Использование принципов нового государственного менеджмента в высшем образовании РФ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 378.4

ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПРИНЦИПОВ НОВОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО МЕНЕДЖМЕНТА В ВЫСШЕМ ОБРАЗОВАНИИ РФ

Подбородникова Ирина Сергеевна, Кемеровский государственный университет, г. Кемерово

E-mail: podborodnikova.ira@yandex.ru

Аннотация. Актуальность темы заключается в том, что последние несколько десятилетий задача повышения эффективности государственного управления решается посредством применения инструментов нового государственного менеджмента. В России также начался переход к новой модели государственного управления, который особенно далеко продвинулся в сфере образования. Целью статьи является характеристика элементов нового государственного менеджмента в высшем образовании РФ. В работе выделены тенденции в духе нового государственного менеджмента в высшем образовании и кратко изложены их причины, обозначены связанные с этим проблемы и рассмотрены пути их решения, а также на основе законодательства выявлены принципы нового государственного менеджмента, используемые в высшем образовании РФ. При написании статьи были использованы методы: обобщение, анализ литературы и нормативно-правовых актов.

Abstract. The relevance of the topic lies in the fact that over the past few decades the task of increasing the efficiency of public administration has been solved through the use of tools of the New Public Management (or Reinventing Government). In Russia, the transition to a new model of government, which is particularly advanced in the field of education, has also begun. The purpose of the article is to characterize the elements of the New Public Management in higher education of the Russian Federation. The article highlights the trends in the spirit of the New Public Management in higher education and summarizes their causes, identifies the related problems and discusses ways to solve them, and also on the basis of the legislation revealed the principles of the New Public Management used in higher education in the Russian Federation. When writing the article, the following methods were used: synthesis, analysis of literature and legal acts.

Ключевые слова: новый государственный менеджмент, тенденции высшего образования, принципы НГМ.

Key words: New Public Management, higher education trends, the principles of NPM.

Новый государственный менеджмент (НГМ) - современная модель государственного управления, возникшая как обобщение практического опыта

англоязычных стран, характеризующаяся менеджериальным подходом к управлению, ориентацией на результаты. НГМ заключается во внедрении рыночных механизмов в общественный сектор и рассмотрение потребителей государственных услуг как клиентов, а государственных служащих как работников учреждений.

Современные российские реформы в высшем образовании с 2006-2007 гг. ярко иллюстрируют изменения управления в общественном секторе, реализуемые с помощью принципов НГМ, задача которых - повышение эффективности российской ВУЗовской системы без утраты над ней контроля. Государство-предприниматель будет проводить политику концентрации средств на более конкурентоспособных на национальном и мировом уровне производителях образовательных услуг, устанавливать правила игры на соотношение сил в сфере высшего образования. Хоть государственный сектор сокращается (происходит приватизация государственный институтов, созданы автономные учреждения), но центральная роль в финансировании остаётся на государстве [1].

Тенденции в духе НГМ в высшем образовании РФ, их цели и причины.

1. Слияния ВУЗов для повышения эффективности. С 2011 г. идёт активный процесс слияния государственных ВУЗов с целью повышения конкурентоспособности и экономии на масштабе. Причина - недостаток финансовых средств. В 2006 г. создали два крупных федеральных университета -Сибирский и Южный. Перспектива - создание сети национальных исследовательских университетов [2, с. 62], сравнимых по размеру с международными образовательных учреждений. Пример в нашем регионе -проектируемое объединение КемГУ и КемТИППа. Так в бюджетной сфере останутся только значимые на региональном и федеральном уровне ВУЗы. Слияния возможны 3 видов [1]: региональные (перспектива - по одному федеральному университету в федеральном округе для обеспечения региональной экономики); вертикальные (средних профессиональных учебных заведений и технических ВУЗов - для наличия рабочих рук); слияния ВУЗов и НИИ (прикрепление к имеющим международное признание ВУЗам исследовательских лабораторий, например, НГУ, перспектива - достойные места в международных рейтингах). Так меняется юридический статус ВУЗов, способы их финансирования и их функциональная специализация.

2. Повышение экономической самостоятельности ВУЗов. ВУЗы вынуждены заниматься приносящей доход деятельностью, в т.ч. обучать студентов на платной основе, привлекать частные инвестиции (спонсорство, финансирование международных организаций) [3]. За счёт внебюджетных доходов ВУЗы способны повысить качество образовательных услуг. Для ВУЗов со значительными такими доходами ограничения по расходованию бюджетных средств не являются серьёзными. Свобода в расходовании бюджетных средств оправдана, если ВУЗ приносит большую общественную полезность.

3. Условия конкуренции. Здесь введены два механизма [3]. Первый -нормативное подушевое финансирование или принцип «деньги следуют за

клиентом (студентом)»: ВУЗу из бюджета выделяются деньги на обучение определённого числа студентов, принимаемых на первый курс. Процедура отбора бюджетников - ЕГЭ. По нему же устанавливается «балл отсечения», ниже которого абитуриентов в ВУЗ не принимают, в приоритете профильные предметы. КЦП определяются на основе конкурса. Второй механизм конкуренции - внешняя оценка эффективности. Государство будет распределять задания между ВУЗами на основе оценки качества их деятельности. Критерии эффективности: государственная аккредитация (означающая, что ВУЗы выполняют ФГОСы) и квалификационные экзамены для выпускников бакалавриата, которые проводят независимые комиссии [3].

Всё это направлено на решение проблем финансирования и качества образования. Рассмотрим и другие возникающие управленческие проблемы и пути их решения:

1. Риск увеличения дохода руководства, а не эффективности при ослаблении ограничений в расходовании бюджетных средств. Предупреж дение - преобразования в системе лицензирования и аккредитации ВУЗов, заключение стимулирующих контрактов учредителей и ректоров, выработка показателей оценки, объективных рейтингов [3] (развитие общественного контроля).

2. Риск независимости ВУЗов. Если ВУЗ крупный, обладает монополией, признанием на международном уровне, то агентства-посредники (отраслевые администрации) окажутся под их влиянием и встанут на одну сторону против надотраслевых органов власти [3]. Например, ректор МГУ добился статьи в федеральном бюджете «финансирование научно-исследовательской деятельности» и относительной независимости от Министерства образования в финансировании. Новые отношения создают структурную неопределённость, правила игры нестабильны.

3. Определение нормативов. Размер «балла отсечения» - дискутируемый вопрос, так как влияет на расхождение между наклонностями будущих студентов и складывающейся структурой подготовки кадров. Усреднение индивидуальных нормативов КПЦ будет выгодно слабым и невыгодно сильным ВУЗам, а потому их нужно диверсифицировать в соответствии с баллами ЕГЭ, рейтингами ВУЗов и т.д. Но следовать за постоянно меняющимися предпочтениями абитуриентов не стоит, иначе произойдёт сокращение финансирования непопулярных университетов в пользу популярных, но не обязательно сильных, ВУЗов. Угасание слабых ВУЗов будет показывать нерациональное использование государственного имущества. И предпочтения абитуриентов не всегда будут совпадать со структурой рынка труда и приоритетами образовательной политики государства, а потому некоторые ВУЗы всё равно стоит сохранить: слабый контингент тоже нужно учить, уже обучающихся студентов слабых ВУЗов нужно доучивать, необходимы рабочие руки, а также можно сменить руководство. Потому принцип «деньги следуют за студентом» действует не всегда, а при конкуренции нескольких ВУЗов для повышения качества образовательных услуг и наращивания предложения благодаря увеличению финансирования [3].

4. Повышение объективности в критериях. Определение нормат ивов только по ЕГЭ возмущает и порождает коррупцию. А потому нужно учитывать

реализуемые программы обучения (бакалавриат, магистратура и т.д.) и подготовки (врачей, инженеров), вид ВУЗа (федеральный, НИУ), статус ВУЗа (особые - при Правительстве, Президенте), фондоёмкость подготовки кадров, региональные аспекты (заработная плата, стоимость имущества), число учёных степеней и званий и т.д. Нормативы ускорят и облегчат перераспределение бюджетных средств [3].

5. Открытые вопросы об ужесточении процедур лицензирования и аккредитации и необходимости ликвидировать ВУЗы, не прошедшие их. Ведь к конкурсу за бюджетные места допускаются только прошедшие аккредитацию ВУЗы, качество которых уже якобы подтверждено.

6. Угроза неоказания необходимого объёма государственных услуг, т ак как конкурсное распределение предполагает уже не государственное задание (от выполнения которого нельзя отказаться), а государственный заказ. Потому необходимо создание закона о конкурсном распределении государственного задания между ВУЗами. При этом передача задания и финансирования полностью сильным ВУЗам приведёт к окончательному упадку слабых в силу того, что там будут учиться «контрактники», которые, как правило, слабее. Это проблему может решить слияние ВУЗов или смена менеджмента [3].

7. Проблемы с выделением средств на исследования, заработную плату (можно ввести диверсифицированные нормативы финансирования переменных затрат), оборудование (постоянных затрат), социальное обеспечение. При включении стоимости содержания имущества ВУЗа в нормативное подушевое финансирование, необходимо приводить инвентаризацию, чтобы условия не ухудшались (нужно оправдывать это преимущество государственных ВУЗов перед негосударственными) [3].

Можно сделать вывод, что имеется острая необходимость подключения административных регуляторов к экономическим, только в совокупности они могут положительно повлиять на социальные и политические последствия. Следовательно, нужно сначала совершенствовать институциональные условия или хотя бы действовать синхронно.

Федеральный закон «Об образовании» от 29.12.2012 N 273-ФЗ и Государственная программа РФ «Развитие образования» на 2018-2025 годы помогают понять, каким путём наше государство идёт во внедрении НГМ. В нормативно-правовой базе в сфере образования четко видны принципы НГМ (см. таблицу 1).

Таблица 1

Принципы НГМ, реализуемые в соответствии с законодательством о высшем образовании

Принцип НГМ Отражение принципа НГМ в федеральном законодательстве

Определение ответственных - порядок разработки, утверждения ФГОСов и внесения в них изменений устанавливает Правительство РФ [4, ст. 11]; - федеральный орган исполнительной власти следит за использованием субвенций по назначению [4, ст.7] - порядок и условия проведения экспериментов определяется Правительством [4, ст. 20]; - аккредитация и лицензирования входят в полномочие федерального органа исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере образования, или органом, осуществляющим переданные полномочия в субъекте РФ [4, ст.6, 91, 92]; - нормативы финансирования определяют органы государственной власти субъектов РФ [4, ст. 99]; -педагогическая экспертиза осуществляется уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти [4, ст. 94]; - порядок проведения аттестации педагогических работников устанавливает федеральным органом исполнительной власти [4, ст. 49]; - порядок установления контрольных цифр приёма утверждается Правительством РФ, органами исполнительной власти субъекта РФ и местного самоуправления [4, ст.100] Ответственный исполнитель Государственной программы «Развитие образования» - Министерство просвещения РФ [5].

Использование индикаторов и количественных показателей деятельности Был утверждён набор показателей оценки эффективности деятельности ВУЗов [6]. Установлены целевые индикаторы в виде увеличения показателей: - доля трудоустроившихся в течение календарного года выпускников образовательных организаций, обучавшихся по образовательным программам среднего профессионального образования; - доля учителей, осуществляющих непрерывное повышение уровня профессионального мастерства и компетентности [5].

Выпуск №7, 2019 Продолжение таблицы 1

Принцип НГМ Отражение принципа НГМ в федеральном законодательстве

Подотчётность - орган государственной власти субъекта РФ и органы местного самоуправления в сфере образования ежегодно докладывает о своих результатах федеральному органу исполнительной власти, который передаёт им полномочия [4, ст. 7]; - предоставление ежеквартального отчета о расходовании предоставленных субвенций, о достижении целевых прогнозных показателей высшего должностного лица субъекта РФ в федеральный орган исполнительной власти [4, ст.7]; - высшее должностное лицо субъекта РФ назначает на должность руководителей органов исполнительной власти субъектов, обеспечивает предоставление ежеквартальных отчетов о расходовании субвенций, достижении целевых показателей [4, ст.7]; и т.д.

Конкуренция - определение контрольных цифр приёма на основе конкурса от Министерства образования и науки РФ [4, ст. 100] и распределения их в соответствии с баллами ЕГЭ; - создание рейтингов ВУЗов.

Контроль - лицензирование образовательной деятельности, государственная аккредитация федеральными органами [4, ст. 6]; - контроль за расходованием средств - проверка целевого использования субвенций [4, ст. 7] -контроль за достижением целевых показателей [4, ст. 7]; - подтверждение документов об образовании и квалификации [4, ст. 106]; - аттестация педагогических работников [4, ст. 49]; - проведение педагогической экспертизы [4, ст. 94]; - независимые оценки качества образования [4, ст. 95]; - общественная и профессионально-общественная аккредитация [4, ст. 96].

Использование современных технологий в образовании - электронное обучение [4, ст. 13,16]; - дистанционные образовательные технологии [4, ст. 16]; - экспериментальная и инновационная деятельность [4, ст.20]; - создание информационных систем [4, ст. 98].

Децентрализация передача части полномочий на уровень субъекта и местный уровень

Делегирование ответственности на уровень непосредственных исполнителей организации разрабатывают образовательные программы, организуют проведение практики, разрабатывают свой устав и т.д.

Составлено автором на основе [4-6].

Таким образом, образовательную деятельность ориентируют на результат, а в соответствии с рейтингами государство будет определять «достойных». Федеральный закон детализирован, в нем четко определены ответственные за каждую процедуру. Государственная программа шире, больше акцентирует внимание на целях развития системы образования и устанавливает индикаторы их достижений.

В целом, можно сказать, что в реформировании общественного сектора в России идеи НГМ используются шире, чем это может показаться на первый взгляд, но пока что существует неопределённость и неясность их последствий. В ней и есть особенность складывающейся в РФ ситуации. Изменения в системе высшего образования в духе НГМ имеют неоднозначную оценку, поскольку каждое решение порождает определённую проблему (определение нормативов, критериев отбора студентов и эффективности ВУЗов). Ведутся споры по поводу последствий каждого шага изменений. В ближайшее время Россия, очевидно, будет придерживаться намеченного курса.

Список использованных источников:

1. Сигман К. «Новый государственный менеджмент» в российском высшем образовании [Электронный ресурс]. - URL: http://www.ifri.org/sites/default/files/ atoms/files/ifri_sigman_rus_education_sup_avril_2008.pdf (дата обращения: 01.06.2019)

2. Баранов И.Н. Новый государственный менеджмент: эволюция теории и практики применения // Российский журнал менеджмента. - 2012. - Т. 10. - № 1.

3. Клячко Т.Л., Синельников-Мурылев С.Г. О реформировании системы финансирования ВУЗов // Вопросы экономики. - 2012. - № 7. - С. 133-146 [Электронный ресурс]. - URL: http://www.iep.ru/files/text/nauchnie_jurnali/ klyachko.pdf (дата обращения: 02.06.2019)

4. Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» от

29.12.2012 N 273-Ф3 [Электронный ресурс] - URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_140174/ (дата обращения: 01.06.2019)

5. Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на 2018-2015 годы (утв. постановлением Правительства РФ от 26 декабря 2017 года N 1642) [Электронный ресурс]. - URL: http://docs.cntd.ru/ document/556183093 (дата обращения: 20.06.2019)

6. Протокол заседания Межведомственной комиссии по проведению мониторинга деятельности государственных образовательных учреждений от

29.04.2013 N ДЛ-12/05ПР [Электронный ресурс]. - URL: https:// normativ.kontur.ru/document?moduleId=1&documentId=265668 (дата обращения: 01.06.2019)