CC BY
41
Удк 336.1
исследование проблем формирования и направлений совершенствования межбюджетных отношений на современном этапе
Т. Н. НОВОЖИЛОВА, кандидат экономических наук, доцент, заведующая кафедрой государственных и муниципальных финансов E-mail: morozovia85@mail. ru И. А. МОРОЗОВ, аспирант кафедры государственных и муниципальных финансов E-mail: morozovia85@mail ru Нижегородский институт управления — филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (РАНХ и ГС)
Следует отметить, что априори никакого предпочтения той или иной модели отдать нельзя. При правильной организации процесса и та, и другая модели бюджетного федерализма дают хорошие результаты. В связи с этим выбор между американской и германской моделями основан не столько на учете экономической целесообразности, сколько на исторических особенностях развития национальной экономики и на субъективных вкусах законодателя. На практике выстраивание эффективной модели бюджетного федерализма предполагает разумное разграничение налогов по бюджетам разных
Таблица 1
сравнительный анализ американской и германской моделей бюджетного федерализма
Модель бюджетного федерализма Характеристика модели бюджетного федерализма страна применения
Американская Твердое закрепление различных налоговых инструментов за бюджетами соответствующих уровней (федеральные, региональные и местные бюджеты формируются за счет «своих» (федеральных, региональных и местных) налогов) США, Канада, Индия
Межбюджетные трансферты незначительны и не имеют широкого применения
Германская «Расщепление» федеральных (общенациональных) налогов между бюджетами трех уровней (каждый действующий унифицированный налог перераспределяется между бюджетами страны в строго определенных пропорциях) Германия, Австрия
Статья посвящена проблеме хронической дотационности бюджетов субъектов Российской Федерации. Проводится анализ действующих моделей бюджетного федерализма и причин финансовой несостоятельности региональных бюджетов.
Ключевые слова: межбюджетные отношения, бюджетный федерализм, налог на добавленную стоимость.
В настоящее время на практике применяются две основные модели бюджетного федерализма: американская модель и германская модель [1] (табл. 1).
уровней. Например, для американской модели это выливается в необходимость определения набора федеральных, региональных и местных налогов, за счет которых и будут пополняться соответствующие бюджеты. Для германской модели задача трансформируется в необходимость определения пропорций распределения каждого налога между бюджетами разных уровней. И в том, и в другом случае должен быть выполнен главный принцип: ни один из уровней бюджетной системы не должен неправомерно ущемляться. Как правило, в чистом виде ни германская, ни американская модель не наблюдается; правомерно говорить лишь о некоем доминировании той или иной схемы.
В силу исторических особенностей в Российской Федерации сложилась своя модель бюджетного федерализма, которую можно назвать смешанной, так как она аккумулирует в себе элементы американской и германской модели одновременно. Более того, в исторической ретроспективе можно видеть, что в России имели место периодические эксперименты по переходу от доминирования одного принципа к доминированию другого. Например, с 1994 г. НДС «расщеплялся» между федеральным (75 %) и региональными (25 %) бюджетами с явным перевесом в пользу центра, т. е. действовала герман-
ская модель. Далее доля бюджетов субъектов РФ была сокращена до 15 %. Однако наличие в стране богатых ресурсами регионов означало, что они неправомерно богатели за счет общенациональных природных богатств. Данное обстоятельство привело к тому, что в 2001 г. с введением гл. 2 Налогового кодекса РФ подобная схема была отменена, и весь НДС стал изыматься в федеральный бюджет, т. е. осуществился переход к американской модели.
Для федеративного устройства РФ вот уже более 10 лет характерно большое число дотационных регионов на фоне узкого круга субъектов-доноров. Эта диспропорция порождает массу внутренних экономических и социальных проблем, которые с течением времени только усугубляются. Предпринимаемые меры стимулирования развития территорий через особые экономические зоны (ОЭЗ), специальные федерально-целевые программы (ФЦП) и объединение регионов оказываются малоэффективными.
Рассмотрим факторы, определяющие хроническую дотационность субъектов РФ, через призму межбюджетных отношений.
Абсолютные и удельные параметры дотацион-ности регионов РФ в 2010 г. представлены в табл. 2 [2, 6]. Регионы расположены в порядке убывания размера дотаций на душу населения субъекта РФ.
Таблица 2
распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов рФ на 2010 г
№ дотационный регион Федеральный дотация, Численность населения Удельные дота-
округ тыс. руб. на 01.01.2010, чел. ции, руб. /чел.
1 Камчатский край Дальневосточный 22 249 700,5 342 256 65 008,94
2 Магаданская область Дальневосточный 8 504 083,4 161 225 52 746,68
3 Республика Саха (Якутия) Дальневосточный 39 200 910,4 949 506 41 285,58
4 Чукотский автономный округ Дальневосточный 1 692 724,3 48 572 34 849,80
5 Республика Тыва Сибирский 9 066 421,3 316 968 28 603,59
18 Псковская область Северо-Западный 4 583 595,8 688 649 6 655,92
19 Республика Калмыкия Северо-Кавказский 1 868 947,9 283 214 6 599,07
20 Алтайский край Сибирский 16 402 166,4 2 491 627 6 582,91
21 Ивановская область Центральный 6 929 106,8 1 066 746 6 495,55
34 Костромская область Центральный 2 475 697,4 688 600 3 595,26
35 Республика Мордовия Приволжский 2 712 639,2 826 624 3 281,59
36 Республика Карелия Северо-Западный 2 213 826,6 684 277 3 235,28
37 Чувашская Республика Приволжский 3 945 252,2 1 278 359 3 086,18
49 Курская область Центральный 2 157 021,9 1 148 643 1 877,89
50 Новосибирская область Сибирский 3 844 381,5 2 650 874 1 450,23
51 Мурманская область Северо-Западный 1 072 730,7 836 374 1 282,60
52 Астраханская область Северо-Кавказский 1 270 547,7 1 007 109 1 261,58
66 Нижегородская область Приволжский 1 970 776,7 3 324 114 592,87
67 Московская область Центральный 2 881 290,7 6 752 677 426,69
68 Белгородская область Центральный 631 300,0 1 530 285 412,54
69 Кемеровская область Сибирский 1 129 883,2 2 821 558 400,45
70 Ярославская область Центральный 511 288,7 1 306 553 391,33
Итого... — 396 995 627,90 105 287 802 3 770,58
На основании указанных данных (см. табл. 2) можно сделать следующие выводы:
- во-первых, число дотационных регионов слишком велико (70 субъектов РФ из 83), т. е. 84 % всех регионов РФ находится в зоне убыточности. В этих регионах проживает 74,2 % населения страны, которые охватывают 87 % территории государства. И такая ситуация сохраняется более 10 лет подряд. Совершенно очевидно, что хроническое пребывание около 85 % всех регионов страны в числе убыточных никак не может восприниматься в качестве нормального положения дел. Уже только этот факт настораживает и требует адекватного объяснения;
- во-вторых, представленный рейтинг регионов по удельному показателю дотационности (см. табл. 2) позволяет выявить следующую закономерность: чем дальше географически регион расположен от столицы РФ, тем выше удельный размер дотаций. Первые четыре места занимают регионы Дальневосточного федерального округа с максимальными удельными размерами дотаций: Камчатский край — 65 008,94 руб./чел., Магаданская область — 52 746,68 руб./чел., Республика Саха (Якутия) — 41 285,58 руб./чел., Чукотский автономный округ — 34 849,8 руб./чел. Столь явная концентрическая модель дотационности российских регионов также не может не настораживать;
- в-третьих, в экономике РФ есть полностью дотационные федеральные округа. Так, все регионы Южного, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов получают федеральные дотации. Структура распределения дотаций по федеральным округам представлена в табл. 3 [2, 6].
Примечательно, что среди регионов, получающих федеральные дотации, присутствуют субъекты РФ, имеющие эксклюзивные особые экономические зоны (ОЭЗ) и многие годы поддерживаемые федеральным центром через механизм ФЦП: Магаданская область (52 746,68 руб./чел.); Калининградская область (773,69 руб./чел.). Данный факт свидетельствует о низкой восприимчивости регионов к предоставленным возможностям роста, а также о низкой эффективности прямых федеральных инвестиций.
Все это позволяет говорить о невысокой результативности проводимой федеральной политики в области налогообло-
жения и межбюджетных отношений, а следовательно, и о необходимости ее пересмотра.
По мнению авторов, существующая установка федерального центра на сохранение в составе Российской Федерации большого числа мелких, слаборазвитых, а соответственно, легко управляемых регионов с их ежегодной централизованной финансовой поддержкой себя исчерпала. В настоящее время такая мера обеспечения территориальной целостности страны воспринимается как анахронизм. Разумеется, в составе государства могут быть дотационные депрессивные регионы, но их никак не должно быть подавляющее большинство. В связи с этим правомерно говорить о необходимости пересмотра перераспределительной политики бюджетных средств.
Новое обострение в дискуссии по поводу до-тационности российских регионов вызвали работы А. Б. Гусева и М. А. Шилова. Эти экономисты исходят из того, что одним из самых сильных налоговых инструментов, способствующих дотационности регионов, является НДС и сложившийся порядок его уплаты. Фактически НДС, уплачиваемый в федеральный бюджет предприятиями регионов, представляет собой налог на спрос в субъекте Федерации. При этом к самому спросу в регионе федеральный центр может не иметь никакого отношения. Базовая ставка НДС составляет 18 %, а это, по мнению А. Б. Гусева и М. А. Шилова, означает, что 18 % объема валового регионального продукта субъектов РФ ежегодно уходит в федеральный бюджет [3]. В настоящее время в соответствии с действующим законодательством налоговые платежи по НДС зачисляются в федеральный бюджет в полном объеме; никакого расщепления НДС в пользу регионов не предусмотрено.
В рамках такой логики 100 %-ное зачисление НДС в федеральный бюджет нельзя считать эконо-
Таблица 3
Структура распределения дотаций по федеральным округам на 2010 г.
Федеральный округ Субъекты РФ Распределение дотаций, %
Регионы- Дотационные
доноры регионы
Центральный 2 16 13,3
Северно-Западный 4 7 4,5
Северо-Кавказский 0 13 26,2
Приволжский 3 11 10,1
Уральский 4 2 2,6
Сибирский 0 12 18,2
Дальневосточный 0 9 25,1
Итого... 13 70 100
мически безупречным. Для регионов федеральная власть выступает в роли администрации, обеспечивающей институциональное функционирование экономики страны. Безусловно, услуги федерального центра должны быть оплачены, но по иным ставкам. Например, в США налог с продаж (как некий аналог российского НДС) является налогом штата, и доходы от этого налога полностью зачисляются в бюджет штата. Аналогичная политика характерна и для Австралии. В Германии, которая по административно-территориальному устройству является федерацией, поступления налога на добавленную стоимость распределяются практически поровну между федеральным бюджетом и бюджетами земель: 50,5 % — в федеральный бюджет, 49,5 % — в бюджеты земель [5]. Похожая фискальная политика проводится и Австрией. В Канаде некоторые регионы получают НДС, а некоторые — налог с продаж [4]. Таким образом, международный опыт показывает, что НДС и его аналоги, как правило, «работают» все-таки в пользу региональных, а не федеральных бюджетов. В РФ этот принцип нарушен, что и позволяет говорить о неоптимальности сложившейся конфигурации межбюджетных отношений.
Таким образом, авторы сформулировали два взаимосвязанных вывода:
— «расщепление» и даже полная передача НДС в ведение региональных бюджетов не могут полностью решить проблему дотационности российских регионов;
— несмотря ни на что, политику «расщепления» НДС в пользу региональных бюджетов проводить надо, так как это приведет к заметному оздоровлению российской экономики.
Иными словами, реформирование системы межбюджетных отношений должно происходить за счет возвращения к германской модели бюджетного федерализма, учитывающей самостоятельное значение регионального уровня финансовой системы страны.
Зададимся вопросом о том, насколько правомерна такая политика?
Первый контраргумент состоит в том, что нечто подобное уже было, и от такой политики отказались из-за необоснованного обогащения некоторых регионов из-за своего привилегированного положения на ресурсном рынке страны. Однако в настоящее время ситуация кардинально изменилась. В 2002 г. был введен налог на добычу полезных ископаемых, который «срезает» природную ренту с добывающих предприятий в пользу федерального бюджета и тем самым
выравнивает экономические условия в регионах. Следовательно, при «очищающем» влиянии налога на полезные ископаемые, дополненного платежами за пользование недрами, долевое распределение НДС между федеральным и региональными бюджетами имеет хорошую экономическую основу и может стать мощным стимулом для развития территорий РФ.
Второй контраргумент состоит в том, что подобная политика обнажит финансовую несостоятельность одних регионов и усилит финансовое преимущество других. Все это рано или поздно обострит проблему неравномерности развития регионов страны. Достаточно указать, что уровень до-тационности Республики Ингушетия (371 608,5 тыс. руб.) в 163 раза выше аналогичного показателя Удмуртской Республики (4 380 112,1 тыс. руб.).
Однако, по мнению авторов, все не так драматично. Во-первых, региональные власти, понимая, что их благосостояние зависит от активности бизнеса на их территории, будут делать все, чтобы этот бизнес привлечь и удержать, что само по себе позволит вскрыть большие институциональные резервы. Во-вторых, центр не должен полностью устраняться от регулирующих функций; просто ему необходимо сосредоточить внимание на небольшом числе хронических регионов-аутсайдеров, которые и будут пользоваться дотациями, но в меньшем объеме, чем сейчас. При этом перераспределительная нагрузка на федеральный бюджет резко сократится, что само по себе является благом в данных условиях его перегруженности межбюджетными трансфертами.
Таким образом, модернизация пересмотра построения существующей российской модели бюджетного федерализма в РФ является процессом вполне оправданным и назревшим.
Список литературы
1. Годин A.M., Максимова Н. С., Подпорина И. В. Бюджетная система Российской Федерации: учебник. М.: Дашков и Ко. 2003.
2. О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе: Указ Президента Российской Федерации от 13.05.2000 № 849.
3. Шилов М. А., Гусев А. Б. Искусственная дотаци-онность регионов как залог единства России // Капитал страны. 27.01.2009.
4. Suskic-Basic S. The Allocation of Indirect Tax Revenues — The Key to Fiscal Stabilization and Public Spending Efficiency. URL: http://www. soros. org. ba.
5. URL: www. budgetrf. ru.
6. URL: http://www. gks. ru.
