CC BY
47
3. Положение о Федеральном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по федеральному округу (утв. приказом Минюста РФ от 3 августа 2001 г. № 235) // Рос. газ. 2001. 29 авг.
4. Устав города Ростова-на-Дону от 9 апреля 1996 г. (с изм. и доп.)//Ростов-официальный. 1996. № 26 - 27; 1997. № 1, № 15 - 16; 1998. № 20 - 21; 1998. № 43; 2001. Я? 17.
5. Вельский К. С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. № 3. С. 14 - 21.
6. Исполнительная власть в Российской Федерации: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. А. Ф. Ноздрачев, Ю. А. Тихомиров. М.: БЕК, 1996. 269 с.
7. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. д-р юрид. наук И. Л. Бачило. М.: Юристъ, 1998. 432 с.
8. Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М.: Юрид. дом «Юстицинформ», 2000. 240 с.
9. Куликов В. В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность // Государство и право. 2000. № 11. С. 13 — 17.
10. О концепции развития системы исполнительной власти в РФ // Государство и право. 1996. № 8. С. 3 - 32.
11. Полянский И. А. Правовая природа исполнительной власти и се место в организации государственной власти // Правоведение. 1999. X? 4. С. 18 — 27.
12. Разделение властей: история и современность: Спецкурс. М.: Юрид. колледж МГУ, 1996. 425 с.
13. Юсупов В. А. Научная организация исполнительной власти: Учеб. пособие. Волгоград: Изд-во Волгоград, ин-та экономики, социологии и права, 1998. 152 с.
Поступила 16.10.01.
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЕ ПРОИЗВОДСТВО: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
В. П. ПЕТУРОВ, судебный пристав, О. О. ТОМИЛИН, аспирант
Происходящие в нашей стране изменения в системе государственного управления не могли не повлечь реорганизацию работы органов и учреждений юстиции. Основные направления преобразований в этой области были определены Концепцией реформирования органов и учреждений юстиции, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 7 октября 1996 г. [2]. Концепцией предусматривается проведение организационных мер в системе органов и учреждений юстиции, многие из которых уже реализованы. Во исполнение задач, обозначенных в Концепции, приняты федеральные законы «О судебных приставах», «Об исполнительном производстве», «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», Указ Президента Российской Федерации
«О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации».
Остановимся на одном из направлений реформирования, касающемся системы исполнения выносимых судебных решений и актов иных органов. Статистика свидетельствует, что к 1997 г. (год принятия Федерального закона «Об исполнительном производстве» [1]) были не исполнены 2 343 202 исполнительных документа. Из всех сумм, назначаемых судами к взысканию на территории России, реально взыскивалось менее половины [5]. Причины — несовершенство нормативной базы, низкие материальная заинтересованность и социальная защищенность судебных исполнителей , отсутствие у многих судебных исполнителей соответствующей квалификации. Поэтому остро встал вопрос о каче-
© В. П. Петуров, О. О. Томилин, 2001
61
ственном преобразовании системы исполнения судебных решений, по сути, о создании ее заново.
Исполнительное производство как стадия процесса, т. е. относительно самостоятельная, обособленная его часть, должно иметь вместе с тем признаки, присущие и иным стадиям процессуальной деятельности. Среди них назовем правовую основу, определяющую порядок, сроки совершения процессуальных действий, статус их участников. Это Гражданский процессуальный кодекс РСФСР, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, а также Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, нормы которых устанавливают и порядок исполнения решений, выносимых согласно этим нормативным правовым актам. Включение в структуру данных кодифицированных актов правил исполнительного производства обоснованно и закономерно. Исполнительное производство является логическим завершением процесса рассмотрения дела об оспариваемом либо нарушенном праве и направлено на реальное выполнение вынесенного по делу решения или другого акта. В то же время специфика регулируемых отношений обусловливает и некоторые различия в процедуре исполнения решений судов общей юрисдикции, арбитражных и третейских судов, актов иных органов. Российские законодатели, по-видимому, посчитали, что таких разночтений слишком много, и унифицировали правила исполнения выносимых решений, приняв Федеральный закон «Об исполнительном производстве». Положения закона регламентируют порядок принудительного исполнения решения, другого акта независимо от того, какой субъект его вынес и по какому вопросу (п. 1 ст. 7).
Положительный эффект от принятия такого закона несомненен. Вместе с тем его принятие повлекло за собой целый ряд проблем, обусловленных новшествами, внесенными в процедуру исполнительного производства. Речь идет, в первую очередь, о весьма существенных расхождениях с действующим законодательством. Вот лишь некоторые из них. К примеру, ст. 66 Федерального закона и ст. 383 Гражданского процессуального кодекса РСФСР по-разному определяют размер удержаний
из заработной платы и иных видов доходов должника. Согласно закону с должника может быть удержано не более 50 % получаемых доходов. В случаях взыскания алиментов на несовершеннолетних, при возмещении вреда, причиненного здоровью, возмещении вреда лицам, понесшим ущерб в результате смерти кормильца, а равно возмещении ущерба, причиненного преступлением, размер удержаний не должен превышать 70 %. Кодекс устанавливает меньший размер удержаний — 20 % от заработной платы и иных доходов должника. По указанным выше основаниям размер удержаний не может быть больше 50 %. Судебные приставы в данном случае руководствуются правилами закона «Об исполнительном производстве», нормы которого выступают по отношению к нормам Гражданского процессуального кодекса как специальные.
Рассмотрим еще одно весьма существенное несоответствие норм Федерального закона «Об исполнительном производстве» нормам процессуальных кодексов. Напомним, что исполнительное производство — стадия, хотя и специфичная, гражданского, арбитражного процесса, производства по делу об административном правонарушении. Ключевой фигурой процессуальной деятельности является субъект (орган или должностное лицо), обладающий исключительным правом разрешить спор между сторонами по существу. В подавляющем большинстве случаев это суд. Именно данный субъект определяет поведение всех участников процесса, в том числе и судебного пристава-исполнителя. Поэтому можно предположить, что полномочия судебного исполнителя по исполнению вынесенного акта предопределяются полномочиями суда. Однако анализ положений Федерального закона показывает, что произошло значительное «усиление» позиций приставов посредством предоставления им широких полномочий для осуществления возложенных на них функций: от права на получение при совершении исполнительных действий необходимой информации, объяснений и справок до принудительного привода лиц, уклоняющихся от явки к судебному приставу-исполнителю.
Следует отметить, что часто полно-
мочия судебного пристава-исполнителя вступают в противоречие с полномочиями суда. Приведем примеры. В случае выбытия одной из сторон (смерть физического лица, реорганизация юридического лица и т. д.) Гражданский процессуальный кодекс (ст. 40) и Арбитражный процессуальный кодекс (ст. 40) наделяют суд правом заменить выбывшую сторону правопреемником. Федеральный закон в ст. 32 прямо обязывает судебного пристава-исполнителя своим постановлением произвести замену выбывшей стороны в порядке, определенном федеральным законом. О каком законе говорится в данном случае? По логике вещей это либо Гражданский процессуальный, либо Арбитражный процессуальный кодекс. В чем же тогда смысл названных положений закона «Об исполнительном производстве» ?
Другой пример. Федеральный закон «Об исполнительном производстве» дает приставу право налагать штраф за совершение действий, указанных в ст. 85 — 87. Во всех названных случаях пристав выносит постановление, которое должно быть утверждено старшим судебным приставом и может быть обжаловано в суд в течение десяти дней. Однако и суды (арбитражные и общей юрисдикции) также вправе налагать денежные взыскания за аналогичные деяния. Так, в случае неисполнения без уважительных причин исполнительного документа должником пристав имеет право оштрафовать его в размере до 200 минимальных размеров оплаты труда (и. 1 ст. 85). Согласно и. 3 ст. 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд может наложить за подобные действия штраф в таком же размере. Причем в Законе «Об исполнительном производстве» указано, что при последующих нарушениях новых сроков исполнения размер штрафа удваивается (п. 2 ст. 85). При совершении деяний, перечисленных в и. 1 ст. 87 Федерального закона (невыполнение законных требований судебного пристава-исполнителя, утрату исполнительного документа и т. д.), пристав имеет право наложить штраф до 100 минимальных размеров оплаты труда. В соответствии со ст. 344 Гражданского процессуального кодекса РСФСР «утрата исполнительного
документа должностным лицом влечет штраф до 100 минимальных размеров оплаты труда». В кодексе говорится, что в данном случае суд выносит определение по представлению судебного пристава.
Попятно, что предоставление судебному ириставу-исполпителю права налагать денежные взыскания необходимо для обеспечения выполнения своих обязанностей всеми субъектами, участвующими в исполнительном производстве, и в первую очередь самим должником. Именно пристав быстрее и проще может обеспечить реальное исполнение вынесенного решения, устранив при этом имеющиеся препятствия. Поэтому наделение его такими широкими правами оправдано. Следует привести положения и кодексов и закона в соответствие друг с другом, устранив существующее дублирование полномочий.
Есть еще один момент, не нашедший отражения в Законе «Об исполнительном производстве»: куда зачисляются суммы штрафов, налагаемых судебными исполнителями. В Республике Мордовия штрафы поступают в местный бюджет, а в Воронежской области, например, перечисляются на счет Службы судебных приставов [3].
Интересна юридическая природа штрафа и в связи с этим ответственности, к которой привлекаются граждане, должностные лица и организации постановлением судебного пристава. Отметим кратко, что, придерживаясь традиционного подхода, можно выделить следующие виды юридической ответственности: уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная и материальная. Штраф, являясь мерой ответственности, предусмотрен в качестве уголовного наказания и административного взыскания. Поэтому многие из приставов полагают, что это, скорее всего, административный штраф. Однако в разделе III Кодекса РСФСР об административных правонарушениях судебные приставы-исполнители не названы в качестве субъектов административной юрисдикции, т. е. лиц, имеющих право налагать административные взыскания. Не ясна и правовая природа самих деяний, за совершение которых установлен штраф. Можно ли их отнести к административным правонарушениям (проступкам)? Думается, что данное взыскание следует отнести
к мерам (средствам) процессуального принуждения, применяемым уполномоченными субъектами для обеспечения надлежащего исполнения процессуальных обязанностей всеми лицами, участвующими в деле, Деятельность судебных приставов-исполнителей затруднена и иными обстоятельствами, не связанными с пробелами или противоречиями в действующем законодательстве. Приведем некоторые моменты. Исполнение исполнительных документов о взыскании алиментов — это один из сложнейших участков в деятельности судебного пристава. Обусловлено это многими факторами, главными среди которых являются низкий уровень жизни основной массы населения страны и отсут-
ствие действенных санкции за уклонение от уплаты алиментов. Федеральный закон «Об исполнительном производстве» содержит общие правила исполнения исполнительных документов о взыскании алиментов, ссылаясь на Семейный кодекс Российской Федерации. Нередко алименты выступают в качестве единственного источника дохода семьи, несвоевременная уплата которых может повлечь отрицательные последствия для их получателей — нетрудоспособных граждан, несовершеннолетних детей. Семейным кодексом предусмотрены два способа взыскания (уплаты) алиментов: заключение соглашения об уплате алиментов и судебный порядок. Последний наиболее распространен. В соответствии со ст. 112 кодекса взыскание алиментов производится из заработка и (или) иного дохода должника, иных денежных средств должника, находящихся на счетах в банках и иных кредитных учреждениях; при недостаточности этих средств взыскание обращается на любое имущество лица, обязанного выплачивать алименты, на которое по закону может быть обращено взыскание. Часто этого имущества у должника нет, поэтому со временем скапливается задолженность, исчисляемая иногда десятками тысяч рублей. К примеру, в Республике Мордовия практически каждое второе лицо, обязанное уплачивать алименты, не работает, а работа, предлагаемая Центром занятости, его не устраивает. Как правило, имущества, подлежащего описи и аресту, у данной категории лиц не имеется.
Практика исполнения исполнительных
документов (исполнительных листов, судебных приказов) о взыскании алиментов указывает на то, что карательные меры, установленные российским законодательством за злостное уклонение от уплаты алиментов, являются недостаточно эффективными. За несвоевременную уплату алиментов в Семейном кодексе установлена имущественная ответственность. Однако размер неустойки, предусмотренной в ст. 115 кодекса, невелик, а реализация этой меры затруднительна. Не помог-
U
ло и установление уголовной ответственности за злостное уклонение от уплаты средств на содержание детей или нетрудоспособных родителей (ст. 157 Уголовного кодекса Российской Федерации). Весьма трудно доказать злостный харак-
U
тер действии лица по уклонению от исполнения своей обязанности по содержа-
и
иию детей или родителей.
В этом плане показателен зарубежный опыт обеспечения действенности механизма принудительного исполнения обязанности по содержанию несовершеннолетних детей. Так, в ряде американских штатов существует такая мера, как ограничение или лишение должника права, предоставленного ему законом. Наиболее эффективным считается приостановление (отзыв) водительских прав. В штате Мэриленд, как и во многих других штатах, применение этой меры не исчерпывает способы обеспечения исполнения алиментного обязательства. Должник, чья профессиональная деятельность осуществляется па основе специальной лицензии (врачи, юристы, преподаватели и др.), рискует своей лицензией, которая может быть отозвана в случае неисполнения им обязанности по выплате сумм, причитающихся на содержание несовершеннолетних детей. Более того, в штате Мичиган лица, имеющие задолженность по выплатам этой категории, не вправе рассчитывать па получение специальных разрешений на охоту, рыбалку, занятия различными видами водного спорта [4].
Частным случаем является взыскание алиментов в отношении граждан РФ, обязанных уплачивать алименты и выехавших на постоянное место жительства в иностранное государство. Вопрос этот также не-
достаточно урегулирован законом, и решение проблемы зависит прежде всего от того, как далеко за пределы Российской Федерации выезжает должник. Если он находится в странах СНГ, за исключением Туркмении, которая не подписала соглашение от 9 сентября 1994 г. «О гарантиях прав граждан в области выплаты социальных пособий, компенсационных выплат семьям с детьми и алиментов», то на соответствующих территориях исполнительные документы, выданные российскими судами, и акты, выносимые судебными приставами-исполнителями, имеют юридическую силу. Если речь идет о должнике, отбывшим за пределы России, то необходимо соглашение Российской Федерации с данным государством о правовой помощи по гражданским и семейным делам.
Таким образом, трудностей в работе судебных приставов-исполнителей немало. Но, несмотря на это, со времени организации Службы судебных приставов повысилась эффективность исполнительного производства: увеличилось количество реально исполненных решений и соответственно взысканных денежных сумм. Приведем некоторые данные о работе Службы судебных приставов Управления Министерства юстиции Российской Федерации по"Республике Мордовия, которая была учреждена 5 мая 1998 г. За первое полугодие 2001 г. было возбуждено 40 278 исполнительных производств (за аналогичный период 1999 и 2000 гг. соответственно 49 115 и 56 741). Окончено 36 076 производств за 2001 г., 36 812 — за 2000, 45 086 - за 1999 г. За первые шесть месяцев 2001 г. судебными при-
ставами-исполнителями было взыскано 217 653 000 руб., что составляет 16,4 % от общей суммы, подлежащей взысканию
(1 328 413 000 руб.). В доход государства перечислено: по налоговым платежам — 32 630 000 руб.; по таможенным платежам — 6 000; сумма штрафов, государственной пошлины и других взысканий — 3 744 000 руб.; кроме того, взыскателям по исполнительным документам —.
177 529 000 руб. За первые шесть месяцев 1999 г. было взыскано 61 877 776 руб. из 285 720 101 руб. (21,7 %), за тот же период 2000 г. - 109 628 008 руб. из 1 134 295 465 руб. (9,7 %).
В заключение можно сформулировать следующие выводы. Во-первых, более чем трехлетний опыт функционирования системы исполнения судебных решений убедительно доказал необходимость существования обособленного звена в системе государственных органов — Службы судебных приставов. Во-вторых, имеющаяся на сегодня правовая основа деятельности судебных приставов-исполнителей не в полной мере позволяет решать вопросы, возникающие в практической деятельности исполнителей. Федеральный закон «Об исполнительном производстве», нормы которого регламентируют вопросы принудительного исполнения решений судов, иных субъектов, содержат пробелы в правовом регулировании соответствующих отношений, противоречат нормам других нормативных правовых актов. В-третьих, существуют объективные трудности в деятельности судебных исполнителей, обусловленные проблемами социального и экономического развития России.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Об исполнительном производстве: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. // Собр. законодательства Российской Федерации. 1997. N? 30. Ст. 3591.
2. Об утверждении Концепции реформирования органов и учреждений юстиции Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 7 октября 1996 г. // Собр. законодательства Российской Федерации. 1996. № 42. Ст. 4806.
3. Анохин В. Квалификация правоотношений по исполнительному производству // Хозяйство
и право. 2000. № 4. С. 85 - 93.
4. Исполнение судебных решений судебными приставами-исполнителями по делам о взыскании алиментов и делам, связанным с воспитанием детей: По итогам семинара «Содействие Службе судебных приставов». М., 2000. 124 с.
5. Кононов О. В., Кокарев Ю. Г. Судебные приставы: вчера, сегодня, завтра // Государство
и право. 1999. № 1. С. 74 - 78. ~ -f Поступила 02.10.01.
