CC BY
20
DOI 10.24412/2227-7315-2021-6-85-92 УДК 342
С.А. Белоусов, В.Е. Николаев
ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ОТКРЫТЫХ ДАННЫХ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАУЧНОЙ АТТЕСТАЦИИ*
Введение: реализация принципа открытости в работе органов государственной власти предполагает раскрытие ими информации о своей деятельности в различных форматах, в том числе в формате открытых данных. Эта работа ведется с разной степенью успешности различными ведомствами. В некоторых областях, в частности в системе государственной научной аттестации, необходимо принятие первоочередных мер, направленных на раскрытие информации, что позволит расширить возможности количественного и качественного анализа показателей эффективности в данной сфере. Цель: анализ нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы размещения Министерством образования и науки РФ и Высшей аттестационной комиссией при Минобрнауки России сведений в формате открытых данных, а также выработка рекомендаций по дальнейшему совершенствованию указанной процедуры применительно к деятельности, связанной с государственной системой научной аттестации. Методологическая основа: общенаучные методы (анализ и синтез), формально-юридический метод. Результаты: на основе анализа нормативно-правовой базы в области открытых данных, а также текущей ситуации с размещением таких данных на сайте Минобрнауки России и в Федеральной информационной системе государственной научной аттестации даны рекомендации по вопросам совершенствования процедуры раскрытия информации. Выводы: реализация принципа открытости данных о деятельности государственной системы научной аттестации в настоящий момент требует принятия первоочередных мер по размещению сведений, отражающих показатели ее результативности в формате открытых данных, для чего необходимо кате-горирование информации, размещаемой в Федеральной информационной системе государственной научной аттестации, и перевод ее в машиночитаемый формат. Необходимо также устраненить дублирование части данных, которые могут быть переданы из других информационных систем.
© Белоусов Сергей Александрович, 2021
Доктор юридических наук, доцент, проректор по научной работе (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: k_tgp@ssla.ru
© Николаев Владимир Евгеньевич, 2021
Кандидат юридических наук, научный сотрудник научно-исследовательского отдела (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: nivlev@list.ru
© Belousov Sergey Aleksandrovich, 2021
Doctor of law, Associate Professor, Head of the Theory of state and law department, Vice-rector for scientific work (Saratov State Law Academy)
© Nikolaev Vladimir Evgenievich, 2021
Candidate of law, Associate Professor, Department of Information law and digital technologies (Saratov State Law Academy)
* Работа выполнена в рамках части II государственного задания Минобрнауки РФ № 075-00122-21-01 «Обоснование подходов к совершенствованию правовых норм, обеспечивающих условия доступности информации, накопление и автоматизированную передачу сведений о функционировании субъектов государственной системы научной аттестации, дистанционные формы работы с применением информационно-коммуникационных технологий».
Ключевые слова: открытые данные, Высшая аттестационная комиссия, Федеральная информационная система научной аттестации, информационные системы, открытость федеральных органов исполнительной власти, машиночитаемые форматы данных.
S.A. Belousov, V.E. Nikolaev
THE USE OF OPEN DATA IN THE SYSTEM OF STATE SCIENTIFIC CERTIFICATION
Background: the implementation of the principle of openness in the work of public authorities involves the disclosure of information about their activities in various formats, including in the format of open data. This work is being carried out with varying degrees of success by various departments. In some areas, in particular, in the system of state scientific certification it is necessary to take priority measures aimed at disclosing information. It will expand the possibilities of quantitative and qualitative analysis of efficiency in this area. Objective: analysis of the regulatory framework governing the placement of information in the open data format by the Ministry of Education and Science of the Russian Federation and the Higher Attestation Commission under the Ministry of Education and Science of the Russian Federation, as well as development of recommendations for further improvement of this procedure for further improvement of procedural activities related to the state system of scientific certification. Methodology: general scientific methods (analysis and synthesis), formal legal method. Results: based on the analysis of the regulatory framework in the field of open data, as well as the current situation with the placement of such data on the website of the Ministry of Education and Science of the Russian Federation and in the Federal Information System of the State Scientific Certification, recommendations are given on improving the disclosure procedure. Conclusions: the implementation of the principle of openness of data on the activities of the state scientific attestation system currently requires the adoption of priority measures to place information reflecting its performance indicators in the open data format, for which it is necessary to categorize the information placed in the Federal Information System of the State Scientific Attestation and translate it into a machine-readable format. It is also necessary to eliminate duplication of part of the data that can be transmitted from other information systems.
Key-words: open data, the Higher Attestation Commission, the Federal Information System of State Scientific Certification, information systems, openness of federal executive authorities transparency of federal executive bodies, machine-readable data format.
Совершенствование процедуры оказания государственных услуг практически в любой сфере государственного управления на современном этапе предполагает создание качественно новых механизмов взаимодействия государственных органов, граждан и юридических лиц, новый уровень открытости информации о деятельности государственных органов.
Государственная программа Российской Федерации «Информационное общество» (подпрограмма «Информационное государство») в качестве самостоятельных целей выделяет «создание национальной системы управления данными, обеспечение возможности использования данных в цифровых инфраструктурных платформах», а также «повышение открытости, эффективности и качества функционирования механизмов электронного взаимодействия органов
государственной власти и органов местного самоуправления, физических и юридических лиц»1.
Важной составляющей при решении указанных выше задач является реализация принципа размещения в сети Интернет общедоступной информации о деятельности государственных органов в формате открытых данных, т.е. в формате, допускающем автоматизированную обработку без предварительных изменений человеком в целях повторного ее использования (ч. 4 ст. 7 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»)2.
Правительством России утверждена «Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти» (далее — Концепция), ставшая основой системного подхода к повышению уровня открытости всей системы государственного управления. Одним из закрепленных в концепции принципов является принцип информационной открытости — правило своевременного предоставления информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти, доступ к которой специально не ограничен нормативно-правовыми актами, которая является открытой, общедоступной и достоверной, в формате, удобном для ее поиска, обработки и дальнейшего использования, в том числе в форме открытых данных3. При этом особо оговаривается задача повышения качества публикуемых данных с точки зрения как формата такой публикации, так и интеграции данных из различных наборов. Кроме того, еще в 2014 г. законодателем было установлено требование о включении в техническое задание на разработку информационных систем (или доработку уже существующих) функции автоматической выгрузки на сайт информации в форматах открытых данных4.
Размещение открытых данных предусмотрено как на официальных сайтах органов власти, так и на специализированных порталах, а также порталах федеральных государственных информационных систем, за ведение которых отвечают указанные органы.
Федеральные органы исполнительной власти утверждают ведомственные планы реализации Концепции, принятые с учетом методических рекомендаций. В них должны содержаться не только меры по размещению в формате открытых данных сведений, для которых подобное размещение обязательно в силу закона, но и по определению иных категорий информации, которая также может быть размещена в этом в формате при условии ее востребованности потребителями. Именно такой подход предусмотрен п. 10-13 ведомственного плана по реализации Концепции Минобрнауки России на 2021 г.5
1 Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 313 «Об утверждении государ- | ственной программы Российской Федерации «Информационное общество» (в ред. от 24 ноября е 2021 г.)// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 18, ст. 2159. 1
2 См.: Федеральный закон от 27 июля 2О0б г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (в ред. от 2 июля 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. 6 Федерации. 2006. № 31, ч. I, ст. 3448. 1
3 См.: Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти (утв. распоряже- ) нием Правительства РФ от 30 января 2014 г. № 93-р) // Собр. законодательства Рос. Федерации. ^ 2014. № 5, ст. 547. S
4 См.: Методика мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти (утверждена протоколом заочного голосования Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства от 26 декабря 2013 г. № АМ-П36-89пр). URL: https://data.gov.ru/metodicheskie-rekomendacii-po-reaHzacii-principov-otkrytosti-v-federalnyh-organah-ispolnitelnoy (дата обращения: 15.11.2021).
5 См.: Ведомственный план Министерства науки и высшего образования Российской Федерации по реализации Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти на 2021 год (утвержден Минобрнауки России 28 июня 2021 г.). Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 87
Одновременно с этим следует отметить, что в общем плане деятельности Минобрнауки России на период до 2024 г. реализация положений Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти, в том числе в части работы с открытыми данными, предусмотрена только через принятие публичной декларации целей и задач Минобрнауки России на очередной год1. В размещенных на сайте министерства публичных декларациях за 2019-2021 гг. подобных сведений не содержится, равно как и в размещенном в открытом доступе отчете о реализации основных мероприятий публичной декларации за первое полугодие 2021 г.2
Существующий на официальном сайте Минобрнауки РФ перечень наборов открытых данных3 в настоящее время очень невелик для такого ведомства (всего двадцать наборов); нет их и на официальном Портале открытых данных Российской Федерации (https://data.gov.ru). Все это говорит о том, что работа по формированию востребованных пользователями наборов данных находится лишь в начальной стадии.
Между тем согласно методическим рекомендациям по обеспечению работы с открытыми данными наличие обязательных (т.е. определенных текущим законодательством) наборов открытых данных является лишь первым этапом в деятельности любого федерального органа исполнительной власти в этой сфере, и он, этот этап, давно уже завершен, а сам факт размещения соответствующей информации контролируется надзорными органами. На следующем этапе предусмотрены комплексные меры по доработке находящихся в управлении органа информационных систем с учетом требований к публикации открытых данных, верификация и уточнение информации, приведение данных к единым идентификаторам, связывание данных, а также организация взаимодействия с потребителями данных4, в том числе через формирование референтных групп5.
Обращаясь к сфере государственной научной аттестации — одному из направлений деятельности Минобрнауки России, следует зафиксировать, что среди размещенных наборов открытых данных генерируемые в процессе научной аттестации сведения не содержатся ни в одном из них.
| 1 См.: План деятельности Министерства науки и высшего образования Российской Феде-
!3: рации на период с 2019 по 2024 год (утвержден Минобрнауки России 8 февраля 2019 г.). URL: § https://minobrnauki.gov.ru/upload/iblock/89c/89c614d6f941e2fceec7b8235f0a1e54.pdf (дата 1 обращения: 15.11.2021).
2 См.: Минобрнауки России. Публичная декларация и отчеты о ее исполнении. URL: https:// ä www.minobrnauki.gov.ru/open_ministry/public_declaration/declaration (дата обращения: 8 15.11.2021).
>g 3 См.: Министерство образования и науки России. Открытые данные. URL: https://
5 minobrnauki.gov.ru/opendata (дата обращения: 15.11.2021).
¡5 4 См.: Методические рекомендации по реализации принципов открытости в федеральных
§ органах исполнительной власти (утверждены протоколом заочного голосования Правитель" ственной комиссии по координации деятельности открытого правительства от 26 декабря 2013 г. 1 № АМ-П36-89пр). URL: https://data.gov.ru/metodicheskie-rekomendacii-po-realizacii-principov-S otkrytosti-v-federalnyh-organah-ispolnitelnoy (дата обращения: 15.11.2021).
5 См. п. 12 Методических рекомендаций по взаимодействию федеральных органов исполнительной власти с референтными группами (утверждены протоколом заседания Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства от 28 июня 2016 г. № 5). URL: https://fsvps.gov.ru/fsvps-docs/ru/public/foiv.pdf (дата обращения: 15.11.2021); приложение 1 к Методике мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти (утверждено протоколом заочного голосования Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства от 26 декабря 2013 г. № АМ-П36-89пр). URL: https://data.gov.ru/metodicheskie-rekomendacii-po-realizacii-principov-otkrytosti-v-feder-88 alnyh-organah-ispolnitelnoy (дата обращения: 15.11.2021).
Показатели, отражающие деятельность государственных органов и учреждений, входящих в систему научной аттестации, не включены ни в перечень обязательной информации, подлежащей раскрытию в сети Интернет в формате открытых данных1, ни в Федеральный план статистических работ2, где среди официальной статистической информации хотя и значатся показатели деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования, однако конкретный состав данных показателей, исходя из размещаемых Росстатом данных в разделе «Наука и инновации» сведений, не предполагает размещение интересующей нас информации3.
Результаты независимой оценки открытости федеральных органов исполнительной власти также подтверждают недостаточную активность работы с открытыми данными. Так, в исследовании «Открытость государства в России -2020», проведенном Счетной палатой Российской Федерации совместно с АНО «Информационная культура» и Центром перспективных управленческих решений, специально отмечен факт необеспечения Минобрнауки России публикации данных, «несмотря на их значительные объемы в информационных системах этого органа власти. Это худший пример, поскольку Минобрнауки России не предприняло никаких мер даже по минимальному соответствию требованиям <...>, не говоря уже об использовании лучших практик»4.
Как отмечается в другом докладе «Оценка открытости государственных информационных систем в России», подготовленном на основе другого исследования теми же организациями, для большинства федеральных государственных информационных систем в целом характерна недостаточная функциональная открытость, т.е. качество собираемых и публикуемых данных, а также их низкая доступность5.
Следует отметить актуальность и другого вывода экспертов: назрела необходимость закрепить четкое определение термина «государственная информационная система», отделив это понятие от других видов информационных систем. Действительно, ни ст. 6.4 Федерального закона «О науке и государственной научно-технической политике»6, регламентирующая создание и сопровождение Федеральной информационной системы государственной научной аттестации (далее — ФИС ГНА), ни соответствующие подзаконные акты не позволяют сделать однозначный вывод о том, является ли понятие «федеральная информационная система» равнозначный понятию «федеральная государственная информационная система».
1 См.: Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 1187-р «О Перечнях информации 1 о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, размещаемой в
сети «Интернет» в форме открытых данных (в ред. от 24 марта 2018 г.) // Собр. законодательства 6
Рос. Федерации. 2013. № 30, ч. II, ст. 4128. 1
2 См.: Федеральный план статистических работ (утвержден распоряжением Правительства ) РФ от 6 мая 2008 г. № 671-р, в ред. постановления Правительства РФ от 26 ноября 2021 г. ^ № 2049). URL: https://rosstat.gov.ru/folder/462 (дата обращения: 15.11.2021). S
3 URL: https://rosstat.gov.ru/folder/14477 (дата обращения: 15.11.2021).
4 Открытость государства в России-2020. Аналитический доклад. С. 41. URL: https://ach. gov.ru/upload/pdf/0tkrytost-2020.pdf (дата обращения: 15.11.2021).
5 См.: Оценка открытости государственных информационных систем в России. Аналитический доклад. URL: https://ach.gov.ru/upload/pdf/Оценка%20открытости%20ГИС%202020. pdf (дата обращения: 15.11.2021).
6 См.: Федеральный закон от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (в ред. от 2 июля 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации.
1996. № 35, ст. 4137. 89
Таким образом, можно констатировать, что, с одной стороны, отсутствие размещения Минобрнауки России открытых сведений, касающихся государственной научной аттестации, не находится в противоречии с положениями п. 2.1 ст. 7, ст. 13-14 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»1, а также принятых в соответствии с ним подзаконных актов2, с другой — положения, согласно которым необходимо выявление информации, востребованной потребителями, и ее размещение в формате открытых данных, не реализуются, хотя необходимость в наличии таких наборов в сфере государственной научной аттестации не вызывает сомнений. Интерес граждан и общественных объединений к рассматриваемым информационным наборам на настоящий момент не может быть удовлетворен ни теми данными, которые размещены на сайте Минобрнауки Росии, ни на сайте Высшей аттестационной комиссии. Размещаемые на сайте последней в открытом доступе сведения классифицироваться как открытые данные не могут, поскольку не отвечают требованиям, установленным нормативными документами3.
Остается неясным и статус самого сайта Высшей аттестационной комиссии, поскольку этот ресурс не является официальным представительством министерства, а потому вопрос о распространении в отношении него соответствующих обязательных требований остается спорным. Между тем результаты работы Высшей аттестационной комиссии оформляются, как правило, приказами Минобрнауки России, через сайт комиссии осуществляется доступ к Федеральной информационной системе государственной научной аттестации4, а организационно-техническое обеспечение деятельности последней осуществляют профильные департаменты министерства5.
Ц 1 См.: Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информа-
" ции о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (в ред. от 30
§ апреля 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 7, ст. 776.
2 См.: Постановление Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа ¡1 к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов | исполнительной власти» (в ред. от 20 апреля 2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации.
2009. № 48, ст. 5832; Постановление Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 583 «Об обеспече-° нии доступа к общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов
! местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети „Интернет" в форме
открытых данных» (в ред. от 20 ноября 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. ч: № 30, ч. II, ст. 4107; Приказ Минобрнауки России от 21 января 2020 г. № 116 «Об официальном 8 сайте Министерства науки и высшего образования Российской Федерации в информацион-
>g но-телекоммуникационной сети „Интернет"» (в ред. от 13 апреля 2020 г.). URL: https://www. S minobrnauki.gov.ru/common/upload/library/2020/07/116.pdf (дата обращения: 15.11.2021). ° 3 См.: Методические рекомендации по публикации открытых данных государственными
§ органами и органами местного самоуправления, а также технические требования к публика-^ ции открытых данных. Версия 3.0 (утверждены протоколом заседания Правительственной
1 комиссии по координации деятельности Открытого Правительства от 29 мая 2014 г. № 4). URL: i https://data.gov.ru/sites/default/files/documents/metodicheskie_rekomendacii_po_publikacii_ot-
krytyh_dannyh_versiya_3.0_0.pdf (дата обращения: 15.11.2021).
4 См.: Информационное письмо Минобрнауки России от 23 июля 2019 г. № МН 06.6/3926 «О доступе к информационным ресурсам федеральной информационной системы государтсвенной научной аттестации». URL: https://vak.minobrnauki.gov.ru/uploader/loader?type=24&name=3 407716001&f=3702 (дата обращения: 15.11.2021).
5 См. п. 21 Постановления Правительства РФ от 26 марта 2016 г. № 237 «Об утверждении Положения о Высшей аттестационной комиссии при Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации» (в ред. от 30 октября 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации.
90 2016. № 14, ст. 1996.
Представляется, что значительная часть информации, которая могла бы быть размещена в формате открытых данных, уже имеется в ФИС ГНА и могла бы быть представлена в открытых машиночитаемых форматах после проведения соответствующих технических работ, а также после категорирования и выделения из общего массива той, что не относится к информации ограниченного доступа. В этой связи нельзя не отметить, что требование о включении в техническое задание на разработку информационных систем (или доработку уже существующих) функции автоматической выгрузки на сайт информации в форматах открытых данных было установлено еще в 2014 г.1
Предполагаемую к размещению в формате открытых данных информацию можно разделить на следующие группы:
сведения, непосредственно формируемые в ходе процедур государственной научной аттестации (присуждение ученых степеней, присвоение званий доцента и профессора, показатели деятельности диссертационных советов и т.д.). Указанная информация может быть размещена в формате открытых данных после перехода на реестровую модель оказания государственных услуг и придания данным, находящимся в ФИС ГНА официального статуса;
сведения, используемые при проведении процедур государственной научной аттестации, которые могут быть заимствованы из других информационных систем, а не собираться вручную (показатели научной деятельности членов диссертационных советов, экспертных советов Высшей аттестационной комиссии, показатели результативности научной деятельности организаций, на базе которых действуют диссертационные советы).
Последняя категория информации, с одной стороны, также нуждается в переводе в формат открытых данных, однако целесообразно делать это не в рамках ФИС ГНА, а в других информационных системах, в рамках функционала которых осуществляется сбор показателей (например, базы данных, содержащей сведения об оценке и о мониторинге результативности деятельности научных организаций, выполняющих научно-исследовательские, опытно-конструкторские и технологические работы гражданского назначения)2. Одним из наиболее рациональных вариантов следует признать создание информационной системы, агрегирующей научные данные различной направленности, с последующим их заимствованием в ФИС ГНА.
Размещение информации должно проводиться с учетом законодательства о государственной тайне, законодательства об информации, информационных технологиях и о защите информации, конфиденциальной информации и законодательства о персональных данных, а также с учетом положений о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения3. Тех-
1 См.: Методика мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной ^ власти (утверждена протоколом заочного голосования Правительственной комиссии по коор- S динации деятельности открытого правительства от 26 декабря 2013 г. № АМ-П36-89пр). URL: https://data.gov.ru/metodicheskie-rekomendacii-po-reaHzacii-principov-otkrytosti-v-federalnyh-organah-ispolnitelnoy (дата обращения: 15.11.2021).
2 URL: https://sciencemon.ru (дата обращения: 15.11.2021).
3 См.: Постановление Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. № 1233 «Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, уполномоченном органе управления использованием атомной энергии и уполномоченном органе по космической деятельности» (в ред. от 6 августа 2020 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 30, ч. II, ст. 3165. 91
нические условия к размещаемой на официальных сайтах информации также должны соответствовать установленным требованиям1.
Таким образом, повышение качества процедур научной аттестации следует признать невозможным без полноценной реализации принципа открытости данных о такой деятельности. Реализация данного принципа требует принятия первоочередных мер, в т.ч. по размещению сведений, отражающих показатели результативности системы государственной научной аттестации в формате открытых данных, для чего необходимо категорирование информации, размещаемой в ФИС ГНА, и перевод ее в машиночитаемый формат. Необходимо также устраненить дублирование той части данных, которые могут быть переданы из других информационных систем.
1 См.: Приказ Минэкономразвития России от 16 ноября 2009 г. № 470 «О Требованиях к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 29 ноября 2016 г.) // Российская газета. 2010. 27 янв.; Методические рекомендации по публикации открытых данных государственными органами и органами местного самоуправления, а также технические требования к публикации открытых данных. Версия 3.0 (утверждены протоколом заседания Правительственной комиссии по координации деятельности Открытого Правительства от 29 92 мая 2014 г. № 4). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
