CC BY
34
ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ
3~Z7
использование аналитических возможностей бор для повышения эффективности бюджетных расходов в сфере
образования
ГЛУЩЕНКО И.В.
Волгоградский государственный университет, соискатель кафедры «Теория финансов,
кредита и налогообложения», e-mail: ivg@volgafin.ru
В статье определено в качестве перспективного подхода к повышению эффективности бюджетных расходов совершенствование оплаты труда. Исследован опыт внедрения моделей новой системы оплаты труда в субъектах Российской Федерации, выявлены недостатки. Подведены первые результаты внедрения отраслевой оплаты труда в Волгоградской области. Определены преимущества новой системы оплаты труда.
Ключевые слова: бюджетирование; ориентированное на результат; модели новой системы оплаты труда; ключевые признаки новой системы оплаты труда; выплаты компенсационного и стимулирующего характера
Ш
О
Коды классификатора JEL: 021, H52
П .0
Один из наиболее перспективных подходов к повышению эффективности бюджетного сектора связан с ^
реформированием системы оплаты труда в государственном секторе. При этом речь идет не о простом уве- (□ личении заработной платы работников. Задача состоит в создании механизмов, обеспечивающих постоянное
приспособление уровня заработной платы работников к условиям на рынке труда, а также оказывающих ^
стимулирующее воздействие на производительность труда. И
Для решения этой задачи необходимо установление более жесткой зависимости роста заработной платы ш
от качества и результата труда и повышение заработной платы работникам бюджетной сферы производить ;>
с применением финансово-экономических механизмов, направленных на повышение эффективности бюд- ^
жетных расходов. ^
Реформирование системы оплаты труда нацелено на сокращение объемов сметного финансирования и □
перехода от финансирования сложившейся сети к финансированию бюджетных услуг, которые имеют конеч- □ ный, ориентированный на потребителя результат. Таким образом выполняется девиз реформы бюджетного процесса - переход от финансирования затрат к финансированию по результатам.
Разработанная в 1992 году система 18 разрядной тарифной сетки больше не позволяет максимально точ- 2 но определять количество и качество труда того или иного специалиста. | Поэтому в процесс планирования бюджетов внедряются механизмы бюджетирования, ориентированного о на результат. Принимаются решения о формировании системы оценки эффективности деятельности органов ф государственной власти с использованием индикаторов, с помощью которых анализируется эффективность § управления регионами, отдельными видами деятельности, в первую очередь социальной сферой. > Разработка новых систем оплаты труда - весьма сложный, многогранный процесс, однако некоторые 2 результаты уже имеются. ° Правительством Российской Федерации в 2007 году был учрежден конкурс комплексных проектов мо- ф дернизации образования, одним из ключевых направлений которого определено введение новых региональных систем оплаты труда и увеличение доходов учителей на основе применения новых финансово-экономи- о. ческих механизмов [3]. ^ К конкурсному отбору субъектов Российской Федерации в 2007 году был допущен 51 субъект Федера- ^ ции. Победителями конкурса стали: Астраханская, Белгородская, Волгоградская, Воронежская, Ивановская, 2 Калининградская области, Краснодарский, Красноярский края, Московская, Новгородская, Новосибирская, о Псковская области, Республики Бурятия, Мордовия, Северная Осетия-Алания, Саха (Якутия), Самарская. Свер- 9 дловская, Тамбовская, Тверская области, Чувашская Республика [5]. ^ В региональных проектах модернизации образования в регионах, победивших в конкурсном отборе, ис- ¡2 пользуются разнообразные модели новых систем оплаты труда, выбранные в этих субъектах [1]: о
- Модель системы оплаты труда, предусматривающую регулирование оплаты труда учителей (исходя из стоимости одного ученико-часа) и руководителей школ (исходя из средней заработной платы учителей с применением повышающих коэффициентов), избрали семь субъектов Российской Федерации: Белгородская, Самарская, Воронежская, Свердловская, Новосибирская, Ивановская области, Краснодарский край);
- «Питерскую» модель избрали шесть субъектов Российской Федерации: Псковская, Новгородская, Твер- ^ ская, Астраханская области, Красноярский край, Республика Северная Осетия; ф
- Модель, основанную на конкретных схемах ставок заработной платы (должностных окладов), размеры которых определяются в зависимости от стажа педагогической работы и образования либо в зависи- о мости от наличия квалификационной категории, присвоенной по результатам аттестации, избрали в § трех субъектах Российской Федерации: Московской, Волгоградской, Республике Саха (Якутия); ^
о.
о ф
3^8
п л
- Модель, основанную на принципах штатно-окладной системы оплаты труда, избрал один регион: Республика Бурятия;
- Смешанную модель оплаты труда, содержащую элементы так называемой «тюменской» и штатно-окладной системы оплата труда, будут реализовывать в двух субъектах Российской Федерации: Республиках Чувашия и Мордовии.
В модели системы оплаты труда, основанной на стоимости одного ученико-часа есть некоторые погрешности в правильности расчетов стоимости одного ученико-часа. Если принять во внимание, что фонд оплаты труда предназначен только для оплаты труда работников за рабочее время, то становится непонятной причина использования в формуле календарного количества дней в учебном году (240 календарных дней) и в целом (365 календарных дней). Этим, на наш взгляд, занижается стоимость одного ученико-часа, поскольку при пятидневной учебной неделе за 10 месяцев учебного года насчитывается максимум 210 рабочих дней по календарю, а в календарном году 249 рабочих дней.
«Питерская» модель оплаты труда основана на формировании размеров должностных окладов с применением базового и повышающих коэффициентов. Базовый коэффициент — коэффициент образования. Повышающие — коэффициент стажа работы, квалификации, специфики работы. Повышающие коэффициенты применяются к базовому окладу, который образуется с учетом базовой единицы и базового коэффициента образования. За базовую единицу в разных регионах, избравших данную модель, принимается размер прожиточного минимума, его часть, либо минимальный размер оплаты труда, к которому применяются поправочные коэффициенты.
На наш взгляд, в этой системе оплаты труда не очень удачно установлена зависимость размеров окладов (ставок) педагогических работников, имеющих квалификационные категории, одновременно от двух показателей: коэффициента стажа и коэффициента квалификации. Применение к базовому окладу одновременно Ь двух коэффициентов не позволяет молодым учителям, которым по результатам аттестации присвоена ква-^ лификационная категория, иметь равный уровень оплаты труда с учителями, имеющими ту же категорию, X но больший стаж педагогической работы. Молодые учителя, воспитатели, другие педагогические работники даже через аттестацию никогда не смогут выйти на максимальный уровень оплаты труда, потому что, второй коэффициент стажа будет сдерживать этот рост.
Регионам, которые собираются использовать «питерскую» модель, целесообразно немного ее подкорректировать: отказаться от применения коэффициента стажа при установлении размеров ставок заработной платы педагогических работников, имеющих соответствующие квалификационные категории. При этом ко-Ь эффициент за квалификационную категорию следует установить в размере, превышающем коэффициенты 00 за стаж.
О Модель штатно-окладной системы оплаты труда предусматривает оплату труда учителей на основе ¡=у должностных окладов и связана с изменением порядка нормирования труда учителя. При штатно-окладной ф системе предлагается установить в пределах 36-часовой рабочей недели учебную нагрузку от 14 до 22 часов
0 без дифференциации оплаты труда за меньшее или большее количество часов учебной нагрузки. Вместе с ф тем без изменения федерального законодательства субъекты Российской Федерации по своему усмотрению ё не могут изменить порядок нормирования труда педагогических работников.
о. Кроме того, в этой модели предусматривается нормирование другой деятельности учителей, которая свя-$ зана с методическим обеспечением учебной деятельности, с воспитательной работой, классным руководс-
1 твом, тогда как в соответствии с приказом Министерства образования и науки Российской Федерации она ф регулируется графиками и планами работы, и никаких конкретных норм по выполнению дополнительной о работы за дополнительную оплату не предусмотрено [4].
Проектируемой системой предусматривается введение учителей в штатное расписание школ, установле-® ние верхнего предела учебной нагрузки учителя. Считаем, что эти нормы тоже не соответствуют федераль-
0 ному законодательству. Такие новации связаны с изменением порядка нормирования труда учителей, что не з является компетенцией субъектов Российской Федерации. Численность учителей зависит от многих обстоя-^ тельств, рассчитать их точное количество с равномерной учебной нагрузкой, как правило, невозможно.
о. Что касается установления для учителей верхнего предела учебной нагрузки, то в соответствии со статьей 333 Трудового кодекса Российской Федерации такое ограничение может быть установлено только в случаях, предусмотренных Типовым положением об образовательном учреждении определенного типа и вида, утверждаемого Правительством Российской Федерации. Сегодня это предусмотрено только в Типовых поло-§ жениях высших и средних учебных заведений.
Модель предполагает также введение: новой системы аттестации педагогических и управленческих £ кадров, но снова не учитывается, что установление порядка аттестации статьей 28 Федерального закона от ^ 10 июля 1992 года №3266-1 «Об образовании» отнесено к компетенции Российской Федерации. На каком
1 основании субъекты Российской Федерации будут устанавливать свой порядок аттестации, непонятно. Ат-
0 тестация работника, проведенная с отступлением от федерального порядка, не будет приниматься во внима-ш ние в другом регионе, если работник изменит место жительства. В некоторых проектах предлагается ввести
1 конкурсную систему приема на работу учителей. С одной стороны, Трудовой кодекс Российской Федерации о действительно предусматривает прием на работу сотрудников учреждений, организаций по конкурсу, но, с ■т другой стороны, в специальной главе Трудовой кодекс Российской Федерации, регулирующей особенности Ц труда педагогических работников, конкурсная система приема предусмотрена только для работников вузов ° из профессорско-преподавательского состава. Поэтому есть сомнение в том, что введение конкурсного при-9 ема будет соответствовать нормам федерального законодательства.
0)
3УЭ
В Волгоградской области на повышение общественного статуса педагогических работников положительно повлияло увеличение заработной платы учителей, в первую очередь, за счет внедрения новых финансовых механизмов. Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 5 октября 2007 года №1730 «Об апробации новых механизмов оплаты труда в общеобразовательных учреждениях Волгоградской области» установлены расходы на выплаты компенсационного и стимулирующего характера в размере 40% фонда оплаты труда. Увеличение доплаты к базовой части на одного учителя 1000-8000 рублей и более, в денежном выражении заработная плата учителей составляет в среднем 9625 рублей.
Выплаты стимулирующего характера производятся в прямой зависимости от суммарной оценки проявления компетентностей педагогического работника: профессиональной подготовки, системных проявлений, знаний, умений, способностей педагогического работника, позволяющих успешно решать функциональные задачи, составляющие сущность профессиональной деятельности.
В соответствии с Постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 17 апреля 2007 года №617 «О реализации комплексного проекта модернизации образования Волгоградской области на 2007-2009 годы» разработана Модельная методика формирования системы оплаты труда и стимулирования работников общеобразовательных учреждений Волгоградской области.
Положения методики применяются в отношении следующих категорий работников общеобразовательных учреждений Волгоградской области, реализующих программы начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования: руководителей, заместителей руководителя, педагогических работников, непосредственно осуществляющих учебный процесс. В отношении иных категорий педагогических работников, административно-управленческого и младшего обслуживающего персонала сохраняется действующая система оплаты труда [4].
В соответствии с данной методикой устанавливается: П
- повышение заработной платы работников образования в зависимости от качества педагогического труда; ^
- прямая зависимость заработной платы учителей от видов деятельности учителя, особенностей реали- о зуемых образовательных программ, количества обучающихся; ®
на все государственные и муниципальные образовательные учреждения региона - Московская область. Исследование современного состояния системы оплаты труда педагогических работников позволило сделать вывод, что ключевыми признаками новой системы оплаты труда учителей являются:
- учет внеаудиторной занятости учителя;
- оптимизация штатного расписания;
- участие органов государственно-общественного самоуправления в распределении стимулирующей части оплаты труда.
С 1 сентября 2008 года в одиннадцати общеобразовательных учреждениях вводится Модельная методика формирования системы оплаты труда.
В Тамбовской области принят Закон «О заработной плате работников областных государственных и му- (д ниципальных образовательных учреждений», предусматривающий установление базовых ставок (окладов) □ на основе тарифной сетки и совершенствование системы компенсационных и стимулирующих выплат. ^
В Калининградской области остановились на проведении эксперимента по отработке новой модели сти- ^ мулирующих выплат в ряде школ региона. 0
Таким образом, можно сделать вывод о том, что регионы, победившие в конкурсном отборе комплексных £ региональных проектов модернизации образования, воспользовались правом самостоятельно выбирать мо- ^ дель новой системы оплаты труда в сфере образования, предоставленным законодательством о разграниче- ^ нии полномочий органов власти в Российской Федерации. ю
Следуя рекомендациям Министерства образования и науки Российской Федерации, содержащимся в мо- ^ дельной методике формирования системы оплаты труда, шестнадцать субъектов Российской Федерации из ^ двадцати одного, победивших в конкурсном отборе, распространили новую модель системы оплаты труда только на учителей и руководителей школ.
В то же время в пяти субъектах Российской Федерации сфера применения новой системы оплаты труда ш была расширена:
- на школы и дошкольные образовательные учреждения - Белгородская, Тамбовская области; ^
- на школы, дошкольные образовательные учреждения и учреждения дополнительного образования де- ^ тей - Республика Мордовия, Чувашия; о
0
1_
0
1_
о
- наличие механизма связи заработной платы с качеством, результативностью труда; т
- повышение стимулирующих функций оплаты труда, рост объема стимулирующих надбавок в общем ^ фонде оплаты труда; о
- нацеленность на реальный рост заработной платы учителей; ^
- наличие механизмов нормирования и учета в базовой части оплаты труда всех видов деятельности 1 учителей: почасовая аудиторная нагрузка, внеурочная работа по предмету, классное руководство, про- о верка тетрадей, заведование учебными кабинетами и другие виды деятельности, определенные долж- & ностными обязанностями;
- зависимость оплаты труда в базовой части от числа обучаемых; о
- введение регионального регламента участия органов самоуправления общеобразовательных учрежде- ^ ний и профсоюзов в распределении стимулирующей части фонда оплаты труда. |
Представляется необходимым переход с тарифной системы на отраслевую систему оплаты труда педаго- о
гических работников без применения тарификации по учебным часам. Такой подход предполагает: о
- введение индивидуальных планов работы педагогических работников; О
