CC BY
208
УДК 341.815
использование институтл почетных консулов
для углубления интеграционных процессов в отношениях между государствами
© Павельева Э. А., Сидорова Т. Ю., 2015
Сибирский федеральный университет, г. Красноярск
В статье анализируется характер использования института почетных консулов в интеграционных объединениях, рассматриваются особенности наделения их функциями, их роль в развитии отношений между государствами. Отмечены новые тенденции развития института почетных консулов на современном этапе, в том числе касательно международных отношений РФ.
Ключевые слова: почетный консул; консульские функции; Европейский союз; Визовый кодекс ЕС; интеграция; наднациональность.
Интеграция в современном мире охватывает не только многие государства, но и происходит постоянное расширение сферы международных отношений, охваченных этим процессом. Если ранее интеграция предполагала только экономическое сотрудничество, то в настоящее время она включает в себя и более тесное сотрудничество в области внешних сношений.
Одним из наиболее ярких примеров является европейская интеграция, которая достигла довольно высокого уровня и охватила практически все сферы: политическую, экономическую, культурную и социальную. Сегодня Европейский союз — это не просто межгосударственная организация, а объединение государств с общей внешней политикой и политикой безопасности, с общим рынком, с общим пространством свободы, безопасности и правосудия.
Для того чтобы достичь такого тесного сплочения, государствам пришлось разрабатывать и вводить в жизнь принципы взаимодействия правовых систем (национальных и европейской) и различные институционные механизмы. В процессе объединения государства пришли к тому, что наднациональность — это необходимый фактор европейской интеграции, и если первоначально она затрагивала лишь торгово-экономические отношения, то сегодня под ее началом осуществляются и иного рода отношения, в частности, речь идет о внешнеполитической деятельности государств. Например, осуществляя свою внешнюю политику, государства должны согла-
совывать ее с общей внешней политикой ЕС, заключая международные договоры, участвуя в международных конференциях, принимая участие в международных организациях [1].
Так, в ст. 21 Договора о Европейском союзе (в Лиссабонской редакции) определены общие цели внешней политики: Союз определяет и проводит общую политику и мероприятия, стремится обеспечить высокий уровень сотрудничества во всех сферах международных отношений, в том числе в п. «Ь» определено такое направление деятельности, как развитие международной системы, основанной на усиленном многостороннем сотрудничестве и хорошем глобальном управлении.
Стоит обратить внимание и на ст. 32 этого же договора, в которой предусмотрена процедура согласования государствами-членами в рамках советов по любому вопросу внешней политики и политики безопасности, представляющему общий интерес, в целях определения совместного подхода. В этой статье также закрепляется обязанность государства согласовывать свою позицию с ЕС. В частности, перед тем, как предпринять любое действие на международной арене или принять на себя любое обязательство, которое могло бы затронуть интересы Союза, каждое государство-член консультируется с другими государствами-членами в рамках Европейского союза или Совета. Путем сближения своих действий государства-члены обеспечивают Союзу возможность отстаивать его интересы и ценности на международной арене.
Другой стороной действия этой статьи является регулирование деятельности зарубежных органов внешних сношений государств: дипломатические миссии государств-членов и делегации Союза в третьих странах и при международных организациях взаимодействуют друг с другом и способствуют формулированию и реализации совместного подхода.
Раскрывая механизм этого взаимодействия, ст. 35 Договора о ЕС устанавливает, что они: сотрудничают с целью обеспечить соблюдение и выполнение позиции и действия Союза; активизируют свое сотрудничество путем обмена информацией и проведения совместных оценок; способствуют реализации права граждан Союза на защиту на территории третьих стран.
Последний пункт также связан с действием ст. 20 и 23 Договора о функционировании ЕС. Статья 20 предоставляет гражданам государств — членов ЕС на территории третьей страны, где не представлено государство-член, гражданами которого они являются, право пользоваться защитой со стороны дипломатических и консульских учреждений любого государства-члена на тех же условиях, что и граждане данного государства. А ст. 23 дополняет положения ст. 20: государства-члены принимают необходимые положения и вступают между собой в международные переговоры, требуемые с целью обеспечить эту защиту. Совет, постановляя в соответствии со специальной законодательной процедурой и после консультации с Европейским парламентом, может принимать директивы, устанавливающие меры по координации и сотрудничеству, необходимые с целью облегчения этой защиты.
Собственно, попытки установить особую дипломатическую защиту граждан ЕС были предприняты еще раньше. Так, в 1995 г. была принята директива (решение) Совета о защите граждан ЕС в дипломатических и консульских представительствах [2]. Статья 1 данного акта гласит, что каждый гражданин Европейского союза не имеет права на консульскую защиту дипломатического или консульского представительства любого государства-члена, если в месте, в котором он находится, его собственное государство-член или другое государство, представляющее его на постоянной основе, не имеет постоянного представительства или почетных консулов, уполномоченных государствами.
Деятельность последних и представляет особый интерес. Пункт 2 ст. 1 Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г.
[3] относит почетных консулов к консульским должностным лицам, а ст. 68 предоставляет государству право свободно решать, будет ли оно назначать или принимать почетных консульских должностных лиц. Из положений Венской конвенции и практики международного общения следует, что почетные консулы могут обладать практически тем же функционалом, что и штатные консулы.
В связи с этим на европейском уровне возник вопрос о полномочиях почетных консулов на основании директивы (решения) Совета о защите граждан ЕС в дипломатических и консульских представительствах. По этой директиве было внесено предложение рассматривать почетных консулов только в качестве эквивалента доступных посольств и консульств (входящих в сферу их компетенции), находящихся в третьей стране на постоянной основе, в соответствии с национальным законодательством и практикой. Такое предложение последовало в связи с тем, что, во-первых, традиции и законодательство государств-членов в отношении почетных консулов разные, да и полномочия почетных консулов, как правило, ограничены.
Другим актом ЕС, имеющим отношение к функциям почетных консулов, является Визовый кодекс (Кодекс Сообщества о визах
[4]). В ст. 42 Регламента, устанавливающего Визовый кодекс, закрепляются правила обращения к почетным консулам при осуществлении визового контроля. В частности, речь идет о том, что почетные консулы могут наделяться следующими полномочиями: а) предоставление общей информации об условиях получения виз и формулярах ходатайства; Ь) информирование ходатайствующего лица о требуемых подтверждающих документах на основании сводного перечня; с) получение данных и ходатайств (в том числе биометрических идентификаторов) и передача ходатайства в консульство; d) получение визовых сборов; е) запись на прием в целях личной явки в консульство или к внешнему поставщику услуг; О получение в консульстве документов на поездку, в том числе уведомления об отказе, когда уместно, и их возврат ходатайствующему лицу.
Из ст. 43 данного регламента следует, что указанные функции принадлежат внеш-
нему поставщику услуг, что позволяет говорить об ограничении действий почетных консулов и выполнении ими только лишь посреднических функций.
В п. 2 статьи установлены особые правила для почетных консулов, не являющихся служащими государства-члена, которые также предусмотрены для внешних поставщиков услуг и представляют собой правила предоставления информации и обеспечения безопасности.
Если проанализировать п. 3 ст. 43 Регламента, то становится ясно, что возможно уравнивание положения почетного консула и штатного консула, но при условии, если почетный консул является служащим государства-члена. При этом заинтересованное государство-член должно обеспечивать применение требований, сопоставимых с теми, которые применялись бы при осуществлении данных задач его консульством.
Таким образом, акты ЕС не игнорируют такой институт консульского права, как почетные консулы, а наоборот, включают его в сферу своего регулирования, наделяя определенными функциями. Однако при этом возникает неизвестное Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. деление почетных консулов на являющихся и не являющихся служащими государств-членов, в зависимость от которого и поставлен объем полномочий.
Насколько активно на практике используется институт почетных консулов в ЕС? В отчете Комиссии Европейскому парламенту и Совету использование почетных консулов указывается как новая форма сотрудничества, в то же время говорится о неэффективности их использования только как внешних поставщиков услуг, более того, предлагается расширить полномочия почетных консулов.
Еще в 2005 г. в Общей консульской инструкции [5] (Приложение 6) было установлено, что в соответствии с решением, принятым министрами на заседании от 15 декабря 1992 г., все государства Шенгенского договора считают, что почетный консул будет уполномочен выдавать единые визы на период, указанный в данной инструкции. В 2014 г. в предложениях к Регламенту Европейского парламента и Совета [6] были уточнены две ситуации при обращении к почетному консулу для получения визы. Первая — когда почетный консул является государственным служащим госу-
дарства-члена. В этом случае применяются требования, сопоставимые с теми, которые будут применяться, если бы задачи были выполнены его консульством. Вторая: когда почетный консул не является служащим одного из государств-членов, тогда он выполняет функции внешнего поставщика услуг.
Если проанализировать и другие акты, то можно увидеть, что все-таки право выдавать визы для почетных консулов ограничено. В соответствии с Общей консульской инструкцией 1994 г. [7] (Приложение IV.3) правом на выдачу виз были наделены почетные консулы Дании и Нидерландов, которые уже имели эти полномочия на тот момент. Это касалось почетных консулов в следующих городах:
1. Для Дании — Мальме (Швеция), Гетеборг (Швеция), Ставангер (Норвегия).
2. Для Нидерландов — Нассау (Багамские острова) и Манама (Бахрейн).
Разрешения, указанные в этом акте, были действительны в течение трех лет с даты вступления в силу системы.
Таким образом, можно сделать вывод, что, в целом признавая важность института почетных консулов, в том числе и для реализации защиты интересов ЕС, его граждан и расширения международных связей, тем не менее государства ЕС не рассматривают почетных консулов как лиц, которые должны иметь те же функции, что и штатные консульские должностные лица. В настоящее время это объясняется еще и необходимостью охраны персональных данных, утечка которых недопустима, а ответственность за это несут государства.
В отличие от государств ЕС в Российской Федерации интерес к институту почетных консулов стал возрождаться только в 90-х гг. XX в. Вынужденный перерыв назначения почетных консулов сменился другой тенденцией: почетными консулами стремятся стать все больше граждан.
Какое же положение занимают почетные консулы в международных отношениях современной России? Начать следует с того, что назвать точные цифры аккредитованных РФ и в России иностранными государствами почетных консулов не представляется возможным. В частности, данные Консульского информационного портала МИДа [8] не совпадают с информацией в СМИ и на сайтах почетных консулов. Так, например, на Консульском информационном портале не упоминается о Почетном консуле Республики
Словакия в Красноярске, который работает там с 2006 г. Или другой пример: не указан на официальном портале Почетный консул РФ, начавший в январе 2014 г. исполнять свои обязанности в Инсбруке.
Возможно, такое отношение связано с рядом причин. Во-первых, если проанализировать Концепцию внешней политики РФ [9], то затруднительно сказать, что институт почетных консулов воспринимается как важный для реализации внешнеполитической доктрины РФ. Во-вторых, с тех пор, как получение статуса почетного консула стало возможно, возникла новая ниша на рынке услуг — содействие в получении статуса почетного консула [10], наряду, например, с содействием в получении визы, иммиграции и т. п. Действительно, на территории РФ действуют как минимум два почетных консула Сейшельских островов, хотя товарооборот с этим государством у России не такой уж большой (несколько миллионов долларов США). В различных статьях в СМИ даже фигурируют цифры, определяющие стоимость получения статуса почетного консула того или иного государства [11]. Подобная ситуация, учитывая, что приобретается особый статус, почти полностью приравненный к статусу штатного консула, не добавляет общественного одобрения этому институту.
Однако насколько необходимо России увеличивать число собственных почетных консулов и одобрять назначение почетных консулов на своей территории? Как отмечает В. С. Иваненко, многие государства активно используют институт почетных консулов, доводя соотношение штатные/почетные до 1:30, а то и к 50 [12]. Учитывая, что у России около 200 консульств в 138 странах, к такому количество мы еще даже не приближаемся.
Анализируя опыт Республики Кипр, Э. Л. Эвривидис отмечает, что для этого государства почетные консулы — неотъемлемая часть дипломатии. Государство сознательно поддерживает значительное число почетных консулов (более 100), что в несколько раз превосходит количество штатных. Однако Э. Л. Эвривидис указывает и на тот факт, что дипломатия Республики Кипр имеет свои особенности, обусловленные и ее островным положением, и размерами, и вовлеченностью в экономические связи, и даже турецкой оккупацией [13]. Это позволяет сделать вывод, что для небольших
государств назначение почетных консулов может стать доступной альтернативой штатным консулам, а грамотное использование и аккуратное назначение почетных консулов будет способствовать усилению международных позиций государства.
К. Д. Стрингер, исследуя тенденцию роста количества почетных консулов, связывает это с общей тенденцией преобладания количества консульств над дипломатическими представительствами, что особенно проявляется в отношении небольших государств. Он приводит в качестве примеров Монако, Мальту, Сан-Марино и др. [14]. Но не стоит думать, что широкое использование почетных консулов — это вынужденная мера для небольших государств. Опыт Канады, по мнению К. Д. Стрингера, также свидетельствует о возрастающей роли этих представителей. Так, на сегодняшний день Канада назначила более 100 почетных консулов [15]. И наоборот, США практически не используют этот институт, отдавая предпочтение штатным консулам, хотя и на высоком государственном уровне отмечают положительные перспективы использования почетных консулов в будущем.
На практике почетные консулы выполняют следующие функции: консультационные (юридические, налоговые, экономические, торговые вопросы); торговое посредничество; развитие туризма; культурное и гуманитарное сотрудничество; помощь в иммиграционных вопросах [16]. В качестве основных функций почетных консулов обычно называют содействие развитию торговых и внешнеэкономических связей, поэтому неудивительно, что если посмотреть на списки известных почетных консулов иностранных государств в России, то можно увидеть, что все они, как правило, занимаются бизнесом. Чаще всего он связан с тем государством, которое представляет консул. Действительно, учитывая внештатный характер должности, можно сказать, что наличие постоянного дохода для почетного консула необходимо. Многие почетные консулы участвуют в выставочных и презентационных мероприятиях в своих регионах, помогают в налаживании контактов с бизнес-сообществом и властью. Можно предположить, что именно это направление будет и дальше оставаться перспективным для развития данного института.
Есть также и другие соображения, которые должны способствовать активизации
использования почетных консулов. Речь идет о локализации власти и принятии решений вне столиц — в регионах. Действительно, совершенно централизованных в экономическом смысле государств не существует. Зачастую решения в области экономики принимаются не в столицах, а в регионах, где преобладает тот или иной вид экономической деятельности. Вследствие этого государства порой вынуждены открывать там постоянные представительства (чаще всего — генеральные консульства). Однако возможно, что эффективнее для развития инвестиций и экономических связей можно было бы использовать институт почетных консулов.
Анализируя экономическую локализацию в государствах, К. Д. Стрингер приводит различные примеры: Великобритания, Франция, Индия и др. [17]. Это как государства федеративные, так и унитарные, что подчеркивает тот факт, что политическая власть, даже если она сосредоточена в столице государства, никак не влияет на расширение и переход в горизонтальную плоскость экономических контактов, которые должны обслуживаться консульствами.
Возвращаясь к правовому регулированию статуса почетных консулов, следует отметить, что помимо Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г., в российском законодательстве статус консулов также регулируется на уровне федерального закона — Консульского устава (Федеральный закон от 5 июля 2010 г. № 154-ФЗ [18]) и Положением о почетном консуле РФ 1998 г. [19].
В Консульском уставе положению почетных консулов посвящены всего две статьи, одна их которых говорит о функциях почетных консулов. В основном почетные консулы направляют свою деятельность на поддержку граждан РФ за рубежом. Сравнивая это регулирование с европейским, следует отметить, что оба нормативных акта даже не упоминают о такой функции, как визовая. Положение в свою очередь более подробно раскрывает особенности реализации каждой из этих функций, но существенно ничего в статус и функции не привносит. В отличие от европейских государств бывшие советские республики, как правило, имеют очень близкое законодательство. Это можно отнести и к регулированию статуса почетных консулов, порядка их назначения, функций. Таким образом,
преодоление законодательных различий и специфики традиций наделения почетных консулов функциями не является актуальным для постсоветского пространства. Однако интенсивность использования почетных консулов для укрепления связей между государствами — бывшими советскими республиками — очень низка.
Дело в том, что интеграция на постсоветском пространстве еще находится на стадии формирования единого экономического пространства, соответственно, вопросы общей внешней политики не входят в предмет ведения современных интеграционных объединений. Если проанализировать один из последних договоров — Договор об учреждении Евразийского экономического союза, подписанный 29 мая 2014 г. [20], то можно увидеть, что цели координации внешней политики не обозначены. Вместе с тем, учитывая, что постсоветская интеграция во многом заимствует положительный опыт Европейского союза, можно предложить принятие рамочного документа о поощрении такой формы дипломатии, как назначение почетных консулов. Представляется, что кроме функции развития экономических связей, что напрямую связано с общей тенденцией использования института почетных консулов, они могли бы решать и актуальные для стран СНГ вопросы миграции и защиты прав мигрантов, оказывая помощь, в том числе, и национальным общинам и диаспорам.
Подтверждение данного вывода можно найти и во мнениях профессиональных дипломатов. Рассуждая о современной дипломатии, посол Республики Кипр в США (по состоянию на момент публикации своей работы) Э. Л. Эвривидес отмечает, что почетный консул находится не на государственной гражданской службе, а на службе у граждан. Развивая экономические связи в первую очередь, почетный консул помогает гражданам в бедственной ситуации. Он способен помочь при необходимости оказания юридической, медицинской помощи, в вопросах иммиграции [21].
Таким образом, развитие института почетных консулов может приобрести в XXI в. новый импульс, обусловленный рядом тенденций в международных отношениях: ускорение процессов глобализации, углубление интеграционных процессов, активность негосударственных участников. Широкое использование института почет-
ных консулов как большими, так и малыми странами демонстрирует существование тенденции «горизонтализации» дипломатии, смещения ее с государственного на публичный (общественный) уровень. Вместе с тем в складывающихся в настоящее время международных отношениях почетный консул может занять важное место с точки зрения реализации его функций, не только оказывая содействие развитию экономических связей, но и являясь первым помощником в делах миграции, юридической и неотложной помощи. Укрепление подобных связей может ускорить интеграцию постсоветских государств. ^
1. См.: Статья 34 Договора о Европейском Союзе (в редакции Лиссабонского договора) [Электронный ресурс]. URL: http://eulaw.ru/treaties/teu.
2. Decision 95/553/EC regarding consular protection for EU citizens [Electronic resource]. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri = CELEX :52011PC0881.
3. Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г. // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
4. Регламент (ЕС) № 810/2009 Европейского парламента и Совета от 13 июля 2009 г., устанавливающий Визовый кодекс [Электронный ресурс]. URL: http://eulaw.ru/con-tent/visa-code.
5. Common consular instructions on visas for the diplomatic missions and consular posts [Electronic resource]. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT /?qid=1417967757764 &uri=CELEX:5 2005XG1222(01)
6. Proposal for a Regulation of The European Parliament and of The Council on the Union Code on Visas (Visa Code) (recast) / COM/2014/0164 final - 2014/0094 (COD) [Electronic resource]. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52014PC0164.
7. См.: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ TXT/?qid=1417969063841 &uri=CELEX: 31996Y0919(18).
8. URL: http://www.kdmid.ru.
9. Утверждена Указом Президента РФ от 12 февр. 2013 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www.mid.ru /bdomp/nsosndoc.nsf/e2f289bea62097f9c325787a0034c255/c3 2577ca0017434944257b 160051bf7f! OpenDocument.
10. См. напр., сайт http://www.honoraryconsul.ru/.
11. См., напр., сайт http://www.zrpress.ru/politics/vla-divostok_11.07.2012_54945_kak-syn-eks-gubematora-primorj a-stal-pochetnym-konsulom-abkhazii-vo-vladivostoke.html.
12. Иваненко В. С. Институт почетного консула иностранного государства в правовой системе России // Изв. вузов. Правоведение. 2002. № 3 (242). С. 186-200.
13. Evriviades E. L. The Demands of Diplomacy: The Role of Career and Honorary Consuls / / The Whitehead Journal of Diplomacy and International Relations. 2005. Summer/Fall. P. 24-25.
14. Stringer K. D. Think Global, Act Local: Honorary Consuls in a Transforming Diplomatic World // Discussion Papers in Diplomacy. 2007. November. P. 7—8.
15. Там же. P. 9
16. Дипломатическое и консульское право : учеб. пособие / В. А. Мещериков [и др.]. М., 2015. С. 60-62.
17. Stringer K. D. Think Global, Act Local ... P. 13-15.
18. Консульский устав РФ : федер. закон от 5 июля 2010 г. № 154. URL: http://base.garant.ru/.
19. Сайт Министерства иностранных дел РФ [Электронный ресурс]. URL: http://www.mid.ru.
20. Договор об учреждении Евразийского экономического союза, подписанный 29 мая 2014 года [Электронный ресурс] // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
21. Evriviades E. L. The Demands of Diplomacy ...
список литературы
Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г. // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
Консульский устав РФ : федер. закон от 5 июля 2010 г. № 154 // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
Концепция внешней политики РФ [Электронный ресурс] : утв. указом Президента РФ от 12 февр. 2013 г. - URL: http://www.mid.ru/bdomp/ns-osdoc.nsf/e2f289bea62 097f9c325787a0034c255/ c32577ca0017434944257b160051bf7f!0penDocument.
Договор об учреждении Евразийского экономического союза, подписанный 29 мая 2014 г. // КонсультантПлюс [Электронный ресурс] : справочная правовая система.
Договор о Европейском Союзе (в редакции Лиссабонского договора) [Электронный ресурс]. — URL: http:/ / eulaw.ru/treaties/teu.
Регламент (ЕС) № 810/2009 Европейского парламента и Совета от 13 июля 2009 г., устанавливающий Визовый кодекс [Электронный ресурс]. — URL: http:/ / eulaw.ru/content/visa-code.
Дипломатическое и консульское право : учеб. пособие / В. А. Мещериков [и др.]. — М. : Проспект, 2015. - 120 с.
Иваненко В. С. Институт почетного консула иностранного государства в правовой системе России // Изв. вузов. Правоведение. - 2002. - № 3 (242). -С. 186-200.
Common consular instructions on visas for the diplomatic missions and consular posts [Electronic resource]. -URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT /?qid=1417 967757764&uri=CELEX:52005XG1222(01)
Decision 95/553/EC regarding consular protection for EU citizens [Electronic resource]. - URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/ ?uri=CELEX:52011PC0881
Diplomacy and International Relations. - 2005. -Summer/Fall. - P. 24.
Evriviades E. L. The Demands of Diplomacy: The Role of Career and Honorary Consuls // The Whitehead Journal of Diplomacy and International Relations. -2005. - Summer/Fall. - P. 24-25.
Proposal for a Regulation of The European Parliament and of The Council on the Union Code on Visas (Visa Code) (recast) /C0M/2014/0164 final - 2014/0094 (COD) [Electronic resource]. - URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/ ?uri=celex:52014PC0164.
Stringer K. D. Think Global, Act Local: Honorary Consuls in a Transforming Diplomatic World // Discussion Papers in Diplomacy. 2007. - November. - P. 3-15.
Using the Institution of Honorary Consuls for Deepening the Integration Processes in Relations between States
© Pavelieva E., Sidorova T., 2015
The article examines the nature of the use of the Institute of honorary consuls in integration associations, giving them the specifics of functions, their role in the development of relations between states. The authors mark the new trend of development of the institution of honorary consuls at the present stage, including for international relations of the Russian Federation.
Key words: Honorary Consul; consular functions; European Union; EU Visa Code; integration; supranationality.
