CC BY
68
В. В. Букреев, А. Н. Лунькин, Э. Н. Рудык
Использование института концессии в управлении профессиональным образованием
Концессионные соглашения в сфере профессионального образования — неиспользованный ресурс модернизации отечественной образовательной системы на этапе инновационного развития, требующем широкомасштабной подготовки высококвалифицированных рабочих кадров и специалистов, прежде всего для наукоемких и высокотехнологичных отраслей. Действующая в стране система профобразования не в состоянии решить эту проблему самостоятельно.
Ключевые слова: концессионные соглашения, профессиональное образование, государственное имущество, общественно-государственно-частное партнерство.
Неэффективное использование государственного имущества предполагает поиск и применение, помимо широко распространенного отчуждения (приватизации), новых способов управления этим имуществом без смены титульного собственника. Одним из таких полузабытых, но широко применявшихся в дореволюционное время и на раннем этапе становления советской экономики способов была передача государственного имущества в концессию. Это означало предоставление публичной властью участнику концессионного соглашения (физическому или юридическому лицу) во временное пользование с сопутствующими рисками, во-первых, принадлежащего государству имущества на долгосрочной, возмездной, возвратной и инвестиционной основе, во-вторых — прав на исключительные виды публичной деятельности. В ряде случаев предоставлялось ограниченное право распоряжаться концессионным имуществом, то есть происходило его отчуждение.
Сегодня концессионный механизм используется законодателем с целью улучшения и приращения государственного имущества, связанного с исполнением публичных функций, а также для минимизации
бюджетных расходов и разделения между договаривающимися сторонами рисков, сопряженных с выполнением условий концессии.
Главное отличие современных концессионных соглашений от иных форм гражданско-правовых договоров — использование их исключительно в отношении государственного имущества, которое изъято из оборота либо оборотоспособность которого ограничена в связи с осуществлением государством своих функций.
Ситуация в сфере профобразования
Наблюдаемое сегодня отставание в сфере профессионального образования негативно отражается на конкурентоспособности нашей страны и перспективах ее развития. Для преодоления этого отставания федеральным законом «О концессионных соглашениях» №115-ФЗ от 21 июля 2005 г. (далее — закон о концессиях) предусмотрено, в частности, использование в данной сфере института концессии (ст. 4, п. 1). Такой подход имеет свою специфику. Например, в Великобритании, в соответствии с национальным законодательством, концессионные соглашения в профобразовании разных уровней используются в
Виктор Вениаминович Букреев — доктор экономических наук, профессор кафедры «Управление предприятиями минерально-сырьевого комплекса» Российского государственного геологоразведочного университета имени Серго Орджоникидзе. E-mail: viven@mai.ru
Александр Николаевич Лунькин — доктор экономических наук, кандидат педагогических наук, директор Строительного колледжа №12 (Москва). E-mail: anlunkin@yandex.ru
Эмиль Николаевич Рудык — доктор экономических наук, профессор Международного университета природы, общества и человека «Дубна». E-mail: emileroudyk@list.ru
113 из 352 концессий всех видов. В Германии, соответственно, — в 24 из 561.
Особенность российского законодательства о концессиях в сфере профессионального образования связана прежде всего с тем, что образование — это не часть сферы услуг, а одно из главных условий развития человека, которое относится к категории так называемого общественного блага. Это следует учитывать в самой концепции применения концессионных механизмов в образовательной сфере.
Закон о концессиях делает возможной, по крайней мере в теории, передачу концессионеру на конкурсной основе под контролем институтов гражданского общества не только части государственного имущества образовательных учреждений, но и части публичных функций государства, связанных с подготовкой кадров. Соответственно, на концессионера возлагается задача софинансирования государственной системы профобразования. Сегодня доля госрасходов на образование в России составляет лишь 3,5 %, тогда как в странах, где реально проводят модернизацию экономики сферы образования, — не менее 7 %. Для сравнения: расходы на образование в СССР в 1940 году составляли порядка 5,5 % ВВП, а в западных странах — в среднем лишь
3,3 %, причем в 1950 году2.
Применение концессионных механизмов в образовании особенно целесообразно на этапе модернизации российской экономики, в условиях острой потребности в кадрах для наукоемких и высокотехнологичных отраслей.
Использование концессии оправдано и целесообразно в тех случаях, когда государственные учреждения профобразования не готовы как сегодня, так в обозримой перспективе самостоятельно осуществлять подготовку высококлассных специалистов в нужных количестве и качестве. Институт концессии не исключает, а, наоборот, сохраняет за образовательными учреждениями функцию подготовки специалистов по действующему
перечню специальностей, определенных государственными образовательными стандартами, а также, естественно, воспитательную функцию.
Конечная цель концессионного соглашения — удовлетворение потребностей в первую очередь учреждений образования и обучающихся в них лиц, не в виде платной услуги, а в качестве общедоступного и безвозмездного общественного блага, гарантированного ст. 43 Конституции.
Потребность в концессии при управлении государственным имуществом в сфере государственной системы профобразования без смены титульного собственника диктуется рядом обстоятельств. Прежде всего, это деградация данной системы на всех ее уровнях
и, как следствие, примитивизация и деинтеллектуализация труда, падение его престижа, производительности и качества. Как заметил известный экономист Г. И. Ханин, слабое образование создает убогий правящий слой, а тот, в силу своей убогости, — не может реформировать образование3.
Особенно заметен упадок российской системы профобразования на примере ее среднего звена — среднего профобразования (СПО). Правительственная установка о приоритетном развитии СПО пока носит чисто декларативный характер. Наблюдается обратно пропорциональное соотношение численности рабочих кадров со средним специальным образованием, которые наиболее востребованы российской экономикой, и специалистов с высшим образованием. Так, по Москве это соотношение составляет 1:6, что во многом объясняется непрестижностью рабочих профессий, их низким социальным статусом в молодежной среде4. Между тем, две трети вакансий на рынке труда — это рабочие специальности.
Еще более удручающая картина в сфере подготовки высококвалифицированных рабочих кадров. По оценкам экспертов, доля таких выпускников сегодня упала до 3-5 % от
1 Балашов С. А. Совершенствование государственного регулирования развития концессий: Автореф. дис. ... канд. экон. наук. М.: Институт экономики РАН. 2011. С. 16.
2 Ханин Г. И. Высшее образование и российское общество // Журнал «ЭКО» [Электронный ресурс]. № 8-9, 2008.
URL: http://econom.nsc.ru/eco/arhiv/ReadStatiy/2008_09/Hanin/index.htm (дата обращения: 20.03.2012).
3Там же.
4 Модернизация среднего профессионального образования на инновационной основе. М.: ООО «Принт-Сервис», 2011. С. 89.
общего числа рабочих, против 40-50 % в развитых странах. Это вызвано тем, что материально-техническая база учреждений системы СПО, как правило, устарела, специалистов обучают на машинах и оборудовании, которые в последние 20-30 лет на производстве практически не применяются. Не лучшим образом обстоит дело со степенью износа основных фондов по народному хозяйству в целом — на конец 2009 г. износ составил5 45,3 % и с того времени, по экспертным оценкам, лишь увеличился. Во многом это результат того, что, по данным ТПП РФ, только 13,5 % предприятий приобретают за рубежом действительно новую технику. Остальные покупают «вчерашний день»6. По сути, идет преднамеренное «закрепление» стратегии «догоняющей модернизации» российской промышленности, поскольку поставка новейших западных технологий всё еще находится под контролем Коком7. Что касается уровня износа оборудования промышленных предприятий, то он превысил 50 % (пороговое значение данного индикатора для экономической безопасности России составляет 25 %)8.
О деградации СПО свидетельствует и низкий, за редким исключением, кадровый потенциал его учреждений. Под вывеской колледжей зачастую продолжают функционировать учреждения уровня начального профобразования (НПО) с соответствующим персоналом и обучающимися.
Таким образом, рассчитывать на то, что государственная система СПО самостоятельно справится с модернизацией образования на инновационной основе, иллюзорно. Необходимо участие в этом процессе тех, кто действительно заинтересован в доведении качества СПО до уровня международных
стандартов. Прежде всего это относится к потенциальным работодателям, не удовлетворенным качеством подготовки выпускников учреждений СПО (их доля среди нанимаемых предприятиями работников в 2006-2009 гг. снизилась с 46 до 26 %)9 и готовым нести бремя ответственности за вывод отечественной системы СПО из состояния вырождения, используя социальное партнерство.
Однако вносить лепту в решение рассматриваемой проблемы сегодня готовы не все работодатели. Прежде всего, из-за несоответствия госстандартов, реализуемых в образовательных программах, требованиям работодателей, которые практически не вовлечены как в формирование этих стандартов, так и в управление образовательной деятельностью, что не способствует повышению качества знаний и навыков обучающихся. Бизнес уже не хочет выступать лишь в роли благотворителя и тратить немалые средства на «доводку» выпускников СПО, начиная нередко с нуля.
Возможности участия бизнеса в решении проблемы подготовки высококвалифицированных рабочих кадров и специалистов ограничены. В немалой степени это обусловлено отсутствием действенных стимулов для бизнеса выступать в качестве социального партнера образовательного учреждения. В первую очередь, речь идет о налоговых льготах, которые сегодня распространяются лишь на переподготовку «своего» персонала, а «за чужой» предприятию приходится платить из прибыли. В последнем случае фактически возникает двойное налогообложение бизнес-партнера. Кроме того, налогообложению подлежит даже стоимость машин и оборудования, которые могут быть переданы в образовательные учреждения10.
5 Лившиц В. Н. Системный анализ нестационарной экономики России (1992-2010): Рыночные реформы, кризис, инвестиционная политика / В. Н. Лившиц, С. В. Лившиц. М.: Маросейка, 2011. C. 82.
6 Положевец Г. Мода на креатив [Электронный ресурс] // Информационно-аналитический портал «Россия». URL: http://preview. russianews.ru/newspaper/24029/24123?print=1 (дата обращения: 20.03.2012).
7 Коком (СоСот, сокр. от англ. Coordinating Commute of East-West Trade Policy) — международная организация стран НАТО (кроме Исландии), Японии и Австралии, созданная с целью экспортного контроля над товарами и технологиями, запрещаемыми к ввозу в СССР и другие социалистические страны. На русский язык переводится как «Координационный комитет по экспортному контролю» или «Координационный комитет по контролю за экспортом стратегических товаров в социалистические страны».
8 Лившиц В. Н. Системный анализ нестационарной экономики России ... C. 82.
9 Лобанова Е. Э. Подготовка и трудоустройство молодых специалистов: Мотивация работодателя / Е. Э. Лобанова, В. П. Фиронова // Труд и социальные отношения. 2011. № 1.
10 Букреев В. В. Реформа учреждений: Необходимость, подходы, проблемы и возможные пути их решения / В. В. Букреев,
Э. Н. Рудык // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2007. № 1. С. 31-46; 11, 73-87; 12, 27.
Все эти обстоятельства вступают в резкое противоречие с требованиями современного наукоемкого и высокотехнологичного производства, с амбициозными планами правительства отказаться от сырьевой ориентации экономики и перейти к инновационному развитию страны, чтобы в начале следующего десятилетия Россия вошла в пятерку крупнейших экономик мира. Одним из главных условий реализации такой стратегии является, по мнению В. Путина, создание к 2025 г. 25 млн новых «высокотехнологичных, хорошо оплачиваемых рабочих мест для людей с высоким уровнем образования... Это насущная необходимость...»11. Такой подход требует переориентации СПО в рамках «новой индустриализации», поскольку созданный в Советском Союзе промышленный потенциал сегодня во многом уже утрачен. Речь, конечно, не идет о возврате к методам советской индустриализации, хотя именно тогда наша система профессионального образования была одной из лучших в мире.
Условия для социально-экономической устойчивости концессий
Эффективным способом вовлечения бизнеса и иных заинтересованных социальных партнеров в решение проблем СПО может стать введение концессионных соглашений в практику подготовки высококвалифицированных рабочих и специалистов.
Что касается правовой основы использования концессионных соглашений, то применительно к сфере образования Закон о концессиях действует следующим образом:
- обязывает концессионера (избираемого на открытом конкурсе) за свой счет осуществлять функции, связанные с использованием передаваемого ему недвижимого государственного имущества учреждения образования, предназначенного для ведения образовательной деятельности (ст. 3, п. 1; ст. 4, п. 1; ст. 21, п. 1);
- не допускает изменения концессионером целевого назначения предоставленного ему в пользование госимущества учреждения образования (ст. 3, п. 5);
- запрещает передачу концессионером в залог передаваемого ему по соглашению госимущества образовательного учреждения или его отчуждение (ст. 3, п. 6);
- определяет форму оплаты услуг концессионера концеденту. При этом законодатель допускает передачу ему в собственность имущества концессионера, вовлеченного в обеспечение образовательной функции государства, которая временно вменена концессионеру соглашением сторон (ст. 5, п. 1; ст. 7, п. 3; ст. 8, п. 2);
- предоставляет концессионеру право безвозмездно использовать интеллектуальную собственность концедента в соответствии с порядком, установленным концессионным соглашением при соблюдении условий конфиденциальности (ст. 8, п. 3).
В данной редакции Закона о концессиях далеко не все вопросы, относящиеся к концессиям в сфере профобразования, получили должное раскрытие. По мнению авторов, нужны изменения и дополнения этого закона либо принятие нового закона об образовании. И здесь следует проработать следующие моменты.
1. Четко определить, кто от имени субъекта РФ вправе выступать в роли концедента в сфере образования, представлять интересы собственника госимущества органы системы образования: субъект РФ, отвечающий за обеспечение государственных образовательных функций, либо органы по управлению госи-муществом субъекта РФ, которые несут ответственность за эффективное использование образовательными учреждениями госиму-щества, предоставленного им в оперативное управление?
2. Установить перечень лиц, которые могут выступать с инициативой заключения концессионного соглашения в сфере образования. В частности, может ли соответствующая инициатива исходить от органов местного самоуправления, служб занятости, саморегули-руемых профорганизаций, государственных образовательных учреждений и/или их социальных партнеров (отечественных или зарубежных, потенциальных или реальных)?
11 Путин В. В. Россия сосредотачивается — вызовы, на которые мы должны ответить. — Известия. —16 января 2012.
3. Установить перечень и объем государственных функций в сфере образования, которые могут быть переданы в концессию. Во многом это зависит от стратегии социально-экономической и промышленной модернизации страны. Здесь стратегия должна быть не «догоняющей», копирующей западные модели (преимущественно американскую), а «опережающей», что предполагает учет российских социо-культур-ных особенностей и передового зарубежного опыта, но без окончательного слома хребта национальной образовательной системы.
4. Определить номенклатуру инновационных направлений подготовки высококвалифицированных рабочих кадров и специалистов, востребованных рынком труда сегодня, в ближайшей и отдаленной перспективе.
5. Четко обозначить, какие функции образовательного учреждения и необходимый для их реализации объем госимущества могут быть временно переданы концессионеру. При 100%-ной передаче функций и имущества (крайний случай) возникает вопрос о целесообразности сохранения такого образовательного учреждения как юридического лица.
6. Расширить перечень льгот, полагающихся концессионеру, и не только налоговых. Предлагается освободить бизнес-партнеров образовательных учреждений от налога на прибыль пропорционально участию бизнеса в модернизации госучреждений образования. В частности, предоставить концессионеру приоритет при получении госзаказов и инвестиций (как это имеет место, например, в США), при решении вопросов трудоустройства выпускников или снижения уровня безработицы, а также льготы при аренде зданий и сооружений, необходимых для реализации концессионного соглашения.
7. Предусмотреть систему мер государственного противодействия рейдерству и недружественному поглощению, в том числе и в отношении передаваемого в концессию имущества образовательных учреждений, особенно в случае изменения типа образова-
тельного учреждения, перевода его в разряд автономных12 (АУ). Подобный вид коммерциализации («автономизации») грозит учреждению банкротством путем использования коррупционных схем с последующим отчуждением государственного имущества13. Следует иметь ввиду, что согласно закону выбор концессионера, по сути, отдан на откуп чиновникам, поскольку концессионные соглашения заключаются с победителем конкурса на право заключения такого соглашения. Не секрет, что условия такого конкурса организаторы конкурса нередко подгоняют под определенного «победителя».
8. Перейти от формы государственно-частного или частно-государственного партнерства, создающей благоприятные условия для коррупции, к общественно-государственночастному партнерству (ОГЧП). Основная цель — вовлечь институты гражданского общества (профсоюзы, отраслевые объединения работодателей, общества защиты окружающей среды, прав потребителей, другие саморе-гулируемые организации граждан) в процессы принятия управленческих решений и антикоррупционный контроль их выполнения. Концессионные соглашения в сфере образования на основе ОГЧП позволят не только учесть законные интересы граждан и минимизировать степень коррупционных рисков в ходе модернизации системы образования, но и содействовать становлению нового для современной России института — экономической демократии. Без нее политическая демократия ущербна и неустойчива.
Исходя из вышесказанного, сторонами концессионных соглашений в образовательной сфере должны стать не только «внешние», но и «внутренние» социальные партнеры — персонал образовательных учреждений, их вышестоящих органов и бизнес-партнеров, что обеспечит баланс интересов и минимизацию социальных рисков, например, утраты персоналом рабочих мест (должностей). Соблюдение такого баланса — одно из
12 Букреев В. В. Реформа учреждений: Необходимость, подходы ... С. 84-85.
13 Коммерциализация автономного учреждения связана с риском обращения взыскания кредиторов на его имущество, что может привести к ликвидации самого учреждения (ст. 19, п. 2. ФЗ «Об автономных учреждениях» с изменениями и дополнениями) и, соответственно, продаже его имущества за долги.
основных условий социально-экономической устойчивости концессионных соглашений сторон, без чего достичь успеха концессии в сфере СПО будет проблематично.
«Маршрут» формирования и развития концессионных соглашений в сфере СПО
Авторы предлагают следующий «маршрут» формирования и развития концессионных соглашений в сфере СПО.
Шаг первый: выработка концептуальных основ концессионных соглашений в сфере образования с учетом инновационных технологий подготовки и переподготовки высококвалифицированных рабочих кадров и специалистов для наукоемких и высокотехнологичных отраслей отечественной экономики. К таким основам следует отнести дистанционное образование, дуальное профессиональное образование, электронное обучение (e-learning) — так называемое «умное» (smart education), или гибкое обучение в образовательной среде на интерактивной основе с использованием глобальной информационной сети свободного доступа и пр. В основу теории концессионных соглашений в сфере образования может быть положен ряд нижеследующих постулатов неоинституцио-нального направления экономической мысли в их критической интерпретации.
(1) Ведущая роль образования в структуре того, что неоинституционалисты называют «человеческим капиталом», а некоторые их критики — «социальным потенциалом». Неоинституционалисты рассматривают «человеческий капитал», с одной стороны, как совокупность инвестиций в этот капитал (например, расходы на образование), с другой — как отдачу (потенциальную или реальную) от этих инвестиций. В условиях становления и развития «экономики знаний» такой капитал расценивается как главный фактор и условие перехода к постиндустриальному обществу.
(2) Необходимость «правильного» выбора сторон интеграционного взаимодействия (в нашем случае — участников концессионных соглашений), поскольку в условиях недостатка информации возможно нелояльное поведение партнеров. Данное обстоятельство требует применения различных технологий
социального контроля (повышение доверия, культуры и репутации организации и пр.) в качестве инструментов демпфирования негативных последствий поиска личной выгоды с использованием обмана.
(3) «Расщепление» прав общей, частной и государственной собственности и обмен ими в рамках установленных «правил игры», регулирующих отношения ее участников. Это позволит использовать формы стратегической интеграции, не связанные с отчуждением имущества партнеров (к таким формам относится и концессия).
(4) Минимизация транзакционных издержек интеграционного взаимодействия сторон (включая, разумеется, участников концессионных соглашений), поскольку в условиях конкуренции организации с низкими транзакционными издержками имеют более высокие шансы на выживание. Величина таких издержек может служить одним из главных обоснований выбора способов организации концессионных соглашений в сфере образования с учетом неизбежных затрат.
(5) Отказ от «неконтрактных» отношений в пользу тщательной формализации партнерских обязательств контрактом (концессионным соглашением).
(6) Важность «правильного» выбора места и времени развития интеграционных процессов, включая концессионные.
(7) Учет того обстоятельства, что высококвалифицированные рабочие кадры и специалисты, подготовленные для отраслей и сфер инновационного типа за счет бюджетных средств в странах, ориентированных в основном на развитие сырьевых отраслей экономики и с низкой национальной оплатой труда, становятся востребованными мировым рынком труда. Иными словами, речь идет о безвозмездном экспорте кадров. В этом случае, как справедливо отметил норвежский экономист Эрик Райнерт, «. в странах. , которые находятся в технологическом тупике, повышение образованности населения не поможет увеличить его благосостояние, так как нет спроса на образованный персонал. Образование будет. ключом не к повышению благосостояния, а к увеличению потока иммигрантов из страны. Стратегия развития
образования может быть успешной только в комплексе с промышленной политикой, при которой образованным людям предоставляются рабочие места.»14.
(8) Активная роль социальных институтов на макро-, мезо- и микроуровнях и их эффективное взаимодействие для преодоления «провалов» (потенциальных или реальных) государства и рынка (не исключая рынок образовательных услуг). Под институтом в теории неоинституционализма понимается сплетение формальных (конституции, законы и другие нормативные акты) и неформальных (моральные нормы и правила поведения между людьми) норм; организации, уполномоченные для реализации этих норм и правил, а также ее результаты. Как подчеркивал американский экономист Джеймс Бьюкенен, «экономическая теория по сути своей индивидуалистична, следовательно, нет смысла привносить в нее концепции общественных целей»15. Игнорирование общественных целей (в первую очередь, общественного блага) в значительной степени снижает ценность институционального подхода в целом и требует его критического использования16.
Шаг второй: проведение исследований рынка труда (на мировом, национальном, региональном и местном уровнях) инновационной экономики, а также рынка образовательных услуг.
(1) Определение государством и предпринимательским сообществом спроса на высококвалифицированные рабочие кадры и специалистов в количественном и качественном отношении (сколько специалистов, какого уровня, какой квалификации требуется в масштабах страны, региона, территории и т. д.). Первым шагом в этом направлении можно считать вышедшее в конце 2011 г. распоряжение правительства, которое определило перечень специальностей СПО, необходимых для реализации приоритетных направлений модернизации и технологического развития экономики17.
(2) Анализ возможности обеспечения такого спроса государственной системой отечественного профобразования.
(3) Выявление степени заинтересованности и готовности бизнес-сообщества принять на себя часть государственных материально обеспеченных функций в сфере профобразования. Главной выгодой для концессионера от использования концессионных механизмов может быть подготовка высококвалифицированных рабочих кадров и специалистов «для себя» по лицензии образовательного учреждения и на договорной основе с этим учреждением, а также с обучающимися, что обязывает их отработать определенное время на предприятии-концессионере. Таким образом предприятие-концессионер сможет минимизировать собственные затраты на подготовку нужного ему персонала и повышение квалификации работников, включая расходы на создание собственных образовательных структур, без чего профессиональная подготовка становится нелегитимной. Кроме того, концессионер может рассчитывать на компенсацию со стороны государства своих затрат в случае подготовки специалистов для нужд народного хозяйства. Концессионер также может получить выгоды от применения апробированной за рубежом системы дуального» обучения, когда одновременно с учебой в образовательном учреждении учащиеся осваивают профессию на производстве, то есть учатся сразу в двух местах. Так, в Германии на время профессиональной подготовки на предприятии отводится четыре дня в неделю, а на классные занятия в образовательном учреждении — один. В Нидерландах дуальная система применяется для соединения теоретических знаний учащихся с практикой на рабочем месте в качестве не временного, а штатного работника предприятия18. Подобная система имела место в техникумах советского времени. Дуальная система позволяет максимально приблизить процесс обучения к реалиям быстро
14 Райнерт Э. С. Как богатые страны стали богатыми, и почему бедные страны остаются бедными / Пер. с англ. М.: Изд. Дом Гос. Ун-та - Высшей школы экономики, 2011. С. 145-146.
15 Бьюкенен Дж. Конституция экономической политики / Пер. с англ. М. 1997. С. 39.
16 Модернизация среднего профессионального образования на инновационной основе. Москва, 2011. С. 22-28.
17 Распоряжение Правительства РФ от 3 ноября 2011 года № 1943-р.
18 Лунькин А. Н. Нидерланды: Опыт общественно-государственно-частного партнерства в СПО // Профессиональное образование. 2009. № 7. С. 35-38.
меняющегося современного высокотехнологичного производства. Немалые дивиденды от применения системы непрерывного обучения может извлечь и работник предприятия-концессионера. Так, во Франции любому, кто проработал в компании более двух лет, предоставляется право потребовать, чтобы работодатель направил его на обучение, в том числе в государственных учреждениях среднего и высшего профессионального образования, сроком от одного до трех лет. Наконец, система непрерывного обучения способствует решению проблемы занятости выпускников учреждений СПО по приоритетным отраслям современного производства.
(4) Определение степени заинтересованности государственных учреждений профобразования в передаче части своих полномочий концессионеру. Заинтересованность может быть выражена, во-первых, стремлением повысить привлекательность и престижность как самого учреждения образования, так и профессий, по которым оно совместно с концессионером будет вести подготовку и повышение квалификации специалистов; во-вторых — желанием обновить материально-техническую базу и учебно-инженерный персонал, используя возможности концессионера; в-третьих — возможностью получить (совместно с концессионером) дополнительный госзаказ на подготовку высококвалифицированных рабочих кадров и специалистов по приоритетным для экономики страны профессиям, причем, сверх потребности концессионера в объеме средств, выделяемых на базовую подготовку в рамках установленных государственных стандартов.
(5) Выбор концессионера на основе оценки его материальных, финансовых и нематериальных ресурсов и способности обеспечить, используя ОГЧП, «точечную» подготовку высококвалифицированных рабочих кадров и специалистов по приоритетным направлениям развития бизнеса. Концессионером может выступить юридическое лицо, образованное на демократических началах наиболее продвинутыми представителями научного, педагогического, инженерного, управленческого и производственного сообщества. Они должны быть непосредственно связаны с об-
разовательным процессом и заинтересованы в повышении эффективности и качества российского профобразования и в подготовке высококвалифицированного персонала для инновационных отраслей. При этом следует вменить в обязанность концедента (государства) включать в перечень конкурсных условий наличие демократических начал в управлении предприятием — потенциальным концессионером.
(6) Выявление и оценка рисков концессионных соглашений, таких как вероятность ошибочного выбора государством стороны концессионного соглашения в условиях неполноты информации; угроза нелояльного поведения концессионера; поиск концессионером личной выгоды с использованием обмана и т. п.
(7) Оценка возможности экономической и иной поддержки становления и развития института концессии со стороны заинтересованных лиц.
Шаг третий: тщательная отработка проектов концессионных соглашений в сфере образования. В первую очередь, в форме концессионных образовательных альянсов (КОА), предполагающих добровольное, равноправное взаимовыгодное сотрудничество участников концессионных соглашений, то есть их устойчивую горизонтальную кооперацию, нацеленную на получение индивидуальных и совместных выгод, которые нельзя получить иным способом. Главные побудительные мотивы вхождения в КОА — это стремление минимизировать указанный выше временной разрыв, а также затраты его участников на подготовку высококвалифицированных и востребованных рынком труда рабочих кадров и специалистов (для бизнеса — затраты на создание собственных корпоративных образовательных структур). Кроме того, концессионер — участник КОА может рассчитывать на целевое получение средств от концедента (государства) на подготовку высококвалифицированных рабочих кадров и специалистов для инновационных отраслей экономики сверх собственной в них потребности. Наконец, есть возможность получить положительный синергетический эффект для всех участников КОА. Альянсы подобного рода не
Магистерская программа «Управление государственной и муниципальной собственностью»
Одна из первых в России магистерских программ по управлению государственной и муниципальной собственностью. Реализуется на базе Высшей школы Государственного управления совместно с кафедрой «Государственное, муниципальное и корпоративное управление» факультета «Менеджмент» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации
Программа рассчитана на подготовку высококвалифицированных профессионалов в области управления, в том числе государственной и муниципальной собственностью, и позволяет овладеть следующими знаниями, компетенциями и навыками:
• новейшие концепции управления собственностью;
• современные методы и подходы к управлению государственной и муниципальной собственности;
• разработка и реализация комплексных планов по совершенствованию системы управления государственной и муниципальной собственностью;
• организация всех видов частного партнерства.
• планирование и организация работы органов управления и распоряжения собственностью всех уровней.
• оценка эффективности управления, механизмы оперативного
и стратегического управления государственной и муниципальной собственностью.
Дополнительные компетенции:
■ подготовка аналитических материалов для оценки мероприятий в области управления государственной и муниципальной собственностью;
■ составление прогнозов, способность стратегического видения и развития государственных и муниципальных предприятий;
■ проведение реорганизационных мероприятий с объектами государственной и муниципальной собственности;
■ выработка эффективных управленческих решений;
■ контроль эффективности управления государственной и муниципальной собственностью.
Партнеры по реализации магистерской программы
■ Российский союз промышленников и предпринимателей
■ Комитет по промышленному развитию Торгово-промышленной палаты РФ
■ Федеральное агентство по управлению государственным имуществом
■ Департамент государственного регулирования в экономике Минэкономразвития РФ
Контактная информация Телефон: (499) 943 9557; (499) 943 9962 Электронная почта: gmiku2007@mail.ru
предполагают слияния участников альянса, но не исключает совместного использования их активов и мощностей.
Целесообразность и возможность формирования КОА повышаются в условиях происходящего изменения государственного учреждения СПО, создания на его основе в установленном порядке АУ. Во-первых, повышается экономическая самостоятельность АУ СПО, участвующего в деятельности от лица концедента (государства) в КОА. В отличие от традиционного бюджетного учреждения, АУ СПО предоставлено право самостоятельно определять численность штатных сотрудников в зависимости от своих финансовых ресурсов, а не от штатного расписания, согласованным с учредителем. Это позволяет учреждению повысить квалификацию персонала либо, в крайнем случае, произвести отсев тех сотрудников, чей уровень не соответствует современным требованиям, предъявляемым в сфере подготовки высококвалифицированных рабочих кадров и специалистов. Во-вторых, расширяется финансовая база для стимулировании концессионера, привлечения его к участию в КОА, поскольку в случае АУ СПО его учредитель (государство) обязан обеспечить финансирование выполнения задач автономного образовательного учреждения, но не в полном объеме его деятельности, как это имеет место в случае традиционного бюджетного учреждения при сметном финансировании. При этом, естественно, учредитель должен обеспечить в полном объеме финансирование развития автономного учреждения СПО и, опосредованно (хотя бы частично), КОА.
Кроме того, у автономного учреждения СПО появляется возможность передавать, с согласия государства, в собственность других организаций (в нашем случае — концессионера, участника КОА) недвижимое имущество, которое закреплено за ним на праве оперативного управления или арендовано у государства либо приобретено за счет государства, а также особо ценное движимое имущество. На базе сформированного таким путем имущества КОА могут быть созданы востребованные практикой современные инновационные комплексы, ресурсные, экспериментальные
и иные центры, технополисы, технопарки, венчурные фонды, инкубаторы, центры передачи и внедрения технологий и т. п.
При этом переход от одноканального (государственного) к многоканальному финансированию АУ, участвующему в деятельности КОА от лица концедента (государства), осуществляется за счет средств концессионера (бизнес-партнера).
Появляется возможность предоставить льготы АУ, как социально ориентированному образовательному учреждению, и концессионеру — участнику КОА. Такие льготы предусматривает Федеральный закон от 05.04.2010 № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» (далее — закон о поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций). Данным законом образовательные учреждения отнесены к категории «социально ориентированных некоммерческих организаций» (ст. 31. п. 9). К льготам, предоставляемым подобного рода организациям, прежде всего относятся:
- размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд;
- предоставление льгот по уплате налогов и сборов и иных льгот социальным партнерам (в случае КОА ими могут стать концессионеры), которые оказывают АУ материальную поддержку;
- передача во владение и/или пользование АУ на долгосрочной основе госимущества, в том числе по льготным ставкам арендной платы (нет принципиальных препятствий для получения таких преференций в случае КОА). Такое имущество может быть использовано только по целевому назначению и не подлежит отчуждению в частную собственность, в том числе в собственность АУ, которое арендует это имущество, и собственно КОА.
Важно, что автономные учреждения получают право самостоятельно распоряжаться доходами от осуществления внебюджетной деятельности. Такая деятельность может осуществляться за рамками заданий учредителя на базе закрепленного за ним имущества. Эти доходы могут быть направлены, в том числе
и на договорной основе с концессионером, на развитие КОА, а также на стимулирование сотрудников, участвующих в деятельности альянса.
Появляется возможность создания органа управления КОА на демократической основе по аналогии с формированием наблюдательного совета, органа стратегического управления АУ. Помимо представителей работников, профсоюзов работодателей и работников, их союзов (объединений), других институтов гражданского общества, государственных органов, органов местного самоуправления, лиц, имеющих заслуги и достижения в сфере образования, в него могут войти бизнес-партнеры по КОА. Членам такого совета, в частности, может быть предоставлено право участия в прогнозировании и планировании объемов и профилей подготовки рабочих кадров и специалистов, в разработке и принятии совместно с профсоюзами образовательных и профессиональных стандартов, единого перечня специальностей (профессий), приобретаемых в ходе обучения и трудовой практики. Кроме того, желательно, чтобы бизнес-партнеры участвовали в оценке качества образовательных услуг, а также в аттестации преподавательских и инженерных кадров учреждений образования. В ряде стран подобным органам переданы государственные функции аккредитации, контроля качества и сертификации образовательных учреждений, разработки профессиональных образовательных стандартов нового поколения, формирования госзаказа на подготовку специалистов, определения требований к перечням профессий и специальностей, по которым ведется обучение, и ряд других функций.
Шаг четвертый: проведение информационно-разъяснительной работы среди заинтересованных лиц по вопросам целесообразности и возможности применения института концессионных соглашений в профобразовании.
Шаг пятый: внесение изменений и дополнений в федеральный закон о концессионных соглашениях применительно к сфере профобразования, а также в связанные с ними иные законодательные и нормативные акты.
Шаг шестой: определение и нормативное утверждение порядка передачи в концессию части госфункций и госимущества.
Шаг седьмой: определение важнейших показателей социально-экономической эффективности концессий в образовательной сфере и возможного положительного синергетического эффекта от взаимодействия сторон.
Шаг восьмой: обеспечение мониторинга, контроллинга, учета, надзора, контроля, общего и социального аудита исполнения концессионных соглашений как главных инструментов предотвращения возможных негативных последствий применения данного института в сфере образования.
Шаг девятый: переход от «закрытого» менеджмента к «открытому». В автономном учреждении, участвующем в деятельности концессионных образовательных альянсов, есть элементы «открытого менеджмента». Автономное учреждение обязано обеспечить открытость и доступность следующих документов: действующего устава; свидетельства о государственной регистрации; решения учредителя о создании АУ и назначении руководителя; положения о филиалах и представительствах; документов, содержащих сведения о составе наблюдательного совета; плана финансово-хозяйственной деятельности АУ; годовой бухгалтерской отчетности. Концедент и победитель конкурса на право заключения концессионного соглашения (концессионер), по мнению авторов, обязаны обеспечить открытость и доступность информации, не отнесенной законом к категории коммерческой и иной охраняемой законом тайны. К сожалению, утратила силу норма, обязывающая учреждение публиковать аудиторское заключение о достоверности годовой бухгалтерской отчетности организаций.
Шаг десятый: проведение общественных и государственных экспертиз концессионных соглашений в сфере профобразования.
Шаг одиннадцатый: разработка научно обоснованных и практически апробированных рекомендаций по становлению и развитию института концессии в сфере образования.
Шаг двенадцатый: тиражирование положительного опыта применения института концессии в профобразовании на основе ОГЧП, иных форм демократических альянсов государственных учреждений образования и бизнеса.
Более детальная «расшифровка» возможной в целях повышения эффективности и качества «дорожной карты» — технологии становления и российского профессионального образования — развития института концессионных соглашений должна стать темой отдельного исследования.
Литература
1. Балашов, С. А. Совершенствование государственного регулирования развития концессий : автореф. дис. ... канд. экон. наук. - М. : Институт экономики РАН. 2011. - 25 с.
2. Букреев, В. В. Реформа учреждений: необходимость, подходы, проблемы и возможные пути их решения / В. В. Букреев, Э. Н. Рудык // Имущественные отношения в Российской Федерации. - 2007. - № 1.
3. Бьюкенен, Дж. Конституция экономической политики / Дж. Бьюкенен // пер. с англ. - М., 1997. - 560 с.
4. Лившиц, В. Н. Системный анализ нестационарной экономики России (1992-2010): рыночные реформы, кризис, инвестиционная политика / В. Н. Лившиц, С. В. Лившиц. - М. : Маросейка, 2011. - 452 с.
5. Лобанова, Е. Э. Подготовка и трудоустройство молодых специалистов: мотивация работодателя / Е. Э. Лобанова, В. П. Фиронова // Труд и социальные отношения. - 2011. - № 1.
6. Лунькин, А. Н. Нидерланды: опыт общественно-государственно-частного партнерства в СПО / А. Н. Лунькин // Профессиональное образование. - 2009. - № 7. - С. 35-38.
7. Модернизация среднего профессионального образования на инновационной основе. - М. : ООО «Принт-Сервис», 2011. - 328 с.
8. Положевец, Г. Мода на креатив. [Электронный ресурс] // Информационно-аналитический портал «Россия» ИЯЬ: Ь1;р://ргеу1етега881апе'№8.ги/пе'№8рарег/24029/24123?ргт1=1 (дата обращения: 20.03.2012).
9. Путин В. В. Россия сосредотачивается — вызовы, на которые мы должны ответить /
В. В. Путин // Известия. - 16 января 2012.
10. Райнерт, Э. С. Как богатые страны стали богатыми, и почему бедные страны остаются бедными / Э. С. Райнерт // пер. с англ. - М. : Изд. Дом Гос. Ун-та - Высшей школы экономики, 2011. - 384 с.
11. Ханин, Г. И. Высшее образование и российское общество // Журнал «ЭКО» [Электронный ресурс]. № 8-9, 2008. ИЯЬ: Ь1;р://есопот.п8С.га/есо/агЫу/Кеад81а11у/2008_09/Нашп/тдех.Ь1:т (дата обращения: 20.03.2012).
