CC BY
96
Бюджетное планирование
использование системы индикаторов
в бюджетном планировании
л. а. зиганшина,
главный специалист Е-mail: z_landysh@mail. ru Центр экономических и социальных исследований Республики татарстан при Кабинете министров Республики татарстан, г. Казань
В статье обосновывается необходимость внедрения в процесс бюджетного планирования программно-целевых подходов с применением системы индикаторов, позволяющих оценить результативность бюджетных расходов. Анализируются расходы бюджетов субъектов Федерации Приволжского федерального округа с использованием кривых концентрации. Предлагается методика анализа зависимости расходов бюджета на социальную политику и индикаторов оценки реализации социальной политики.
Ключевые слова: бюджет, планирование, расходы, результат, кривые концентрации, оценки, агрегированный индикатор.
В настоящее время проблема эффективности в бюджетной сфере является особенно актуальной. Этой проблемой занимаются многие авторы: Н. М. Сабитова [11], Д. Ю. Завьялов [3], И. Н. Батина [1], А. Н. Саунин [12] и др. Эффективность относится и к самой бюджетной системе, о чем свидетельствует ст. 34 Бюджетного кодекса РФ, где в числе принципов бюджетной системы сформулирован принцип эффективности (достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств) и результативности (достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств) [2, 10]. Эффективность относится и к самим бюджетным расходам. В этом случае, на взгляд автора, наиболее интересным направлением является оценка эффективности и результативности планирования расходов с использованием системы индикаторов.
С принятием Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004—2006 гг. [9] в бюджетный процесс начало внедряться бюджетирование, ориентированное на результат, предполагающее распределение бюджетных ресурсов в соответствии с результатами деятельности участников бюджетного процесса в рамках жестких бюджетных ограничений. В определенной мере это означает попытку распространения на государственный сектор принципов распределения ресурсов, оценки результативности и эффективности расходов, характерных для негосударственного коммерческого сектора. При этом если в коммерческом секторе прибыль является универсальным показателем экономической эффективности (превышения результатов над затратами) и конечной результативности (соотношения целей и результатов произведенных расходов), то при бюджетном планировании выразить результативность бюджетных расходов каким-либо одним показателем, поддающимся объективному наблюдению, невозможно.
Однако это не снимает проблему экономии бюджетных средств, которая озвучивалась как приоритетная в бюджетных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации. В частности, в Бюджетном послании от 25.05.2009 «О бюджетной политике в 2010-2012 годах» отмечается: «Необходимо перейти к режиму жесткой экономии бюджетных средств, предполагающему достижение максимально возможного мультипликативного экономического и социального эффекта от каждого бюджетного рубля. При принятии решений о финансировании должен
быть ясно определен ожидаемый эффект, и установлены индикаторы, позволяющие отслеживать его достижение» [4, 5, 6, 7].
Целью настоящей статьи являются анализ основных проблем в области оценки результативности планирования расходов и определение возможности повышения результативности бюджетного планирования путем применения системы индикаторов.
Определение критериев оценки результативности бюджетных расходов позволяет перенести акцент при принятии бюджетных решений с обсуждения объема выделяемых денежных средств на обсуждение демонстрируемых получателями бюджетных услуг результатов расходования бюджетных средств. Для их адекватной оценки требуется разработка качественных и репрезентативных показателей или индикаторов, которые позволяют с достаточно высокой степенью достоверности определять результативность тех или иных расходов бюджета.
Для обоснования целесообразности применения индикаторов в системе бюджетного планирования в субъекте Федерации были проанализированы расходы бюджета субъектов Федерации Приволжского федерального округа (ПФО). При этом ставились следующие цели:
— сделать сравнительный анализ расходов субъектов Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ;
— дать характеристику бюджетного процесса в сфере планирования расходов на социальную политику;
— выявить основные проблемы и недостатки в области оценки результативности планирования расходов и определить возможности совершенствования бюджетного процесса в этой сфере;
—выработать конкретные рекомендации по повышению результативности бюджетного планирования расходов путем применения системы индикаторов.
Анализ результативности бюджетных расходов проходил на основе показателей структуры расходов бюджета и расходов бюджетов субъектов Федерации в расчете на душу населения. Он показал различия в структуре расходов бюджетов субъектов РФ ПФО, а также значительную дифференциацию в уровне расходов бюджетов регионов ПФО в расчете на одного жителя. Соотношение между наибольшим и наименьшим значением уровня расходов субъектов Российской Федерации на душу населения составляет 1,793, соотношение максимального значения расходов бюджета на одного жителя и среднего значения по ПФО — 1,281, соотношение минимального значения расходов бюджета на одного жителя и среднего значения по
ПФО — 0,727. Анализ расходов бюджетов субъектов РФ ПФО также показал, что структура расходов, расходы бюджетов в расчете на одного жителя различны в регионах не только в целом по округу, но и наблюдается дифференциация расходов бюджетов субъектов РФ, имеющих одинаковый уровень дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов из федерального бюджета.
Для сопоставления объема бюджетных расходов, выделяемых получателям бюджетных услуг в Приволжском федеральном округе, построим кривые концентрации. Вначале строится точечная диаграмма для каждой конкретной группы населения. Соединяя полученные таким образом точки, можно получить график для каждого конкретного момента распределения, позволяющий охарактеризовать распределение сумм расходов в целом. Каждое неравное распределение характеризуется отклонением от линии под углом 45°, показывающей геометрическое расположение «идеально равного» распределения: равновеликая доля населения получает равновеликие части бюджетных услуг. Начало кривой соответствует удельным весам населения, которое получает бюджетные услуги ниже среднего уровня, а конец кривой — удельным весам населения, получающего бюджетные услуги выше среднего уровня.
По абсциссе расположены нарастающим итогом удельные веса расходов в расчете на душу населения по каждому виду расходов, по ординате — нарастающим итогом удельный вес расположенной по возрастающей доли получателей бюджетных услуг в общем количестве населения Приволжского федерального округа (см. рисунок).
Для количественного выявления уровня концентрации расходов в наиболее продвинутой группе по сравнению со средним расходом рассчитывается коэффициент концентрации расходов (ККР). Расчет данного показателя связан с предпосылкой идеального варианта равномерного распределения расходов, когда каждая группа населения получает бюджетные услуги пропорционально своей численности. Он варьируется от 0 до 1: чем ближе его значение к 0, тем ниже концентрация (меньше расслоение). В табл. 1 приведены значения ККР по результатам исполнения бюджета за 2007 г.1.
'Для того чтобы исключить влияние финансового кризиса на оценку сложившейся структуры расходов, были использованы данные за 2007 г., так как макроэкономическая ситуация в стране была стабильной и не оказывала существенного влияния на бюджетную политику субъектов РФ, расходы бюджета определялись в соответствии с целями органов исполнительной власти субъектов РФ.
62
ФИНАНСЫ И КРЕДИТ
Кривые концентрации в разрезе видов расходов по Приволжскому федеральному округу
Таблица 1
Значения коэффициента концентрации расходов по Приволжскому федеральному округу
расход по разделам бюджета коэффициент
в соответствии с функциональной концентрации
классификацией расходов расходов
Национальная безопасность и правоох- 0,098
ранительная деятельность
Социальная политика 0,139
Здравоохранение и спорт 0,144
Национальная экономика 0,202
Образование 0,220
Общегосударственные расходы 0,224
Жилищно-коммунальное хозяйство 0,249
Культура, кинематография и средства 0,255
массовой информации
Охрана окружающей среды 0,502
Всего... 0,088
В целом расходы бюджетов субъектов РФ, входящих в ПФО, в расчете на душу населения распределены равномерно: значение ККР близко к 0. Наибольшая дифференциация наблюдается по расходам на охрану окружающей среды. ККР по расходам на социальную политику составил всего 0,139, хотя суммы расходов в расчете на одного жителя по ПФО различаются более чем в 3 раза.
Таким образом, расчет расходов на одного жителя не позволяет достоверно оценить результативность планирования бюджетных расходов субъектов РФ, не позволяет определить приоритеты расходования средств для повышения их результа-
тивности. Поэтому представляется актуальным использование иных критериев оценки расходов бюджетов субъектов РФ на основе показателей, учитывающих основные аспекты вида деятельности, учреждений, оказывающих услуги населению за счет средств бюджета, которую могли бы использовать органы государственной власти всех уровней.
Важную роль в процессе планирования бюджета при программно-целевом бюджетировании играют такие документы, как отчет об исполнении бюджета, отчет о результатах деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, а в Республике Татарстан — еще и задания органам исполнительной власти, устанавливаемые в форме государственного заказа [8]. Данные, содержащиеся в этих отчетах, служат основой для принятия политических решений и для составления проектов бюджета на будущий период. В процессе бюджетного планирования расходов на социальную политику имеющиеся индикаторы оценки деятельности органов исполнительной власти используются не в полной мере. В частности, они применяются при оценке реализации социальной политики регионов без их привязки к расходам. Не вызывает сомнений тот факт, что между расходами бюджета Республики Татарстан на социальную политику и индикаторами оценки реализации социальной политики, утвержденными в составе государственного заказа, имеется определенная взаимосвязь. Для выявления этой причинной зависимости используем методы регрессионного и корреляционного анализа.
Под причинной зависимостью понимается такая связь между процессами, когда изменение одного из них является следствием изменения другого. Основной задачей анализа является проверка статистических гипотез о наличии и силе корреляционной связи между расходами бюджета Республики Татарстан на социальную политику и индикаторами оценки деятельности министерства труда, занятости и социальной защиты республики в части реализации полномочий в области социальной защиты и социального обеспечения населения, т. е. индикаторами оценки реализации социальной политики.
Анализ статистической связи между значением индикаторов оценки реализации социальной политики и расходами бюджета Республики Татарстан на социальную политику выявил наличие близкой к линейной зависимости рассмотренных показателей. Связь между двумя признаками характеризуется парной регрессией, и аналитическая связь между ними описывается уравнением прямой с параметрами, определенными на основе метода наименьших квадратов:
ух = 39,92 + 0,000021- х.
Следовательно, между индикаторами оценки реализации социальной политики и расходами бюджета на социальную политику имеется прямая связь. Это подтверждает значение коэффициента линейной корреляции, равное 0,3034.
Для определения связи индикаторов оценки реализации социальной политики и расходов бюджета Республики Татарстан на социальную политику рассчитаны коэффициенты корреляции для каждого из индикаторов. Результаты расчетов приведены в табл. 2.
Таблица 2
количественные критерии определения связи индикаторов
оценки реализации социальной политики и расходов бюджета республики татарстан на социальную политику
индикатор Величина коэффициента Характер связи
корреляции
Доля населения, имеющего 1,00 Сильная
доходы выше минимального
потребительского бюджета, %
Соотношение доходов 10 % 0,98 Сильная
наиболее и наименее обес-
печенного населения, во
сколько раз
Уровень жизни (доходы на 0,96 Сильная
душу населения к минималь-
ному потребительскому бюд-
жету на члена типовой семьи),
во сколько раз
Отношение численности 0,57 Умеренная
граждан, получающих адрес-
ные меры социальной подде-
ржки, к общей численности
получателей мер социальной
поддержки, %
Отношение численности 0,97 Сильная
получателей мер социальной
поддержки через органы
социальной защиты к общей
численности населения Рес-
публики Татарстан,%
Уровень безработицы по 0,39 Слабая
методологии МОТ (на конец
периода), %
Окончание табл. 2
индикатор Величина коэффициента корреляции Характер связи
Уровень регистрируемой безработицы (на конец периода), % 0,70 Сильная
Отношение количества детей, выбывших с семейной формой жизнеустройства из специализированных учреждений для несовершеннолетних, к общему числу выбывших, % 0,84 Сильная
Удельный вес детей, прошедших социальную реабилитацию в специализированных учреждениях для несовершеннолетних, в общей численности детей, поставленных на учет в органах социальной защиты, % 1,00 Сильная
Удельный вес инвалидов, прошедших социальную реабилитацию в рамках реализации индивидуальных программ реабилитации, в общей численности инвалидов Республики Татарстан, поставленных на учет в органах социальной защиты, % 0,95 Сильная
Удельный вес детей с ограниченными возможностями, прошедших социальную реабилитацию, в общей численности детей с ограниченными возможностями Республики Татарстан,% 0,33 Слабая
Удельный вес социально реабилитированных лиц без определенного места жительства и занятий в общем числе лиц, обратившихся в учреждения социального обслуживания для указанной категории населения, % 0,93 Сильная
Удельный вес граждан пожилого возраста и инвалидов, обслуженных на дому, в общем количестве нуждающихся в надомном обслуживании, % 0,99 Сильная
Удельный вес безнадзорных детей в общем количестве детей Республики Татарстан, % 0,98 Сильная
Анализ тесноты связи данных параметров показывает, что большинство (11 из 14) индикаторов оценки реализации социальной политики имеет сильную прямую связь с расходами бюджета на социальную политику. В том числе: «доля населе-
ния, имеющего доходы выше минимального потребительского бюджета», «удельный вес граждан пожилого возраста и инвалидов, обслуженных на дому, в общем количестве нуждающихся в надомном обслуживании», «соотношение доходов 10 % наиболее и наименее обеспеченного населения» и др. Это означает, что данные индикаторы можно использовать при оценке результативности бюджетного планирования. Умеренная связь наблюдается по индикатору «отношение численности граждан, получающих адресные меры социальной поддержки, к общей численности получателей мер социальной поддержки», слабая — «уровень безработицы по методологии МОТ (на конец периода)», «удельный вес детей с ограниченными возможностями, прошедших социальную реабилитацию, в общей численности детей с ограниченными возможностями Республики Татарстан». Следовательно, данные индикаторы при оценке результативности бюджетного планирования использовать нецелесообразно.
После того, как выявлена тесная взаимосвязь между расходами бюджета на социальную политику и индикаторами оценки реализации социальной политики, перейдем к методике анализа этой зависимости. Предлагается методика, которая позволит обосновать целесообразность включения системы индикаторов в процесс бюджетного планирования.
Цель методики анализа зависимости расходов бюджета на социальную политику и индикаторов оценки реализации социальной политики — оценка наличия взаимной связи между расходами бюджета на социальную политику и индикаторами оценки реализации социальной политики. Методика анализа зависимости расходов бюджета на социальную политику и индикаторов оценки реализации социальной политики предназначена для использования органами исполнительной власти субъектов РФ.
В основе методики — использование методологии корреляционно-регрессионного анализа оценки наличия и тесноты связи между факторным и результативным признаками.
Входными данными являются расходы бюджета на социальную политику и индикаторы оценки реализации социальной политики.
В качестве источников информации для проведения оценки наличия и тесноты связи между расходами бюджета на социальную политику и индикаторами оценки реализации социальной политики используются:
— официальные статистические данные Федеральной службы государственной статистики;
— данные Федерального казначейства об исполнении бюджетов субъектов Федерации;
—нормативные акты, утверждающие бюджеты субъектов Федерации;
— нормативно-правовые акты, которыми определяются целевые значения индикаторов оценки реализации социальной политики;
— отчеты о результатах деятельности органов исполнительной власти и другие данные, характеризующие их деятельность.
Для определения наличия, направления и формы связи между значением индикаторов оценки реализации социальной политики и расходами бюджета на социальную политику необходимо изобразить графически статистическую связь, определить параметры уравнения регрессии. При наличии связи между параметрами оценивается теснота связи индикаторов оценки реализации социальной политики и расходов бюджета субъекта РФ на социальную политику с использованием коэффициентов корреляции для каждого из индикаторов.
Индикаторы оценки реализации социальной политики, которые имеют сильную связь с расходами на социальную политику, используются при оценке результативности бюджетного планирования. В случае выявления умеренной или слабой связи между значением индикаторов оценки реализации социальной политики и расходами бюджета на социальную политику целесообразно исключить данные индикаторы при осуществлении оценки результативности бюджетного планирования.
Преимущество предлагаемой методики анализа зависимости расходов бюджета на социальную политику и индикаторов оценки реализации социальной политики заключается в том, что данные для анализа берутся из общедоступных источников и без соответствующей специальной обработки. Нет необходимости проводить масштабные дорогостоящие социологические исследования, достаточно использовать существующую статистическую и финансовую отчетность. В результате это не ведет к увеличению расходов на проведение анализа. Кроме того, данная методика является универсальной, поскольку она применима не только к расходам на социальную политику, но и к другим расходам бюджета.
Таким образом, для достоверного отображения объективно существующих в экономике процессов необходимо выявить существенные взаимосвязи,
дать им количественную оценку. Для вскрытия причинных зависимостей между расходами бюджета и индикаторами оценки реализации социальной политики был проделан корреляционно-регрессионный анализ, который показал, что из 14 индикаторов оценки реализации социальной политики 11 имеют сильную прямую связь с расходами бюджета Республики Татарстан на социальную политику. Это позволяет сделать вывод о том, что данные индикаторы можно использовать при оценке результативности бюджетного планирования.
Вместе с тем на практике могут быть случаи отклонения фактических значений индикаторов (перевыполнения или невыполнения) от плановых. Это может затруднить комплексную оценку результативности расходов бюджета или отрицательно повлиять на ее достоверность. Поэтому целесообразно, на взгляд автора, разработать некий агрегированный индикатор (показатель состояния и результатов функционирования экономики в целом), который бы устранял вышеуказанные проблемы и, кроме того, давал более глубокую и объективную оценку результативности расходования бюджетных средств, позволял осуществить комплексный анализ с элементами обратной связи.
Агрегированный индикатор имеет первостепенное значение среди экономических индикаторов состояния и результатов функционирования экономики в целом. Он позволяет оценить результативность расходов в динамике, с учетом всех индикаторов, характеризующих вид деятельности, финансируемый из бюджета.
Расчет агрегированного индикатора осуществляется путем объединения индикаторов в группу. Для этого необходимо обеспечить систему мониторинга значений установленных индикаторов, определение диапазона значений индикаторов: наилучшее и наихудшее значение, экспертная оценка приоритетности видов деятельности, целей социально-экономического развития территории.
Агрегированный индикатор оценки результативности расходов бюджета позволяет:
— получить сжатую информацию о результативности расходов бюджетов субъектов Федерации;
— обеспечить ясность и простоту интерпретации индикаторов, используемых для характеристики того или иного вида деятельности;
— снизить объем информации, повысить ее ценность для принятия решения о развитии вида деятельности, расходовании средств бюджета.
В условиях дефицита бюджета, вызванного финансовым кризисом, назрела объективная не-
обходимость в смещении приоритетов бюджетного планирования из внешней сферы во внутреннюю: от традиционного планирования расходов, основанного на индексировании показателей предыдущего периода, к планированию расходов, необходимых для достижения целевых показателей социальной и экономической эффективности. В связи с этим на первый план выходят программно-целевые подходы с применением системы индикаторов. Внедрение системы индикаторов в бюджетное планирование позволяет анализировать динамику изменения результативности бюджетных расходов, выявлять причины, влияющие на данные изменения; осуществлять планирование достижения конкретных результатов по повышению результативности расходования бюджетных средств; обеспечивать прозрачность расходования бюджетных средств.
Список литературы
1. Батина И. Н. БОР как инструмент повышения эффективности бюджетных услуг // Финансы. 2008. № 8.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
3. Завьялов Д. Ю. Оценка эффективности бюджетных расходов: сравнительный анализ // Финансы. 2008. № 10.
4. О бюджетной политике в 2008—2010 годах»: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 09.03.2007.
5. О бюджетной политике в 2009—2011 годах: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 23.06.2008.
6. О бюджетной политике в 2010—2012 годах: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 25.05.2009.
7. О бюджетной политике в 2007 году: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 30.05.2006.
8. Об утверждении Государственного заказа на управление министерствам, ведомствам Республики Татарстан по индикаторам оценки качества жизни населения и эффективности их деятельности на 2008—2010 годы: постановление Кабинета министров Республики Татарстан от 04.02.2008 № 69.
9. О мерах по повышению результативности бюджетных расходов: Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249.
10. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 26.05.2004.
11. Сабитова Н. М. К вопросу о бюджетной эффективности // Вестник КГФЭИ. 2005. № 1. С. 52-56.
12. Саунин А. Н. О применении результативности бюджетных средств // Финансы и кредит. 2005. № 1.
