CC BY
33УДК 35.083 DOI 10.47б29/2074-9201_2020_4_39_43
Гурина М.А.,
кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры Государственной, муниципальной службы и менеджмента, ФГБОУ ВО Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Липецкий филиал, город Липецк,
mag30@mail.ru
Шурупова А.С.,
кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры Государственной, муниципальной службы и менеджмента ФГБОУ ВО Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Липецкий филиал, город Липецк, shurupova2011@mail.ru
ИССЛЕДОВАНИЕ ИНФОРМАЦИОННОЙ ОТКРЫТОСТИ ПУБЛИЧНОЙ СФЕРЫ В КОНТЕКСТЕ КАЧЕСТВЕННЫХ ИЗМЕНЕНИЙ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ОБЩЕСТВА И ГОСУДАРСТВЕННЫХ СТРУКТУР: ПРАВОВЫЕ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ
Аннотация. В статье рассматриваются институциональные и правовые аспекты становления и развития взаимодействия государственной власти со структурами массового информирования. Исследуется проблема регулирования информационной открытости и прозрачности деятельности органов власти с точки зрения традиционных и современных механизмов и моделей. Обосновывается ключевая роль информационных технологий в развитии механизмов контроля за качеством и количеством предоставляемой информации, её надежности, открытости и достоверности. Развивается идея о необходимости развития информационной открытости публичной сферы на основе реализации Доктрины информационной безопасности РФ и поощрения различных форм общественного контроля и участия граждан в управлении.
Ключевые слова: государственное управление, информационная открытость, средства массовой информации, информационная безопасность, связи с общественностью
M.A. Gurina,
PhD in Economic, Associate Professor, Associate Professor of the Department of State, Municipal Service and Management, Russian Academy of National Economy and public service under the President Russian Federation,
Lipetsk branch, Lipetsk, mag30@mail.ru
A.S. Shurupova,
PhD in Economic, Associate Professor, Associate Professor of the Department of State, Municipal Service and Management, Russian Academy of National Economy and public service under the President Russian Federation,
Lipetsk branch, Lipetsk, shurupova2011@mail.ru
RESEARCH OF INFORMATION OPENNESS OF THE PUBLIC SPHERE IN THE CONTEXT OF THE QUALITATIVE CHANGES IN THE RELATIONSHIP OF SOCIETY AND STATE STRUCTURES: LEGAL AND INSTITUTIONAL ASPECTS
Abstract. The article deal with the institutional and legal aspects of the formation and development of the interaction of state power with the structures of mass information. The problem of regulating the information openness and transparency of the authorities activities of in terms of traditional and modern mechanisms and models is investigated The key role of information technology in the development of mechanisms to control the quality and quantity of information provided, its reliability, openness and reliability is substantiated. The idea of the need to develop the information openness of the public sphere on the basis of the implementation of the Information Security Doctrine of the Russian Federation and the promotion of various forms of public control and citizen participation in government is developed. Keywords: public administration, information openness, media, information security, public relations
U93
Стремительное развитие и распространение новых информационных технологий оказывает возрастающее влияние на экономику, политику, науку и культуру общества не только в рамках национальных границ, но и на мировом уровне.
Поле функционирования паблик рилейшнз в современном обществе охватывает практически все виды общественных отношений и основные виды профессиональной деятельности, как различных организаций, так и отдельных лидеров, имидж которых является важнейшим фактором их успеха в социальном взаимодействии.
Наиболее острыми в сфере политико-правового регулирования PR-деятельности являются проблемы взаимодействия и взаимоотношения государственной власти со структурами массового информирования, государственного контроля их деятельности и снятия цензуры информационной продукции, целесообразности наличия в государственной собственности средства такого информирования.
Наличие различных СМИ не исключает как государственный, так и общественный контроль за законностью их деятельности и необходимость пресечения монополизации и обеспечения свободной конкуренции в сфере массового распространения информации.
В российской практике на систему взаимоотношений власти и общества также сильное влияние оказывают такие регуляторы как традиции осуществления государственной гражданской службы, обычаи, деловые обыкновения, а также общественное мнение.
С конца ХХ века в России развивается молодая юридическая наука - информационное право. Проблематика правового опосредования информации как ресурса личности побуждает отечественную научную мысль сформулировать и обосновать предложения по формированию правовых механизмов регулирования общественных отношений с преимущественно информационным содержанием. Такого рода отношения, упорядоченные определенным образом, получившие надлежащие правовые формы, становятся правовыми отношениями. Концепция информационных правоотношений впервые была выдвинута в 1972 году профессором А.Б. Венгеровым [1, с.5]. Им был сделан вывод о том, что наряду с проблемой соотношения «права, государства и экономики» все более актуальной для сферы государственного управления становится соотношение «права, государства и информации».
В науке и практике информационного права выделяют три объекта информационных отношений: информационные ресурсы, информационные технологии и информационные коммуникации.
Особое значение в исследовании политико-правовых аспектов деятельности PR-служб в органах
власти отводится понятию «информационный ресурс». При этом в современных условиях значимость общедоступных ресурсов, имеющих статус общественного национального достояния, своеобразного богатства страны, возрастает [2].
В соответствии с российским законодательством государственная информация, которая не является конфиденциальной и не составляет государственной тайны, включается в публично-правовой режим общественного достояния или режим общедоступности.
Для реализации полного цикла формирования и использования любого информационного ресурса необходимо налаживание системы связи и передачи информации между различными субъектами (создателями, обработчиками, держателями технологического ресурса). На этом участке работы возрастает роль сотрудников PR-служб в области информационных ресурсов органов власти.
В настоящее время информационное право как самостоятельная отрасль имеют свою систему принципов правового регулирования информационных отношений, отражающих специфику реализации общеправовых принципов (ст. 3 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации») [3].
В соответствии с законом правонарушения в сфере информации влекут за собой дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность.
Кроме российского в структуру информационного законодательства входят международные информационно-правовые нормы. Среди некоторых из них следует выделить Рекомендацию Комитета министров Совета Европы (R81) 19 странам - членам СЕ «О доступе к официальной информации, находящейся в распоряжении государственных органов»; Рекомендацию №R(2002) 2 «О доступе к официальным документам», а также Конвенцию Совета Европу «О доступе к официальным документам», принятую Комитетом министров 27 ноября 2008 года [4].
Не менее значимой для становления и развития в России политико-правового института свободы СМИ и решения различных практических задач органов власти и управления является Рекомендация Комитета министров Совета Европы R(94) 13 от 22 ноября 1994 года «О мерах по обеспечению транспорентно-сти (прозрачности) средств массовой информации». Ключевым пунктом Рекомендации является постулат о том, что общественность должна иметь возможность доступа на справедливой и непредвзятой основе к некоторым основным сведениям о СМИ [5].
Международные акты играют решающую роль при формировании специальных национальных правовых режимов информации, в частности, режима персональных данных. В политикопрагматическом
иа
смысле использование международных норм означает, что у нашей страны при возникновении соответствующих обязательств появляется необходимость сообразовывать внутренние интересы и подходы к их удовлетворению с всеобщими принципами и международными договоренностями.
Конституция РФ содержит свою базу регулирования информационных отношений в связи и по поводу общедоступной информации в ч. 4 и ч.5 ст.29, где гарантируется свобода массовой информации, а цензура запрещается. Среди конституционных гарантий свободы массовой информации следует назвать также свободу экономической деятельности и право частной собственности, а также принцип идеологического разнообразия. Тем самым в 1993 году были заложены основы информационного плюрализма.
Общий правовой режим информации базируется на конституционной норме (ст. 29), закрепившей право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. То есть определены параметры общего режима информации, предполагающие её открытость и свободу действий субъектов в рамках закона.
В настоящее время конкретизация конституционного права «знать» осуществляется в принципах и нормах федеральных, региональных, локальных законодательных и иных нормативных правовых актах различных отраслей права.
Например, многие аспекты в этой сфере раскрываются в законе СМИ, где закреплено право граждан на «оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организации, их должностных лиц» [6]. В нормах Закона об информации также предусматривается принцип открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме сведений, составляющих государственную тайну. В качестве отдельного принципа государственной гражданской службы РФ выделяется «доступность информации о гражданской службе» в положениях ст. 4 ФЗ о госслужбе [7].
Исторически первым нормативным правовым актом правительственного уровня, регулирующим информационную открытость федеральных органов исполнительной власти стало постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 года №98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти». В настоящее время вместо первого постановления было введено в действие постановление от 24 ноября 2009 года №953 во исполнение положений Федерального закона от 9 февраля 2009 года №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления». По сути, постановление закрепляет обязанность органов власти, обеспечить доступ граждан и организаций к информации о своей деятельности путем создания информационных ресурсов в соответствии со специальным перечнем, и размещением их в информационных системах общего пользования, в том числе и на своих сайтах.
С 2004 года исследованием проблем электронной прозрачности публичной власти занимался общественный «Институт развития свободы информации» (в последствии «Фонд свободы информации»). Результаты общественного мониторинга доводились до сведения соответствующих федеральных органов власти, аппарата Правительства Российской Федерации и Администрации Президента РФ [8]. В настоящее время наблюдения за сайтами и информационными ресурсами органов власти осуществляется различными государственными и общественными структурами. Со стороны самого государства мониторинг происходит с помощью автоматизированной информационной системой «Мониторинг государственных сайтов» (далее - АИС «Мониторинг госсайтов»), разработанной Министерством экономического развития Российской Федерации и предназначенной для оценки открытости информации о деятельности органов государственной власти и доступности государственных информационных ресурсов для граждан. В экспертном докладе «Открытость государства в России-2020», составленном Счетной палатой Российской Федерации совместно с АНО «Информационная культура» и Центром перспективных управленческих решений подчеркивается, что развитие открытости государства нуждается в универсальном исследовательском инструментарии, который даст возможность сопоставления практик открытости ведомств и будет подсказывать конкретные направления развития открытости. Для решения этой задачи в 2019 году была разработана методология оценки открытости органов власти и проведено первое рейтингование российских ФОИВ по открытости[https://ach.gov.ru/ upload/pdf/0tkrytost-2020.pdf].
В связи с возрастанием роли информационной сферы была разработана Доктрина информационной безопасности РФ, в которой рассматривается перечень угроз конституционным правам гражданина в области информационной деятельности [9].
Требованиями информационной открытости в деятельности органов публичной власти обуславливают возникновение проблемы правового содержания служебной информации и правил её предоставления. До конца не проработан вопрос категории «служебной тайны». Поэтому многие вопросы, связанные с информационной открытостью, субъективно регулируются «служебной необходимостью» чиновников.
ип
Однако, в принятой Доктрине информационной безопасности РФ все же предусматривается дальнейшее совершенствование системы политико-правовых отношений информационной среды в рамках Стратегии развития информационного общества в РФ [10]. Согласно положениям Стратегии одной из целей формирования и развития информационного общества в РФ является совершенствование государственного управления на основе использования информационных и коммуникационных технологий. Принятие стратегии обусловило принятие ряда очень важных законов, регламентирующих реализацию доступа к информации о деятельности органов власти, таких как Федеральный закон от 22 декабря 2008 года №262 «Об обеспечении деятельности судов в Российской Федерации» и Федеральный закон от 9 февраля 2009 года №8 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления».
В условиях нарастающей сложности социальных процессов и новых экономических вызовов серьезной задачей для федеральных органов исполнительной власти является необходимость формирования моделей принятия решений и реализации государственных функций, основанных на активном участии гражданского общества в управлении государством, а также на использовании современных механизмов общественного контроля. В российской практике демонстрацией функционирования механизма общественного контроля и реализации государственной информационной политики стало разработка и внедрение Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти [11], а также Концепции создания портала открытых данных Российской Федерации, которая была принята во исполнении Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».
Одной из главных целей их реализации стало повышение прозрачности и подотчетности государственного управления и удовлетворенности граждан качеством государственного управления.
В современном мире под открытым правительством понимается система принципов, механизмов и инструментов организации государственного управления на основе развития форм участия граждан в управлении, прозрачности и подотчетности деятельности органов власти, а также широкого использования современных информационных технологий и новых средств коммуникации в осуществлении взаимодействия с гражданами.
Исследование нормативно-правовых основ в теории и практике государственного управления показывает, что в большом количестве случаев деятельность PR-структур и СМИ затрагивает столь тонкие и сложные вопросы, что приходится обращаться к этическим регуляторам, а не только использовать правовые средства. К социальным регулятором следует отнести: нормы этики, морали, обычаи, деловые обыкновения и т.п. Как правило, они более тонко учитывают культурные, исторические, конфессиональные аспекты развития того или иного региона или государства, а также специфику общественных отношений, выступающих в качестве объекта регулирования [12].
В мировой практике сложились два института в этой сфере. Первый, это своды правил профессионального поведения, устанавливаемые членами самого профессионального сообщества, например, журналистов. Второй, общественные или государственно-общественные структуры, институты, призванные отслеживать реальное исполнение этих кодексов, разбирать споры и т.д., призванные отслеживать реальное исполнение этих кодексов, разбирать споры.
Таким образом, анализ нормативно-правовой базы в области взаимодействия общества и государственных органов власти, а также информационной открытости публичной сферы, показал значительную эволюцию и качественные изменения во взаимоотношениях общества и государственных структур. Дальнейшее совершенствование государственного управления связано с развитием международного и отечественного информационного права, имеющего свой особый предмет исследования.
Список литературы
1. Индрисова З.Н. Историко-правовой анализ этапов становления информационного права// Научный журнал КубГАУ, №101 (07). 2014. С.5 - 12.
2. Монахов В.Н. Информация как общественное достояние. [Электронный ресурс] Сайт Российской Национальной библиотеки URL: http://www.nlr.ru/tus/271004/monahov.htm (дата обращения: 05.11.2020)
3. Об информации, информационных технологиях и о защите информации: федер. закон Рос. Федерации от 27 июля 2006 г. № 149 ФЗ (в ред. 08.06.2020 № 177-ФЗ)// Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения: 05.11.2020).
4. Текст конвенции. Перевод А. Рихтер //Законодательство и практика СМИ. 2009. № 4. С. 12 - 16.
5. О мерах по обеспечению прозрачности средств массовой информации: рекомендация Комитета министров Совета Европы от 22 ноября 1994 г. R(94) 13 [Электронный ресурс]: принята Комитетом Министров 22 ноября 1994 года на 521-й сессии заместителей министров// Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения: 01.11.2020).
Ü423
6. О средствах массовой информации: закон Рос. Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1-ФЗ (ред. от 01.03.2020 г.)//Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения: 05.11.2020).
7. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации (в ред. от 31 июля 2020 г.)// Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения: 10.11.2020).
8. Общественный мониторинг. [Электронный ресурс] // Официальный сайт «Фонда свободы информации» URL: http://svobodainfo.org/ timeline. (дата обращения: 11.11.2020).
9. Об утверждении Доктрины информационной безопасности Российской Федерации: указ Президента Рос. Федерации от 5 декабря 2016 г. № 646 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 50. Ст. 7074.
10. Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации: указ Президента Рос. Федерации от 7 февраля 2008 г. № Пр-212// Рос. газ. 2008. 16 фер.
11. Об утверждении Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 30 января 2014 г. № 93-р// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 5. Ст. 547.
12. Гурина М.А., Титова М.В., Шурупова А.С. Повышение информационной открытости государственного управления и развитие институциональной среды через механизмы PR деятельности // Развитие механизмов государственного регулирования конкурентной среды на рынке товаров и услуг: монография / под общей редакцией И.Ф. Нарижнего, М.А. Аксеновой. Воронеж, 2017. С. 266-292.
13. Открытость государства в России - 2020 // https://ach.gov.ru/upload/pdf/0tkrytost-2020.pdf (дата обращения: 25.11.2020).
14. Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления: указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. N 601 // )// Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения: 05.11.2020).
References
1. Indrisova Z. N. Historical and legal analysis of the stages of formation of information law// Scientific journal of Kubgau, No. 101 (07). 2014. Pp. 5-12.
2. Monakhov V. N. Information as a public domain. [Electronic resource] Website of the Russian National library URL: http://www.nlr.ru/tus/271004/monahov.htm (accessed: 05.11.2020)
3. About information, information technologies and information protection: Feder. the law Grew. Federal law No. 149 of July 27, 2006 (as amended on 08.06.2020 No. 177-FZ) / / reference and legal system "ConsultantPlus" (accessed on 05.11.2020).
4. The text of the Convention. Translated By A. Richter //Legislation and practice of mass media. 2009. no. 4. P. 12-16.
5. on measures to ensure transparency of mass media: recommendation of the Committee of Ministers of the Council of Europe of November 22, 1994 R (94) 13 [Electronic resource]: adopted by the Committee of Ministers on November 22, 1994 at the 521st session of Deputy Ministers// Legal reference system "Consultant" (date accessed: 01.11.2020).
6. About mass media: the law Grew. Federal law No. 2124-1-FZ of December 27, 1991 (ed. from 01.03.2020)//Reference and legal system "ConsultantPlus" (accessed: 05.11.2020).
7. About the state civil service of the Russian Federation: Feder. the law Grew. Federation (ed. from July 31, 2020)/ / reference and legal system "ConsultantPlus" (date of application: 10.11.2020).
8. Public monitoring. [Electronic resource] // Official website of the freedom of information Foundation URL: http:// svobodainfo.org/ timeline. (date of request: 11.11.2020).
9. approval of the information security Doctrine of the Russian Federation: the decree of the President Grew. Russian Federation No. 646 of December 5, 2016 / / SOBR. Zakonodatelstva ROS. Confederations. 2016. No. 50. St. 7074.
10. Strategy for the development of the information society in the Russian Federation: the decree of the President Grew. Russian Federation No. PR-212 dated February 7, 2008 / / ROS. GAZ. 2008. 16 fer.
11. on approval Of the concept of openness of Federal Executive bodies: decree of the government of the Russian Federation. Federal law No. 93-R of January 30, 2014 / / SOBR. Zakonodatelstva ROS. Confederations. 2014. No. 5. St. 547.
12. Gurina M. A., Titova M. V., Shurupova AS. Improving the information openness of public administration and the development of the institutional environment through the mechanisms of PR activities / / Development of mechanisms of state regulation of the competitive environment in the market of goods and services: monograph / edited by I. F. Narizhnego, M. A. Aksenova. Voronezh, 2017. Pp. 266-292.
13. Openness of the state in Russia-2020 // https://ach.gov.ru/upload/pdf/Otkrytost-2020.pdf (accessed: 25.11.2020).
14. on the main directions of improving the public administration system: decree of the President of the Russian Federation of may 7, 2012 N 601 //) / / reference and legal system " ConsultantPlus "(accessed: 05.11.2020).
un
