CC BY
30УДК 351:349.444
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПРЯМОГО НОРМОКОНТРОЛЯ КАК СРЕДСТВА ОБЕСПЕЧЕНИЯ УСТАНОВЛЕНИЯ ОБОСНОВАННОЙ ПЛАТЫ ЗА КОММУНАЛЬНЫЕ УСЛУГИ НА ЭТАПЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОБРАЩЕНИЯ С ТКО
В.В.Степанов,
кандидат юридических наук, доцент,
доцент кафедры уголовного права и прокурорского надзора ФГБОУ ВО «Пермский государственный национальный исследовательский университет» 614990, Россия, г. Пермь, ул. Букирева, 15 e-mail: vitaliystepanov2017@mail.ru
Аннотация: продолжающееся со «скрипом» реформирование системы обращения с твердыми коммунальными отходами в России обусловливает повышенные риски для потребителей соответствующих услуг не только в плане качества их оказания, но и их стоимости. Формирование нормативной правовой системы установления платы за услуги по обращению с ТКО, в том числе на уровне конкретного субъекта РФ, буквально делает необходимым участие в этом процессе не только законодателя, но и участников рынка, потребителей, использование прямого нормоконтроля для проверки обоснованности основных параметров, используемых для определения размера платы за указанные услуги. Особенности последнего процесса с учетом складывающейся судебной практики выступили предметом рассмотрения в настоящей работе.
Ключевые слова: твердые коммунальные отходы, прямой нормо-контроль, потребитель, многоквартирный дом, регулятор, признание недействующим, единый предельный тариф.
DIRECT COMPLIANCE ASSESSMENT AS A TOOL TO ESTABLISH REASONABLE PAYMENT FOR UTILITIES SERVICES DURING THE SHW SYSTEM REFORMS
V.V. Stepanov
Perm State University
15, Bukirevа st., Perm, Russia, 614990
e-mail: vitaliystepanov2017@mail.ru
Annotation: Solid Household Wastes (SHW) handling system in Russia is painfully being reformed, which determines the increased risks in the service quality and costs for the service consumers. The development of the regulatory system to establish the SHW fee, including at the level of a particular RF subject, is highly likely to involve both the lawmakers and market participants, consumers, direct compliance assessment to observe the justification of the main parameters used to define the service fee. The subject of the present paper is the features of the latter process together with the unfolding court practices.
Keywords: solid household wastes, direct compliance assessment, consumer, a block of flats, regulatory authority, recognition to be invalid, unified cap fee.
С 2011 г. в России проходит реформирование существовавшей десятилетиями системы обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами. Так, в 2014 г. был принят Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ1, заложивший нормативную основу реализации изменений в порядке сбора, накопления, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов.
В последующем в развитие Правительством РФ был издан ряд базовых нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере, в том числе постановления: от 16 марта 2016 г. № 197 «Об утверждении требований к составу и содержанию территориальных схем обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами»2, от 4 апреля 2016 г. № 269 «Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов»3, от 30 мая 2016 г. № 484 «О ценообра-
1 Федеральный закон от 29.12.2014 № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации».
2 СЗ РФ. 2016. № 12. Ст. 1675. К настоящему времени документ утратил силу.
3 СЗ РФ. 2016. № 15. Ст. 2100.
зовании в области обращения с твердыми коммунальными отходами»1, от 5 сентября 2016 г. № 881 «О проведении уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами»2, от 12 ноября 2016 г. № 1156 «Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. № 641»3.
При этом ст. 6 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»4 на основании указанных нормативных правовых актов органам государственной власти субъектов РФ предписывалось принять (установить), в частности, региональные программы в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, законы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие правила осуществления деятельности региональных операторов, нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, порядок их разработки и утверждения применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору, порядок ведения регионального кадастра отходов, предельные тарифы в области обращения с твердыми коммунальными отходами, инвестиционные и производственные программы в области обращения с твердыми коммунальными отходами, нормативы накопления твердых коммунальных отходов, порядок накопления твердых коммунальных отходов (в том числе их раздельного накопления), территориальную схему обращения с отходами.
В числе принципиальных мероприятий реформы обращения с твердыми коммунальными отходами, имеющих прямое отношение к плате собственников помещений в многоквартирных и индивидуальных жилых домов за соответствующую услугу, выделяются разработка и утверждение территориальных схем обращения с ТКО, конкурсный отбор региональных операторов по обращению с ТКО, определение расчетных единиц нормативов накопления ТКО, расчет и утверждение конкретных величин указанных нормативов, установление предельных тарифов на услуги по обращению с ТКО, оказываемые региональны-
1 СЗ РФ. 2016. № 23. Ст. 3331.
2 СЗ РФ. 2016. № 37. Ст. 5501.
3 СЗ РФ. 2016. № 47. Ст. 6640.
4 СЗ РФ. 1998. № 26. Ст. 3009.
ми операторами, а также определение статуса обращения с отходами в качестве коммунальной услуги1.
Известная поспешность в реализации перечисленных мероприятий не могла не сказаться на их качестве и не привести к нарушениям, повлекшим установление платы за услугу по обращению с ТКО в экономически необоснованном размере. Ожидаемой реакцией на эти нарушения явилось вмешательство в рассматриваемые процессы Федеральной антимонопольной службы, органов прокуратуры Российской Федерации, а также самих потребителей, в том числе представляющих их интересы общественных организаций.
Так, 7 мая 2019 г. Генеральный прокурор РФ провел совещание о состоянии законности и практике прокурорского надзора в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами2. Вопрос о стоимости услуги по обращению с ТКО поднимался на встрече Президента РФ В.В. Путина с главой ФАС И.Ю. Артемьевым, состоявшейся 29 июля 2019 г.3 Позднее, в октябре глава ФАС заявил о том, что ведомство выступает за снижение тарифов на вывоз твердых коммунальных отходов (ТКО) в ряде регионов4. В частности, предписания, направленные на пересмотр предельных единых тарифов региональных операторов по обращению с ТКО и исключение из них экономически необоснованных расходов, были выданы ФАС органам государственной власти (регуляторам) Свердловской и Астраханской областей5.
По вопросам законности установления нормативов накопления или тарифов по обращению с твердыми коммунальными отходами в нескольких регионах Российской Федерации прошли или продолжаются судебные разбирательства. Так, решением Кировского областного суда от 27 марта 2019 г. по делу № 3а-13/2019 признан недействующим установленный в муниципальном образовании «Город Киров» норматив накопления твердых коммунальных отходов в расчетной единице — 1 кв. м общей площади. Верховный Суд РФ в указанной части
1 См., напр.: Гришаев С.П. Правовые вопросы обращения и размещения твердых коммунальных отходов // СПС «КонсультантПлюс»; Пономарев М.В., Филаткина Ю.Е. Правовое регулирование обращения с твердыми коммунальными отходами: практика, проблемы, перспективы // Адвокат. 2016. № 1. С. 60—66; Кадомцева А.Е., Бакирова А.Р., Козина А.Е., Никулушкина А.С. Обращение с твердыми коммунальными отходами: анализ практики применения п. 5 ст. 30 Жилищного кодекса Российской Федерации // Экологическое право. 2018. № 6. С. 29-33.
2 https://genproc.gov.ru/smi/news/genproc/news-1606920
3 http://www.vesti.ru/doc.html?id=3173238
4 https://fas.gov.ru/publications/19526
5 https://fas.gov.ru
с выводами суда первой инстанции согласился1. Решением Пермского краевого суда от 11 октября 2019 г. по делу № 3а-195/2019 были признаны недействующими одновременно нормативы накопления твердых коммунальных отходов, предельные единые тарифы регионального оператора по обращению с ними, а также приказ регионального министерства жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства об утверждении средней плотности ТКО на территории Пермского края2. В настоящее время Тульским областным судом рассматривается дело об оспаривании нормативов накопления ТКО, действующих в Тульской области3.
В определении размера платы потребителей за услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами задействован ряд взаимосвязанных параметров.
Во-первых, это нормативы накопления твердых коммунальных отходов. Их установление должно производиться в соответствии с Правилами определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2016 г. № 269. Кроме того, приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 28 июля 2016 г. № 524/пр введены в действие Методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов4. Важно заметить, что на отношения, связанные с определением нормативов накопления ТКО, распространяются положения законодательства РФ об обеспечении единства измерений5.
Во-вторых, в соответствии с Основами ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами и Правилами регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 30 мая 2016 г. № 484, а также Методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными приказом ФАС от 21 ноября 2016 г. № 1638/166, нормативно закрепляются единые тарифы по обращению с отходами.
1 См.: Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 24.07.2019 № 10-АПА19-12 // https://www.vsrf.ru
2 http://oblsud.perm.sudrf.ru
3 Там же.
4 http://www.minstroyrf.ru/docs/11891
5 См.: Федеральный закон от 26.06.2008 № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений». См. также, напр.: решение Пермского краевого суда от 11.10.2019 по делу № 3а-195/2019.
6 http://www.pravo.gov.ru, 06.12.2016.
При этом устанавливаемые тарифы находятся в прямой зависимости как от нормативов накопления ТКО, так и территориальной схемы обращения с отходами и даже величины средней плотности твердых коммунальных отходов1, также нормативно утверждаемых органами государственной власти субъектов РФ.
Соответственно, достижение цели снижения стоимости услуги может быть обусловлено одновременным оспариванием совокупности указанных нормативных правовых актов. Так, например, отдельное признание недействующими нормативов накопления твердых коммунальных отходов и их последующее снижение могут обусловить повышение единых предельных тарифов по обращению с отходами. Подобное развитие событий уже имело место в Пермском крае в 2019 г., когда снижение нормативов накопления ТКО в 1,5 раза привело к повышению соответствующих предельных тарифов регионального оператора примерно на 40% из-за изменения общего объема отходов, на которые распределялся прежний размер необходимой валовой выручки организации2.
Важным обстоятельством в оценке экономической обоснованности утвержденного предельного тарифа по обращению с ТКО является соблюдение требований к проведению торгов при заключении договоров на приобретение сырья, материалов, выполнение работ, оказание услуг, необходимых для выполнение региональными операторами их функций (п. 14 Основ ценообразования). Так, согласно решению Пермского краевого суда от 11 октября 2019 г. по делу № 3а-195/2019 одним из оснований признания недействующими предельных тарифов явилось установление решениями УФАС по Пермскому краю фактов нарушений п. 2 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»3 при проведении откры-
1 См. п. 4 Правил коммерческого учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов, утв. Постановлением Правительства РФ от 03.06.2016 № 505.
2 См.: приказ Региональной службы по тарифам Пермского края от 20.07.2018 № СЭД-46-04-02-97 (ред. от 06.05.2019) «Об установлении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Пермского края» // Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. 2019. 20 мая. № 19 (556); постановление Министерства тарифного регулирования и энергетики Пермского края от 31.05.2019 № 41-о «О предельном едином тарифе регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами Пермского краевого государственного унитарного предприятия «Теплоэнерго» на территории Пермского края» // Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. 2019. 10 июня. № 22 (559).
3 СЗ РФ. 2006. № 31. Ч. I. Ст. 3434.
тых аукционов в электронной форме на право заключения договоров с региональным оператором на оказание услуг по транспортированию ТКО в границах отдельных территорий Пермского края.
Правовые последствия признания недействующими нормативов накопления ТКО и (или) тарифов по обращению с ними мало чем отличаются от ситуаций оспаривания иных тарифов или нормативов потребления коммунальных ресурсов (услуг)1. Однако все же имеют некоторые особенности.
Как известно, в соответствии с ч. 1, 4 ст. 216 КАС РФ в случае признания судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части этот акт или его отдельные положения не могут применяться с указанной судом даты. В случае, если в связи с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность административных и иных публичных правоотношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на орган государственной власти, орган местного самоуправления, иной орган, уполномоченную организацию или должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный не действующим полностью или в части.
Особое внимание на данное положение закона обращает Пленум Верховного Суда РФ в п. 2 постановления от 27 декабря 2016 г. № 63 «О рассмотрении судами споров об оплате энергии в случае признания недействующим нормативного правового акта, которым установлена регулируемая цена». При этом, исходя из положений п. 4, 6 Постановления, величины нормативов накопления ТКО2, тарифов по обращению с ними, установленные новым (заменяющим) нормативным правовым актом могут распространять на периоды регулирования до вступления в силу соответствующего судебного акта, а отказ в защите нарушенного права по причине признания нормативного правового акта недействующим с момента более позднего, чем дата принятия акта, недопустим.
1 См., напр.: Степанов В.В. Проблемы судебного возмещения переплаты потребителю коммунального ресурса ввиду установления нормативным правовым актом необоснованной цены (тарифа) или норматива потребления // Вестник Пермск. ун-та. Юрид. науки. 2017. № 3. С. 350—360; Он же. Процессуальные последствия признания недействующим норматива потребления коммунального ресурса (услуги) // Семейное и жилищное право. 2019. № 2. С. 47-50.
2 Пункт 8 Постановления позволяет распространить разъяснения, содержащиеся в п. 4-6, и на ситуации, связанные с признанием недействующими нормативов накопления ТКО.
Согласно же п. 5 указанного Постановления в случае непринятия заменяющего нормативного правового акта спор о взыскании задолженности за поставленные ресурсы рассматривается с участием регулирующего органа. При этом размер подлежащей оплате задолженности определяется судом исходя из выводов, содержащихся в судебном решении, которым нормативный правовой акт признан недействующим, и имеющихся в деле доказательств. В частности, при рассмотрении дела суд может учесть консультации специалистов, материалы тарифного дела, исходя из которых устанавливалась регулируемая цена, принять во внимание выводы, содержащиеся в судебных актах по делам, при рассмотрении которых уже определялась стоимость того же ресурса, поставленного тем же лицом за тот же регулируемый период, а также назначить в соответствии с процессуальным законодательством судебную экспертизу.
В то же время следует заметить, что признание недействующими нормативов накопления твердых коммунальных отходов по причине грубых нарушений в методике их расчета может потребовать проведения повторных долгосрочных (около года) исследований по определению соответствующих величин. В свою очередь, указанное обстоятельство может повлечь ситуацию длительной неурегулированности соответствующих отношений с участием сотен тысяч и даже миллионов потребителей услуги по обращению с ТКО на территории субъекта РФ. Последующее же установление нормативов накопления по вышеизложенным причинам способно повлиять и на размер предельных тарифов регионального оператора, которые также могут потребовать немедленной корректировки. В связи с этим применение разъяснений Пленума Верховного Суда РФ, изложенных в п. 5 Постановления, в указанных ситуациях видится непростым, в том числе из-за сложностей экспертного определения объема твердых коммунальных отходов, обращение с которыми должно быть оплачено потребителями или исполнителями коммунальных услуг.
Отдельно следует рассмотреть и вопрос об утверждении расчетных единиц нормативов накопления твердых коммунальных отходов.
Пункт 3 ст. 24.10 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» предусматривает возможность дифференциации нормативов накопления ТКО в отношении различных территорий субъекта РФ и различных категорий потребителей услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами, а также с учетом других критериев, установленных Правительством РФ. В свою очередь, п. 4 Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов содержит положение о том, что нормативы могут устанавливаться дифференцированно, в частно-
сти, в отношении категорий объектов, на которых образуются отходы. Согласно же п. 148(30) Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 г. № 3541, размер платы за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами, предоставленную потребителю в жилом помещении, определяется в соответствии с формулой 9(1) приложения № 2 к Правилам, т.е. исходя из количества проживающих в помещении лиц. В случае же принятия органом государственной власти субъекта РФ решения об осуществлении потребителями оплаты коммунальной услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами исходя из общей площади жилого помещения размер платы за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами, предоставленную потребителю в жилом помещении, определяется в соответствии с формулой 9(2) приложения № 2 к Правилам.
В то же время в правоприменительной практике возник вопрос о возможности одновременного использования разных подходов к установлению расчетных единиц нормативов для многоквартирных домов и индивидуальных жилых домов: на квадратный метр и на человека, проживающего в доме (квартире). Так, подобный подход был применен в Пермском крае2 и послужил основанием для судебного оспаривания соответствующего постановления краевого правительства, а также приказа региональной службы по тарифам ввиду того, что рассматриваемая ситуация, по существу, носит дискриминационный характер и буквально не закреплена законодательно, хотя и встречается на практике3.
Изложенное позволяет сформулировать следующие основные выводы и предложения. Система формирования платы за услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами находится в стадии становления как на общероссийском уровне, так и на региональном. Это обстоятельство создает дополнительные риски в плане возможных злоупотреблений как со стороны должностных лиц регулирующих
1 СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3168.
2 См.: приказ Региональной службы по тарифам Пермского края от 20.07.2018 № СЭД-46-04-02-96 «Об утверждении расчетных единиц и категорий объектов, расположенных на территории Пермского края, на которых образуются отходы и в отношении которых могут устанавливаться нормативы накопления твердых коммунальных отходов» // Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края. 2018. 30.07. № 29 (515).
3 См.: дело № 3а-195/2019 // http://oblsud.perm.sudrf.ru
органов, так и со стороны участников рынка ТКО. Только совместными усилиями законодателя, судебных, правоохранительных органов (в первую очередь ФАС и прокуратуры), общественных организаций, предпринимателей и потребителей возможно относительно быстрое формирование обоснованных величин параметров, связанных с регулированием обращения ТКО, в том числе нормативов их накопления и единых предельных тарифов по обращению с ними. Как показывает практика, одну из ведущих ролей в этом процессе играет прямой нор-моконтроль в отношении нормативных правовых актов, регулирующих систему оплаты услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами в конкретном субъекте РФ. Помимо возможности восстановления прав потребителей услуг, он выступает важным катализатором реформирования системы обращения с ТКО в целом.
Библиографический список
1. Гришаев С.П. Правовые вопросы обращения и размещения твердых коммунальных отходов // СПС «КонсультантПлюс».
2. Кадомцева А.Е., Бакирова А.Р., Козина А.Е., Никулушкина А.С. Обращение с твердыми коммунальными отходами: анализ практики применения п. 5 ст. 30 Жилищного кодекса Российской Федерации // Экологическое право. 2018. № 6. С. 29-33.
3. Пономарев М.В., Филаткина Ю.Е. Правовое регулирование обращения с твердыми коммунальными отходами: практика, проблемы, перспективы // Адвокат. 2016. № 1. С. 60-66.
4. Степанов В.В. Проблемы судебного возмещения переплаты потребителю коммунального ресурса ввиду установления нормативным правовым актом необоснованной цены (тарифа) или норматива потребления // Вестник Пермск. ун-та. Юрид. науки. 2017. № 3. С. 350-360.
5. Степанов В.В. Процессуальные последствия признания недействующим норматива потребления коммунального ресурса (услуги) // Семейное и жилищное право. 2019. № 2. С. 47-50.
