Использование внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации внутри страны (в южном федеральном округе): правовые, политические и моральные аспекты Текст научной статьи по специальности «Право»

Конституционное право, административное право

В.П. Баранов*

Использование внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации внутри страны (в Южном федеральном округе): правовые, политические и моральные аспекты

Некоторое снижение вероятности не только мировой ракетно-ядерной, но и мировой войны с применением обычных вооружений не позволяет утверждать, что угрозы межгосударственных и внутригосударственных вооруженных конфликтов снижаются. Тем более, что велика роль существующего неравенства между народами, внутри каждого государства, в т.ч. и в Российской Федерации, существуют националистические и сепаратистские настроения.

В Военной доктрине Российской Федерации понятие «внутренний вооруженный конфликт» определяется как «... разновидность вооруженного конфликта, форма разрешения политических, экономических, национально-этнических, религиозных и других противоречий с применением средств вооруженной борьбы конфликтующими сторонами в пределах территории одного государства», и это допускает наличие следующих характерных черт вооруженного конфликта:

- высокая вовлеченность в него и уязвимость местного населения;

- применение нерегулярных вооруженных формирований;

- широкое использование диверсионных и террористических методов;

- сложность морально-психологической обстановки, в которой действуют войска;

- вынужденное отвлечение значительных сил и средств на обеспечение безопасности населения, маршрутов передвижения, районов и мест расположения войск (сил);

- опасность трансформации в локальную (международный вооруженный конфликт) или гражданскую (внутренний вооруженный конфликт) войну.

Внутренними войсками за два последних десятилетия XX в. накоплен немалый опыт противодействия массовым беспорядкам и пресечения конфликтов. Однако в Чеченской Республике они столкнулись с качественно новыми обстоятельствами, принципиально нетипичной оперативной обстановкой, которая может быть охарактеризована как крупномасштабный внутренний вооруженный конфликт. Его характер и размах были таковы, что изначально потребовали привлечения в зону боевых действий помимо органов внутренних дел и внутренних войск значительной группировки Вооруженных сил Российской Федерации.

* Заместитель главнокомандующего внутренними войсками МВД России по военно-научной работе, кандидат военных наук, генерал-полковник.

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006

Нетрадиционный противник, не типичные для прежней деятельности внутренних войск задачи обусловили использование новых организационных структур, особую систему управления силами и средствами, иную тактику действий. Попытки решить возникавшие в Чечне задачи традиционными способами, присущими обычным чрезвычайным ситуациям, в условиях внутреннего вооруженного конфликта, как правило, не приносили нужного эффекта, вели к утрате инициативы, развалу элементов управленческого цикла, что, в конечном счете, не позволило реализовать первоначальный замысел и привело к неполному выполнению поставленных задач.

Стремительно развивающиеся сепаратистские устремления политической элиты Чеченской Республики в начале 90-х гг. прошлого века, значительные их усилия по милитаризации республики и небывалый разгул преступности привели к началу внутреннего вооруженного конфликта.

Смена формы власти в Чечне произошла 27 октября 1991 г. Общенациональный конгресс чеченского народа инсценировал выборы президента республики, в которых приняло участие всего 10-12% избирателей. Тем не менее президентом был объявлен Джохар Дудаев, который 1 ноября 1991 г. в нарушение Конституции Российской Федерации обнародовал указ «Об объявлении суверенитета Чеченской Республики». С приходом к власти Дудаева обстановка в Чеченской Республике еще более осложнилась. Кроме того, нарастали противоречия между президентом республики, парламентом и Советом старейшин.

Приход к власти националистов и объявление ими суверенитета сопровождались началом конфронтации с федеральной властью. В рамках реализации курса на создание независимого государства в марте 1992 г. Джохар Дудаев предпринял дальнейшие шаги по выходу Чеченской Республики из состава Российской Федерации.

Руководство чеченских националистов активно использовало кризисный период российской экономики для формирования теневого капитала, который впоследствии был задействован на организацию и вооружение незаконных вооруженных формирований. По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, в период 1992-1994 гг. Чечня представляла собой «черную дыру» российской экономики, где только в результате афер с фальшивыми авизо и фиктивными финансовыми документами у государства было похищено не менее 4 трлн. рублей. В сложившейся обстановке многие социально-экономические, внутриполитические и другие вопросы стали решаться с использованием силы или угроз ее применения. Значительную роль играли большие деньги, полученные от богатых иностранных покровителей и подрывных центров или добытые криминальным способом. На этой почве в жизни чеченского общества масштабный характер получили вооруженное насилие, грабежи, разбои, похищения людей с целью выкупа, наркобизнес, контрабанда оружия и нефтепродуктов. Только на захвате заложников и торговле людьми специализировалось 157 бандформирований. По уровню криминализации Чечня, по оценке отечественных и международных спецслужб, встала в один ряд с такими печально известными странами, как Колумбия, Афганистан, Перу и др.

Утвердившийся в Чечне политический режим открыто попирал права граждан. По данным МВД России, в республике на осень 1994 г. проживали 1 млн. 200 тыс. человек, в т.ч. около 200 тыс. русскоязычного населения. По состоянию на сентябрь 1999 г. в Чечне проживали порядка 550 тыс. человек, в т.ч. около 20 тыс. русскоязычного населения. Резкий отток русскоязычного населения был вызван в первую очередь сменой политического режима и проводимой им политики геноцида в отношении русскоязычных граждан. Территория республики превратилась в прибежище террористов и экстремистов из других стран ближнего и дальнего зарубежья.

Военная политика, проводимая Джохаром Дудаевым, была направлена прежде всего на усиление вооруженных формирований, т.к. неизбежность военных действий с федеральными войсками (силами) предопределялась откровенно сепаратистским курсом, всей логикой развития социально-политических процессов как внутри Чечни, так и за ее пределами.

После одностороннего провозглашения независимости Чечни в ноябре 1991 г. в республике стала формироваться национальная гвардия, которая насчитывала 15 тыс. человек.

В интересах обеспечения национальной безопасности и защиты конституционного строя руководство Российской Федерации было вынуждено принимать комплекс мер по силовому обузданию сепаратистов.

Перечень нормативных актов, обязывавших органы внутренних дел и внутренние войска, Вооруженные силы и другие войска, воинские формирования и органы восстановить конституционную законность, разоружить незаконные вооруженные формирования в Чеченской Республике в 1994-1996 гг., включает в себя как ранее действовавшие правовые нормы, так и вновь принятые (в т.ч. ведомственные).

К первой группе относятся:

- Конституция Российской Федерации (п. 1 ст. 4, п. 5 ст. 13, п. 2 ст. 15, п. 1 ст. 45, п. 1 ст. 65, п. «б» и «м» ст. 71, ст. 78, п. 2 ст. 80);

- Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О безопасности» (ст.1-4, 9, 11, 12);

- Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О милиции»;

- Закон Российской Федерации от 24 сентября 1992 г. «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации»;

-Закон Российской Федерации от 13 марта 1992 г. «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации»;

- Указ Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации»;

- Временный устав внутренних войск, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 1 ноября 1994 г. № 2052с;

- Указ Президента Российской Федерации от 14 июня 1994 г. № 1226 «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности».

Во вторую группу вошли нормативные акты, которые были приняты непосредственно по обстоятельствам, складывающимся в Чеченской Республике. Интересно проследить хронологию их принятия. В нее включены и обращения Президента к конфликтующим сторонам, которые хотя и не являются правовыми актами, но показывают стремление государства к мирному решению возникающих проблем. И только когда они не выполнялись, принимались другие правовые и силовые решения.

29 ноября 1994 г. Президент Российской Федерации выступил с обращением «К участникам вооруженного конфликта в Чеченской Республике», в котором потребовал в течение 48 часов прекратить огонь, сложить оружие, распустить все вооруженные формирования, освободить всех захваченных и насильственно удерживаемых граждан.

30 ноября 1994 г. подписан Указ Президента Российской Федерации № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», которым с 06.00 1 декабря 1994 г. соответствующим министерствам поручалось осуществить мероприятия по восстановлению конституционной законности и правопорядка.

I декабря 1994 г. подписан Указ Президента Российской Федерации № 2142 «О некоторых мерах по укреплению правопорядка на Северном Кавказе», которым, в частности, рекомендовалось не привлекать к ответственности лиц (непричастных к тяжким преступлениям), добровольно до 15 декабря 1994 г. сложивших оружие. Порядок реализации требований данного Указа был определен Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 декабря 1994 г. № 1334-62 «О мерах по урегулированию вооруженного конфликта в Чеченской Республике».

9 декабря 1994 г. вышел в свет Указ Президента Российской Федерации № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта».

В тот же день Правительством Российской Федерации было принято Постановление № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружении незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», которым Министерству внутренних дел поручалось:

- осуществить разоружение незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики;

- обеспечить прием и хранение добровольно сдаваемого гражданами и изымаемого оружия и боеприпасов;

- осуществить комплекс мер по изъятию незаконно хранящегося оружия, выявлению и задержанию лиц, подозреваемых в совершении тяжких преступлений.

II декабря 1994 г. Президент Российской Федерации подписал Указ № 2169с «О мерах по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Чеченской Республики». Выступая с обращением к гражданам России, Президент сообщил, что на территорию Чеченской Республики введены подразделения внутренних войск Министерства внутренних дел и Российской армии.

15 декабря 1994 г. в связи с истечением срока ультиматума Президент России выступил с обращением к жителям Чеченской Республики, в котором призвал их «прекратить огонь и сесть за стол переговоров без каких-либо предварительных условий», а также сообщил о том, что «срок сложения оружия и прекращения сопротивления федеральным силам правопорядка продлевается на 48 часов, начиная с 00 часов 16 декабря 1994 года».

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006

17 декабря 1994 г. был подписан Указ Президента Российской Федерации № 2200 «О восстановлении федеральных территориальных органов исполнительной власти на территории Чеченской Республики».

19 декабря 1994 г. Правительство Российской Федерации приняло Постановление № 1394 «О мерах по временному ограничению пересечения Государственной границы Российской Федерации с Азербайджанской Республикой и Республикой Грузия».

На следующий день, 20 декабря 1994 г., Правительством Российской Федерации было принято Постановление № 1411 «О территориальном управлении федеральных органов исполнительной власти в Чеченской Республике».

28 декабря 1994 г. в целях контроля за соблюдением конституционных прав и свобод граждан Президент России подписал Указ № 2224 «О Временной наблюдательной комиссии по соблюдению конституционных прав и свобод граждан».

В ходе действий войск в Чеченской Республике был издан ряд нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность силовых структур и органов исполнительной власти. К ним, например, относится Указ Президента России от 23 марта 1995 г. № 309 «О временных органах государственной власти Чеченской Республики».

По инициативе некоторых депутатов Государственной Думы названные нормативные акты были подвергнуты проверке в Конституционном Суде Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции России. 31 июля 1995 г. Конституционный Суд Российской Федерации, рассмотрев в открытом заседании дело о проверке конституционных указов Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, подтвердил конституционность принятых нормативных правовых актов.

В целях исполнения требований Конституции, законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации министром внутренних дел Российской Федерации был издан ряд приказов, регламентирующих действия органов внутренних дел и внутренних войск по разоружению и ликвидации незаконных вооруженных формирований в Чеченской Республике, в т.ч. и по обеспечению соблюдения федеральными силами законности в ходе действий на территории конфликта.

Анализ названных нормативных правовых актов позволяет сделать вывод о том, что Вооруженные силы, органы внутренних дел Российской Федерации и внутренние войска МВД России были не только вправе, но и обязаны принять все предусмотренные законом меры для восстановления конституционной законности и правопорядка в Чеченской Республике, разоружения незаконных вооруженных формирований, обеспечения нормальной жизни гражданского населения. Правовое регулирование деятельности государственных органов, функционирующих в Чеченской Республике, в т.ч. органов внутренних дел и внутренних войск, как уже отмечалось, представляет собой динамический процесс. Система нормативных актов по данной проблематике постоянно пополнялась новыми документами, отражающими происходящие там события.

Учитывая изменения военной, общественно-политической и экономической ситуации в республике, Президентом Российской Федерации 31 марта 1996 г. был издан Указ № 435 «О программе урегулирования кризиса в Чеченской Республике», в котором был определен широкий комплекс мер для различных государственных структур, привлекаемых к решению задач завершающего этапа урегулирования кризиса в этом регионе. К их числу можно отнести указание Правительству Российской Федерации о разработке в сжатые сроки проектов законов социальной защиты потерпевших в результате пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований, об ответственности за посягательства на единство и территориальную целостность государства и др.

Сам вооруженный конфликт в рамках первой чеченской кампании, с учетом характера и интенсивности действий противоборствующих сторон, можно разделить на периоды:

Первый период - период попытки решить проблемные вопросы мирным путем (7-31 декабря 1994 г.).

Второй период - период активных боевых действий (боевые действия незаконных формирований против федеральных сил, освобождение от боевиков города Грозного, равнинной и частично горной части Чеченской Республики) (1 января - 14 июня 1995 г.).

Третий период - период поиска компромиссов и несиловых решений конфликта (сочетание мирных переговоров и спецопераций федеральных войск по разоружению незаконных вооруженных формирований) (15 июня 1995 г. - 6 августа 1996 г.).

Четвертый период - завершающий (захват сепаратистами города Грозного. Хасавюртовские соглашения. Вывод федеральных войск из Чеченской Республики. Приход к власти Аслана Масхадова) (7 августа - 31 декабря 1996 г.).

На всех этапах боевых действий в ходе чеченского конфликта, а особенно в критические моменты, когда отряды сепаратистов несли большие потери и не могли вести успешных действий против федеральных войск, их руководство делало ставку на террор.

Широкий общественный резонанс вызвал террористический акт банды Ш. Басаева 14-19 июня 1995 г., когда банда проникла на территорию Ставропольского края, совершила вооруженное нападение на районный отдел внутренних дел Буденновска и дислоцирующийся в городе вертолетный полк, захватила в городе и в местной больнице большое число заложников и почти безнаказанно вернулась в Чечню. Действия террористов отличались внезапностью, дерзостью, хитростью, решительностью и жестокостью. С террористическим актом такого масштаба силовые структуры Российской Федерации столкнулись впервые.

Безнаказанность в отношении бандитов, как показали дальнейшие события, стала причиной других, не менее масштабных, террористических актов.

Анализ событий 9-18 января 1996 г. в Кизляре, Первомайском и в 2004 г. в Беслане показал, что федеральные силовые структуры столкнулись с экстраординарной многоэпизодной чрезвычайной ситуацией, практическим повторением событий в городе Буденновске. Все три террористических акта имели целый ряд общих характерных черт и последствий, среди которых следует выделить следующие:

- тщательность планирования, подготовки и высокий уровень профессионализма в действиях террористов;

- значительная численность террористов, хорошая вооруженность и агрессивность ее членов, что делало угрозу уничтожения заложников весьма реальной;

- захват в качестве заложников большой группы мирных граждан, в т.ч. женщин, детей, а также больных, находившихся на лечении;

- гибкость и разнообразность тактики действий террористов, использование ими заложников в качестве рабочей силы при оборудовании позиций и «живого щита» при прорывах из окружения;

- отсутствие у сил правопорядка достаточного опыта по освобождению большого числа заложников, захваченных столь же большой и хорошо организованной группой террористов;

- высокая вероятность возникновения массовых волнений и беспорядков, конфликтов на межнациональной почве и других чрезвычайных ситуаций в связи с возможностью массовой гибели заложников, особенно в ходе проведения специальных операций по их освобождению;

- большой общественный и международный резонанс, вызванный захватом больниц и тысяч заложников, а также опасность втягивания других регионов в вооруженное противостояние.

Таким образом, террористические акты в населенных пунктах Буденновск, Кизляр и Беслан подтвердили ряд тенденций, характеризующих явление в целом. Среди них - «политизация» терроризма, организованный его характер, ожесточенность бандитов и ориентация их на массовость жертв.

Прекращение в 1996 г. боевых действий и подписание 12 мая 1997 г. Договора о мире и принципах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой, к сожалению, не стало началом примирения. Спокойствие на Северном Кавказе не наступило:

- в ноябре 1996 г. террористы взорвали жилой дом в городе Каспийске;

- в следующем месяце бандиты в чеченском селении Новые Атаги расстреляли шесть сотрудников госпиталя Международного Комитета Красного Креста;

- в апреле 1997 г. террористы произвели взрывы на железнодорожных вокзалах Армавира и Пятигорска;

- в декабре 1998 г. были обезглавлены сотрудники британской компании «Грейнжер телеком».

Чеченская Республика превратилась в международный криминальный «отстойник». На ее

территории была создана сеть учебных центров, диверсионно-террористических баз, налажена закупка вооружения и самых современных средств связи. К лету 1999 г. в республике насчитывалось около 160 вооруженных отрядов. В широких масштабах процветала наркоторговля. Чистая прибыль от реализации наркотиков составляла более 800 млн. долларов. Широко практиковалось похищение людей. Только в 1997-1998 гг. чеченскими бандгруппировками были похищены 1094 человека.

К августу 1999 г. резко активизировали свою деятельность на территории Чеченской Республики и Республики Дагестан ваххабиты. После того, как дагестанские ваххабиты в 1998 г. взяли под свой контроль ряд сел в Буйнакском районе (Чабанмахи, Кадар, Карамахи и др. - так называемая Кадарская зона), где объявили о введении законов шариата, военный союз чеченских и дагестанских ваххабитов укрепился.

Политика сепаратизма в Чеченской Республике, стремление политической верхушки республики выйти из-под влияния Российской Федерации развязали руки чеченским экстремистам

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006

и сепаратистам, подтолкнули их к активному идеологическому воздействию и силовому давлению не только на сопредельные республики, но и на весь Северо-Кавказский регион в целом. Основной упор при этом делался на силовое решение этих задач.

Таким образом, к августу 1999 г. Чеченская Республика стала перед выбором дальнейших путей развития и, как показали события, при полном попустительстве ее правительства право выбора оказалось за экстремистами и ваххабитами.

В августе 1999 г. отряды чеченских боевиков под руководством Ш. Басаева вторглись на территорию Дагестана. Используя заблаговременно созданную систему укрепленных пунктов в горной части этой республики, захватили ряд важных населенных пунктов. Недостаточная эффективность всех видов межведомственной разведки исполнительных органов власти в южном регионе России позволила незаконным вооруженным формированиям достичь определенной внезапности вторжения на территорию Республики Дагестан.

Указом Президента Российской Федерации от 23 сентября 1999 г. №125 5с «О мерах по повышению эффективности контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации» для проведения мероприятий по борьбе с незаконными вооруженными формированиями была создана Объединенная группировка войск (сил) по проведению контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации.

В последующем, в зависимости от состояния социально-политической обстановки на территории Южного федерального округа Российской Федерации, Президентом Российской Федерации издавался ряд указов, регламентирующих вопросы применения ОГВ(с) на том или ином этапе проведения контртеррористической операции, меры по совершенствованию деятельности федеральных органов и сил по борьбе с терроризмом, а также меры по стабилизации социальноэкономического и политического климата в регионе:

- «О мерах по повышению эффективности контртеррористических операций на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации» (Указы Президента Российской Федерации от 22 января 2001 г. № 61, от 27 марта 2001 г. № 346 и от 30 июня 2003 г. № 715);

- «О мерах по борьбе с терроризмом на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации» (Указы Президента Российской Федерации от 11 июня 2001 г. № 695, от 4 октября 2002 г. № 1120) и другие.

С ликвидацией наиболее крупных незаконных вооруженных формирований руководство проведением контртеррористической операции поэтапно передавалось от Министерства обороны Российской Федерации Федеральной службе безопасности Российской Федерации, а затем -Министерству внутренних дел Российской Федерации, что, безусловно, связано с постепенным переходом федеральных сил от чисто военных действий к выполнению полицейских функций на территории республики.

В ходе контртеррористической операции, наряду с мерами силового характера, руководство страны принимает меры по стабилизации политической, экономической и социальной сфер в республике.

Важную роль в этом вопросе сыграл Указ Президента Российской Федерации от 4 октября 2002 г. № 1120, утвердивший Временное положение о военных комендатурах, дислоцированных на территории Чеченской Республики.

В соответствии с данным Временным положением среди задач, возлагаемых на военные комендатуры, были определены следующие:

- обеспечение совместно с органами внутренних дел Российской Федерации транспортировки и сохранности денежных и материально-технических средств, поступающих в Чеченскую Республику;

- оказание помощи администрациям районов и населенных пунктов Чеченской Республики в выдаче заработной платы работникам бюджетной сферы, пенсий, пособий и осуществлении других выплат населению республики;

- взаимодействие с органами, специально уполномоченными решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций при организации и осуществлении доставки гуманитарных и иных грузов населению Чеченской Республики, а также при проведении мероприятий, находящихся в сфере деятельности названных органов;

- оказание содействия администрациям районов и населенных пунктов Чеченской Республики в распределении гуманитарной помощи.

Опыт организации служебно-боевой деятельности военных комендатур, дислоцированных на территории Чеченской Республики, свидетельствует о том, что они стали важным звеном в процессе стабилизации обстановки в районе внутреннего вооруженного конфликта. На определенном этапе военные коменданты выполняли функции административных органов местного самоуправления, а в

дальнейшем стали оказывать практическую помощь главам администраций в налаживании мирной жизни населения республики.

Кроме того, комендатурами проводились мероприятия по разминированию гражданских объектов и пахотных земель при подготовке к весеннему севу, оказанию помощи администрациям районов в подготовке и проведении выборов Президента Чеченской Республики, оказанию помощи в становлении местных органов внутренних дел, налаживании систем здравоохранения и образования и др.

Таким образом, военные комендатуры, дислоцированные на территории Чеченской Республики, стали основным связующим звеном между населением республики и военными органами по управлению контртеррористической операции. В значительной степени благодаря деятельности комендатур, у местного населения укрепляется доверие к федеральному центру и проводимой им политики.

В настоящее время на федеральном уровне прорабатывается вопрос о постепенной передаче административных функций и функций по охране общественного порядка и общественной безопасности в районах республики со стабильной криминогенной обстановкой местным органам исполнительной власти.

Естественно, этот процесс не произойдет в одночасье по ряду объективных причин. В частности, нельзя не учитывать того обстоятельства, что на формирование, профессиональную подготовку и нормальное обеспечение деятельности местных органов внутренних дел требуется длительное время и значительные материальные ресурсы.

Созданные по указанию Президента Российской Федерации в субъектах Южного федерального округа группы оперативного управления показали свою эффективность в событиях в Кабардино-Балкарии, Дагестане, Ингушетии. Планомерная упреждающая работа силовых структур, быстрое, адекватное и жесткое реагирование на складывающуюся обстановку позволили провести ряд успешных операций по предотвращению дестабилизации обстановки в регионе.

Анализ событий разрешения внутреннего вооруженного конфликта в ходе двух чеченских кампаний и дальнейших операций в Южном федеральном округе позволяет определить правовые, политические и моральные аспекты использования Вооруженных Сил Российской Федерации и внутренних войск МВД России.

1. Обострение социальной напряженности, являющейся главным, базисным фактором воспроизводства социальных конфликтов, экстремизма и насилия в Российской Федерации, представляет совокупность общественных отношений, на которые главные субъекты борьбы с терроризмом - органы безопасности и правоохраны России - непосредственно влиять не могут, т.к. данная сфера выходит за рамки их компетенции.

Свой вклад в формирование обстановки накануне внутреннего вооруженного конфликта вносит деятельность общественных формирований националистического, экстремистского и анархистского толка, допускающих применение насилия в целях дестабилизации обстановки в регионе или в стране в целом.

2. Криминализация всех сфер общественной жизни как следствие сокращения производственной сферы, высокого уровня безработицы, осуществления мероприятий по сокращению Вооруженных сил, перманентной реорганизации органов безопасности и структур правоохранительных органов, а также низкого уровня социальной защищенности сотрудников. На этой почве новым элементом оперативной обстановки в Российской Федерации стало явление, практически неизвестное еще несколько лет назад - наемничество, активно стимулируемое и используемое зарубежными и внутренними террористическими центрами, бандформированиями.

3. «Чеченский фактор», который заключается в возникновении в регионе Северного Кавказа административно-государственного образования, длительное время не имевшего установленного статуса, агрессивно настроенного к федеральному центру, воспроизводившего и распространявшего на близлежащие субъекты Российской Федерации антирусские настроения, межнациональную рознь, прикрываемую исламской фразеологией, сепаратизм, а также преимущественно криминальные методы добывания доходов. Для объективной оценки террористической угрозы, исходящей от Чечни, следует учитывать то обстоятельство, что неумеренные амбиции лидеров самопровозглашенной «Ичкерии» постоянно умело подогревались, финансировались и эксплуатировались проводящими антироссийскую подрывную деятельность некоторыми иностранными спецслужбами, организациями и политиками.

4. Особую активность в разжигании деструктивных процессов внутри Российской Федерации сыграл «исламский фактор» и подрывная деятельность зарубежных террористических организаций, которая проявляется в деятельности всевозможных учреждений, частных фирм, гуманитарных

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006

организаций, религиозных центров, общественных движений государств, явно заинтересованных в ослаблении России и усилении своего влияния на ее политику и экономику.

5. Национализм и сепаратизм. Сегодня в Российской Федерации можно констатировать процесс активного взаимодействия трех существенных факторов, воспроизводящих терроризм: воинствующего национализма, криминального бизнеса и псевдорелигиозной экстремистской идеологии, в частности, ваххабитской. При помощи последней создается прикрытие для подрывной деятельности. Расчет при этом делается на то, что в современных условиях религиозные убеждения человека являются личным выбором каждого и требуют к себе уважительного отношения, что должно гарантировать от вмешательства государства в якобы исключительно религиозную деятельность ваххабитов. Создав себе таким образом защитную оболочку из исламских лозунгов, ваххабиты формируют развитую инфраструктуру из числа своих адептов, посредством которых осуществляется сбор разноплановой информации и комплектуются боевые отряды для активных мероприятий.

6. Существенно осложняет обстановку в стране по лини борьбы с терроризмом незаконный оборот средств совершения акций терроризма (огнестрельного оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, штатных и самодельных взрывных устройств).

Анализ обстановки в Российской Федерации по линии борьбы с терроризмом показывает, что существует ряд других элементов, которые если и не играют самостоятельной роли в воспроизводстве терроризма, то создают для этого благоприятный фон. К явлениям этого ряда следует отнести:

- радикализацию общественно-политических объединений, национально-культурных центров, фундаменталистских религиозных течений;

- распространение в России тоталитарных, сатанинских, иных деструктивных религий;

- активную пропаганду через средства массовой информации и компьютерные игры культа насилия, жестокости, индивидуализма;

- распространение через компьютерную сеть террористических технологий, включая изготовление ядерных взрывных устройств, и др.

Следует иметь в виду, что все эти элементы тесно взаимодействуют между собой, порождая все новые террористические угрозы в отдельных российских регионах и в стране в целом.

В последние годы внутренние вооруженные конфликты все чаще возникают и развиваются с участием третьей, невидимой и остающейся в тени силы - международного терроризма, с которым представляется очень проблематичным установление соглашений о соблюдении норм международного гуманитарного права. И подтверждением тому являются события последних лет на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации.

Проблема борьбы с терроризмом, особенно в сфере выявления и устранения воспроизводящих терроризм факторов, является по своим масштабам и значимости проблемой общегосударственной. Поэтому необходимо пересмотреть существующий подход к организации борьбы с терроризмом и перераспределить ответственность за реализацию функций противодействия террористическим угрозам с тем, чтобы эта деятельность действительно была общегосударственной, а не вменялась в обязанность лишь нескольким спецслужбам и правоохранительным органам. Так, например, в ст. 6 Федерального закона «О борьбе с терроризмом» к субъектам, осуществляющим борьбу с терроризмом, отнесено лишь шесть ведомств: ФСБ, МВД, СВР, ФСО, МО и ФПС Российской Федерации. Таким образом, основная тяжесть этой деятельности ложится на плечи сотрудников «силовых» структур.

Между тем борьба с терроризмом, по нашему мнению, - это комплекс мер, включающий систематическую работу по предупреждению социально-экономических, социально-политических и др. конфликтов как возможных источников нестабильности, с постоянно проводимой силовыми структурами заблаговременной оперативной работой, позволяющей выявлять террористические организации на стадии возникновения, а террористические акты пресекать на стадии планирования и подготовки. Здесь очень важную роль играют экономические и социальные блоки государства и международное сотрудничество силовых ведомств в борьбе с террористическими угрозами.

Кроме того, одной из главных задач правоохранительных органов и спецслужб Российской Федерации необходимо считать всяческое воспрепятствование деятельности ваххабитов на территории всего Северо-Кавказского региона.

В свою очередь, долг исламского духовенства России - объяснить верующим мусульманам, что так называемые «шахиды», какими бы соображениями они ни руководствовались, совершают два смертных греха - убийство и самоубийство, за которые Коран обещает не рай, как это утверждают международные террористы, «приватизировавшие» ислам, а вечные мучения. Только совместные и скоординированные усилия всех частей гражданского общества в сотрудничестве с

государственными органами способны привести к победе в борьбе против международного терроризма, пытающегося «приватизировать» ислам.

Таким образом, можно констатировать следующее: буденновские, кизлярско-первомайские события, взрывы домов в Москве, Каспийске и Волгодонске, трагедии 11 сентября 2001 г. в Нью-Йорке и Вашингтоне, бесчеловечные действия террористов 1-3 сентября 2004 г. в Беслане свидетельствуют о том, что деятельность террористов приобретает самые крайние и недопустимые формы, и с этой проблемой мир еще не раз может столкнуться в XXI в. При этом существующие разногласия в понимании и оценке политиками ситуации в различных регионах планеты, особенно в условиях внутренних вооруженных конфликтов, создают благодатную почву для распространения и сохранения терроризма. Мы не сможем коренным образом изменить ситуацию в борьбе с терроризмом, применяя при этом двойные стандарты: «добрых террористов» не бывает.

Е.Р. Бодягина*, A.A. Смольяков**

Некоторые коллизионные вопросы соотношения Конституции РФ и действующего земельного законодательства

Одной из серьезных проблем российского законотворчества является частое несоответствие принимаемых законов Конституции РФ. Это происходит в основном по двум причинам: из-за плохого знания разработчиками норм Конституции РФ и вследствие стремления бюрократического аппарата принимать законы в своих интересах. Особенно опасно для развития России умышленное нарушение Конституции РФ в интересах бюрократического аппарата, т.к. власть государственных чиновников используется ими главным образом не для блага всего населения и страны в целом, а для собственной выгоды. В одном из своих телевизионных обращений Президент России В.В. Путин сказал: «Государственные чиновники рассматривают свою работу как разновидность бизнеса». К современным российским государственным бюрократам в полной мере применимо точное определение К. Маркса: «Бюрократия имеет в своем обладании государство: это и есть ее частная собственность».

Рассмотрим примеры конституционных нарушений в действующем земельном законодательстве.

Большинство противоречий Конституции РФ с действующим законодательством являются следствиями нарушения конституционного положения о том, что права человека и гражданина могут быть ограничены только при наличии оснований, перечень которых является закрытым и прямо указан в Конституции РФ. Кроме того, в действующих законах конституционный запретительный принцип «разрешено все, что не запрещено» часто подменяется антиконституционным разрешительным принципом «запрещено все, что не разрешено».

Анализ Конституции РФ показывает, что конституционные права граждан и юридических лиц на землю могут быть ограничены Федеральными законами только в следующих случаях:

- если это право наносит ущерб окружающей среде и нарушает права и законные интересы иных лиц (п. 2 ст. 19 и п. 2 ст. 36);

- в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (п. 3 ст. 55).

Важные гарантии прав на землю следуют также из п. 2 ст. 19 Конституции РФ:

«Ст. 19, п. 2. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности».

* Соискатель кафедры конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России.

** Начальник кафедры конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент, заслуженный юрист России.

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 3 (31) 2006