фонда материального поощрения за общие результаты работы предприятия или организации по итогам за год включались в заработок, из которого исчислялись пенсии. В тех случаях, когда у отдельных категорий работников из заработка невозможно было исключить заработок за сверхурочную работу или за работу, выполненную другими лицами, в связи с тем, что рабочее время этих работников не поддавалось учету (надомники, штатные заготовители сельскохозяйственных продуктов, пищевых отходов, вторичного и иных видов сырья, продавцы разносной и развозной торговли, агенты фотопредприятий, нештатные уполномоченные по распространению театральных билетов, а также другие аналогичные категории работников, определяемые в необходимых случаях Государственным комитетом Совета Министров СССР по вопросам труда и заработной платы совместно с ВЦСПС), пенсии исчислялись из фактического заработка, но не более чем из полутора тарифных (расчетных) ставок или полутора месячных окладов, с применением в соответствующих случаях коэффициентов и с начислением надбавок за работу в районах Крайнего Севера и в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера. При этом, если тарифная (расчетная) ставка либо оклад для соответствующей категории работников не были установлены, то учитывались полторы ставки или полтора оклада работников аналогичных профессий или занимавших аналогичные должности. В случаях, когда страховые взносы начислялись на условные суммы заработка, в средний заработок для исчисления пенсии включались эти условные суммы.
Инструктивным письмом Министерства социального обеспечения РСФСР от 16 декабря 1974 года № 1-137-И38 был утвержден одобренный Президиумом ВЦСПС 22 ноября 1974 года Перечень видов вознаграждений, премий и других выплат, на которые не начисляются страховые взносы. Следует отметить, что этот перечень являлся достаточно подробным, но не исчерпывающим. Отдельные выплаты в нем приводились в качестве примера к тому или иному виду выплат. Если та или иная выплата, вознаграждение или премия не была указана в перечне и не являлась аналогичной по характеру тем, которые были перечислены в нем, то на такую выплату, вознаграждение или премию должны были начисляться страховые взносы.
Таким образом, советская государственная система социального обеспечения входила в так называемую систему социального страхования, однако, не содержала экономических признаков системы государственного пенсионного страхования, которые наиболее наглядно выражаются в базовых принципах государственного пенсионного страхования. Однако, несмотря на многочисленные экономические недостатки, данная система имела одно важное преимущество - она обеспечивала абсолютно всем категориям граждан минимально необходимый прожиточный уровень. Поэтому советская пенсионная система носила определение - государственное социальное обеспечение. Средства на государственное пенсионное обеспечение, как и другие средства на государственное социальное страхование, аккумулировались в бюджете государственного социального страхования, который в свою очередь, входил в государственный бюджет страны. Пенсионная система была основана на консолидированной программе финансирования выплаты пенсий и полностью зависела от сбалансированности государственного бюджета страны. Бюджет пенсионного обеспечения являлся составной частью государственного бюджета СССР и был включен в него как по доходам, так и по расходам. В таком виде правовой механизм и источники финансирования советской государственной системы социального обеспечения просуществовали, практически без изменений, до 1990 года. Отличительной чертой правового механизма финансирования советской государственной системы соци-
37 СП СССР. 1972. № 17. Ст. 86.
38 Сборник приказов и инструктивных писем Министерства социального обеспечения РСФСР. Часть VI. - М., 1986. - С. 90.
ального обеспечения на протяжении всего этого периода являлся его государственный характер, проявлявшийся в централизованном управлении, государственном сбалансированном финансировании, государственном планировании и государственном контроле за расходованием средств, выделенных государством на социальное обеспечение. Полагаем, что именно это выгодное отличие позволило советской системе государственных органов социального обеспечения достигнуть долгосрочной финансовой устойчивости. Следовательно, можно сделать принципиальный вывод о том, что правовой механизм государственного финансирования системы социального обеспечения советского периода намного эффективней правового механизма финансирования системы социального обеспечения с субсидиарной ответственностью государства в постсоветский период.
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 г-)// СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
2. Парамонова С.В. Пенсионное обеспечение - институт социальной защиты населения в социальной рыночной экономике. // Вестник КрасГАУ. 2006. № 10.
3. Павлюченко В.Г. Социальное страхование. - М., 2007. С. 188.
4. Закон Российской Федерации от 20 ноября 1990 года № 340-1 «О государственных пенсиях в Российской Федерации». // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 27. Ст. 351.
5. Постановление Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 года № 442-1 «Об организации Пенсионного фонда РСФСР». // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 30. Ст. 415.
6. Федеральный закон от 01 апреля 1996 года № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования». // СЗ РФ. 1996. № 14. Ст. 1401.
7. Федеральный закон от 15 декабря 2001 года № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации». // СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4832.
8. Доброхотова Е.Н., Филиппова М.В., Янтураева М.А. Советское право социального обеспечения. - СПб., 1992. - С. 4. См.: СУ РСФСР. 1918. № 89. Ст. 906.
9. СУ РСФСР. 1918. № 89. Ст. 906.
10. Исаев И.А. История государства и права России. Учебник. - М., 2005. - С. 575-576.
11. Захаров М.Л., Караваев В.В., Колесников А.Н., Фогель Я.М. Ленинские декреты о социальном обеспечении. - М., 1972. - С. 38.
12. Андреев B.C. Право социального обеспечения в СССР. - М., 1980. - С. 30-31.
13. Постановление ЦИК СССР, СНК и ВЦСПС от 23 июня 1933 года. // СЗ СССР. 1933. № 40. Ст. 238.
14. Постановление СНК СССР и ВЦСПС от 10 сентября 1933 года. // СЗ СССР. 1933. № 57.
Ст. 333.
15. Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 7 октября 1937 года № 997 «Об утверждении Положения о Народном комиссариате социального обеспечения РСФСР». // Система Консультант Плюс: Документы СССР.
16. Собр. Узак. 1931. № 37. Ст. 512; 1933. № 47. Ст. 200; 1936. № 2. Ст. 7.
17. Положение о Министерстве социального обеспечения РСФСР. Утверждено постановлением Совета Министров РСФСР от 20 сентября 1968 года № 654. // СП РСФСР. 1968. № 19. Ст. 99.
18. Закон СССР «О государственных пенсиях» от 14 июля 1956 года. // Свод законов СССР, т. 2.1990. С. 532.
19. Постановление Совета Министров СССР от 4 августа 1956 года № 1044 «Об утверждении Положения о порядке назначения и выплаты государственных пенсий». // СП СССР. 1957-№ 1. Ст. 1.
20. Бабкин В.А., Смирнова Г.Б. Комментарий к положению о порядке назначения и выплаты государственных пенсий. - М., 1983.
21. П. 5, 6 ст. 19 Закона СССР «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов». // Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 27. Ст. 526; П. 33 ст. 8 Указа Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях районного Совета народных депутатов» от 19 марта 1971 г. с изменениями и дополнениями от 28 ноября 1978 г. // Там же. 1978. № 795; Ст. 7 Указа Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях городских и районных в городах Советов народных депутатов» от 19 мая 1971 г. с изменениями и дополнениями от 28 ноября 1978 г. // Там же. Ст. 796.
Список литературы
Серия Философия. Социология. Право. 2010. № 14(85). Выпуск 13
22. Положение об отделе социального обеспечения исполнительного комитета краевого, областного Совета народных депутатов. Утверждено постановлением Совета Министров РСФСР от
6 августа 1982 года№ 447. // СП РСФСР. 1982. № 18. Ст. 126.
23. Постановление Президиума ВЦСПС от 29 февраля 1960 года. // Сборник официальных документов. Социальное обеспечение и страхование в СССР. - М., 1979- - С. 420.
24. Михалкевич В.Н., Шедерова Г.С., Фогель Я.М. Комментарий к Положению о порядке назначения и выплаты пенсий членам колхозов. - М., 1980.
25. Положение о централизованном союзном фонде социального обеспечения колхозников, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 27 января 1978 года № 68. // СП СССР. 1978. № 4. Ст. 24.
26. Постановление Совета Министров СССР от 6 ноября 1964 года № 919 «Об утверждении Положения о централизованном союзном фонде социального обеспечения колхозников». // СП СССР. 1964. № 22. Ст. 137.
27. Постановление Совета Министров СССР от 30 сентября 1966 года № 791 «О внесении изменения в пункт 7 Положения о централизованном союзном фонде социального обеспечения колхозников». // СП СССР. 1966. № 21. Ст. 190.
28. Постановление Совета Министров СССР от 6 ноября 1964 года № 921 «Об утверждении Положения о советах социального обеспечения колхозников». // СП СССР. 1964. № 22. Ст. 139.
29. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. - М., 2004. - С. 46.
30. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о труде. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1970. № 29. Ст. 265.
31. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 2 сентября 1981 года. // Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 36. Ст. 1032.
32. Петров-Денисов Г.В., Измайлов Н.П. Бухгалтерский учет в органах социального обеспечения. - М., 1977. - С. 9-11.
33. Положение о порядке назначения и выплаты государственных пенсий, утвержденное постановлением Совета Министров СССР от 3 августа 1972 года № 590. // СП СССР. 1972. № 17. Ст. 86.
34. Инструктивное письмо Министерства социального обеспечения РСФСР от 16 декабря 1974 года № 1-137-И. // Сборник приказов и инструктивных писем Министерства социального обеспечения РСФСР. Часть VI. - М., 1986. - С. 90.
SOURCES AND LEGAL MECHANISMS OF FINANCING OF SOCIAL SECURITY IN SOVIET AND POSTSOVIET PERIODS: COMPARATIVELY-LEGAL ANALYSES
Belgorod State University
e-maihlmv18@mail.ru
M.V. LEVSHUK
In order to improve the effectiveness of the public pension system in the Russian Federation, the long-term financial sustainability of the system, finding the optimal directions for reforming the legal mechanism for funding and additional sources of financial support of the social sphere of the Russian Federation, the author examines the positive long-term experience of the Soviet welfare state in historical and legal aspect.
Key words: Soviet and post Soviet periods; the sources of financing; legal mechanisms of financing; social security.
