CC BY
136
Инвестиционная политика
инвестиционный фонд рф:
основы организации и управления
Е.А. ЕРМАКОВА, кандидат экономических наук, доцент Саратовский государственный социально-экономический университет
В последнее время все чаще поднимаются вопросы инвестиционной политики государства как ключевого звена в реализации задачи экономического роста и удвоения валового внутреннего продукта (ВВП). В последние годы темп роста инвестиций в России составляет 10-11%, что явно недостаточно для инвестиционного развития экономики1. При этом прирост инвестиций был достигнут за счет лишь нескольких крупных секторов — связи, сырьевых отраслей, жилищного строительства. Кроме того, в России как «догоняющей» стране темпы прироста инвестиций в основной капитал должны быть не меньше 20% в год. В России в 2003 г. государственные инвестиции составили 429,8 млрд руб. (24,2% от всех инвестиций в нефинансовые активы), муниципальные — 84,5 млрд руб. (4,8%), частные — 555 млрд руб. (11,3%), смешанные — 356,9 млрд руб. (20,1%), иностранные — 114,1 млрд руб. (6,4%), совместные — 31,5 млрд руб. (13%). Для сравнения: в США в 2003 г. государственные инвестиции составили 347,2 млрд дол. (17,2%), а частные инвестиции — 1667,5 млрд дол. (82,8%). Оценка доли государственных инвестиций в России даже по минимуму заведомо выше, чем в США2.
В 2005 г. объем инвестиций в российскую экономику составил 125 млрд дол., из них 50% инвестиций — за счет собственных средств предприятий, 7% — за счет кредитов и только 1—2 % привлечены на финансовых рынках3.
Сегодня остро стоит вопрос о необходимости увеличения объема государственных инвестиций с 1,5 до 3% ВВП4.Такую задачу призван решить действующий с 2006 г. Инвестиционный фонд РФ.
В апреле 2005 г. бюджетная комиссия при
1 http://www1.minfin.ru/off_inf/1782.html.
2 Анисимов С.А., Максимов В.А. Бюджетная политика как источник экономического роста // Финансы. 2005. № 5. С. 16.
3 http:// www1.minfin.ru/off_inf/1782.html.
4 http:// www1.minfin.ru/off_inf/1782.html.
Правительстве РФ приняла принципиальное решение о создании в России Инвестиционного фонда с 2006 г. Вопросы о его создании поднимались в начале 2005 г. в связи с объективными предложениями использовать средства формируемого в России с 2004 г. Стабилизационного фонда РФ, объемы которого составляют до 30 % бюджета (по состоянию на 1 мая 2006 г. — 1 трлн 800 млрд 32 млн 699 тыс. 500 руб.).5
Основной целью и задачей Инвестиционного фонда является обеспечение экономического роста в стране с 5,9 до 6,2% ВВП. В то же время для выполнения задачи по удвоению ВВП в 2010 г. необходимы темпы прироста не менее 8%.
Инвестиционный фонд должен стать источником финансирования проектов национального масштаба, финансирования большинства стратегических инвестиционных целевых государственных программ и планов развития государственного сектора экономики. Причем реализация подобной финансово-инвестиционной политики в рамках запланированных объемов фонд позволит повысить темпы роста ВВП на 0,4-0,5 % в год, что явно недостаточно6.
Премьер-министр М. Фрадков 23 ноября 2005 г. подписал постановление, утверждающее положение об Инвестиционном фонде РФ, оформив таким образом законодательные основы государственных инвестиций7. Это, прежде всего, стимул для увеличения инвестиционной активности в стране. Главная специфика данного фонда состоит в том, что его средства не напрямую инвестируются от имени государства, а представляет собой механизм стимулирования роста объема и качества частных
5 http://top.rbc.ru/index.shtmn/news/policy/2006/05/03/0316542 8_bod.shtml.
6 Официальный сайт Министерства экономического развития и торговли РФ www.economy.gov.ru.
7 Постановление Правительства РФ от 23.11.2005 № 694 «Об Инвестиционном фонде Российской Федерации».
инвестиций. Что является принципиальным, поскольку качество частных инвестиций выше, чем качество государственных инвестиций. Поэтому при наличии государственных ресурсов менее выгодно инвестировать напрямую, чем пропускать инвестиционные решения через рынок.
Инвестиционный фонд РФ — ассигнования, предусмотренные в федеральном бюджете, подлежащие использованию в целях реализации инвестиционных проектов.
Государственная поддержка в рамках Инвестиционного фонда означает, что инвестиционные проекты должны финансироваться исключительно на условиях софинансирования с частным сектором. Это подразумевает четкое разделение обязательств по реализации проекта между государством и частным инвестором, а также жесткий контроль за их выполнением.
Инвестиционный фонд как механизм реализации крупных инвестиционных проектов на условиях государственно-частного партнерства имеет ряд отличительных особенностей:
♦ гибкость использования средств в течение года, т.е. возможность начала реализации проекта в любой момент независимо от ограничений, накладываемых бюджетным процессом;
♦ накопление не использованных в течение года средств, т.е. возможность переносить на следующий год неиспользованные средства Фонда;
♦ возможность многолетнего финансирования проектов.
Государственная поддержка за счет Инвестиционного фонда предоставляется инвестиционным проектам, направленным:
а) на социально-экономическое развитие РФ в части создания и (или) развитие инфраструктуры (в том числе социальной), имеющей общегосударственное значение или необходимой для выполнения обязательств РФ в соответствии с межправительственными соглашениями для создания объектов на территории РФ;
б) на создание и (или) развитие элементов национальной инновационной системы;
в) на обеспечение реализации институциональных преобразований.
Государственная поддержка за счет Инвестиционного фонда также может предоставляться на разработку проектной документации для реализации инвестиционных проектов.
Государственная поддержка за счет Инвестиционного фонда не предоставляется по инвести-
ционным проектам, ассигнования на реализацию которых предусмотрены в федеральном бюджете на текущий финансовый год в рамках реализации других программ, проектов или мероприятий.
Инициаторами реализации инвестиционного проекта могут выступать федеральные органы исполнительной власти, органы власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, коммерческие организации, в том числе иностранные инвесторы и коммерческие организации с иностранными инвестициями.
Государственная поддержка инвестиционных проектов за счет Инвестиционного фонда может предоставляться в следующих формах:
а) софинансирование на договорных условиях инвестиционного проекта с оформлением прав собственности РФ, включая финансирование расходов на управление инвестиционным проектом, а также финансирование разработки проектной документации (условием получения государственной поддержки в такой форме является предоставление коммерческими организациями, участвующими в инвестиционном проекте, собственных средств в размере не менее 25% сметной стоимости проекта);
б) направление средств в уставные капиталы юридических лиц;
в) предоставление государственных гарантий РФ под инвестиционные проекты, в том числе заемщикам (инвесторам) в пользу кредитных организаций (включая кредитные организации с иностранными инвестициями). Размер государственных гарантий, выдаваемых кредиторам, составляет до 60% от фактически предоставляемых ими средств для реализации инвестиционного проекта. Государственные гарантии предоставляются на срок действия обязательств, принимаемых лицом, по обязательствам которого выдается государственная гарантия, но не более пяти лет.
Объемы предоставления и исполнения государственных гарантий учитываются в бюджетных обязательствах по инвестиционным проектам на соответствующий год. Размер, в котором предоставляемая государственная гарантия учитывается в бюджетных обязательствах по инвестиционным проектам, определяется на основании анализа рисков инвестиционного проекта, проводимого инвестиционным консультантом, но не менее 30% величины предоставляемой государственной гарантии. Методика оценки рисков инвестицион-
ного проекта утверждается Минэкономразвития России. Порядок предоставления государственных гарантий за счет Фонда утверждается совместным приказом Минэкономразвития России и Минфина России.
Отбор инвестиционных проектов, претендующих на государственную поддержку за счет Инвестиционного фонда, осуществляется на следующих принципах:
• отбор инвестиционных проектов на основе установленных критериев;
• обеспечение равных условий доступа претендентов к процедуре получения государственной поддержки за счет Инвестиционного фонда;
• безубыточность инвестиционных проектов;
• разделение рисков государства с частным капиталом;
• сбалансированность государственных и частных интересов участников инвестиционного проекта;
• соблюдение условий добросовестной конкуренции и антимонопольного законодательства РФ.
Предусмотрена оценка инвестиционных проектов на основе качественных и количественных критериев.
Качественными критериями отбора инвестиционных проектов выступают:
• наличие потенциального частного инвестора, подтвердившего готовность к участию в инвестиционном проекте;
• соответствие решаемой задачи при реализации инвестиционного проекта приоритетам социально-экономического развития России, отраслевым стратегиям развития, одобренных в установленном порядке Правительством РФ, и государственного инвестирования на среднесрочную перспективу;
• наличие положительных социальных эффектов, связанных с реализацией проекта;
• обоснованная невозможность реализации инвестиционного проекта без государственной поддержки;
• соответствие сметной стоимости инвестиционных проектов минимальной стоимости инвестиционного проекта (5 млрд руб.), установленной для получения государственной поддержки за счет Фонда;
• наличие положительного заключения инвестиционного консультанта по инвестиционному проекту.
По инвестиционным проектам, прошедшим отбор на основе качественных критериев, проводится анализ на основе количественных показателей эффективности, включая показатели финансовой, бюджетной и экономической эффективности:
а) показатели финансовой эффективности:
— чистая приведенная стоимость инвестиционного проекта, определяемая как накопленный дисконтированный эффект реализации инвестиционного проекта за расчетный период. Чистая приведенная стоимость характеризует превышение суммарных денежных поступлений всех инвесторов, включая частных, над суммарными затратами с учетом дисконтирования;
— внутренняя норма доходности инвестиционного проекта;
б) показатель бюджетной эффективности:
— отношение дисконтированных налоговых поступлений и (или) экономии расходов федерального бюджета, обусловленных реализацией проекта к суммарному объему средств планируемой государственной поддержки за счет Инвестиционного фонда;
в) показатель экономической эффективности:
— объем вклада инвестиционного проекта в рост валового внутреннего продукта или валового регионального продукта.
Методика расчета показателей и применения критериев, а также предельные значения указанных показателей разрабатываются Минэкономразвития России по согласованию с заинтересованными министерствами и утверждаются совместным приказом Минэкономразвития России и Минфина России.
По количественным критериям оценка инвестиционного проекта будет осуществляться инвестиционным консультантом, которым может быть организация любой формы собственности. Это крупный инвестиционный банк с мировым именем, удовлетворяющий изложенным в Положении критериям8:
— критерий профессионализма и опыта работы;
— критерий опыта работы на российском рынке;
— критерий финансовой устойчивости. Минэкономразвития России вправе на основании этих же критериев выбрать консультанта для оценки показателей эффективности инвестиционных проектов, при этом требования
8 Постановление Правительства РФ от 23.11.2005 № 694 «Об Инвестиционном фонде Российской Федерации».
к инвестиционному консультанту, выбираемому Минэкономразвития России, должны быть жестче, чем к консультанту, выбираемому инициатором проекта. Услуги выбранного инвестиционного консультанта будут оплачиваться за счет Фонда. Инвестиционный консультант не должен быть аффилированным лицом существующего или будущего инвестора данного инвестиционного проекта.
Отбор инвестиционных проектов, претендующих на государственную поддержку за счет Инвестиционного фонда, проводится в два этапа.
На первом этапе инициатор проекта (любая организация или орган власти любого уровня) формирует перечень документов, предусмотренных Положением об Инвестиционном фонде для подачи заявки на реализацию проекта. В том числе должно быть получено заключение инвестиционного консультанта на проект, а также заключение соответствующего федерального министерства. Пакет документов направляется для проведения отбора в Минэкономразвития России, где проверяется соответствие документов необходимым требованиям, а также качественным и количественным критериям.
По результатам первого этапа отбора инвестиционных проектов в Минэкономразвития России оформляется ряд документов, в том числе паспорт инвестиционного проекта, содержащий основные параметры инвестиционного проекта, и проект инвестиционного соглашения, заключаемого между ответственным исполнителем проекта и инвестором. Ответственным исполнителем проекта выступает федеральное агентство (если не принято иное решение Правительством РФ), являющееся главным распорядителем средств федерального бюджета по данному инвестиционному проекту и отвечающее за его реализацию.
Инвестиционные проекты и заявки на разработку проектно-сметной документации, прошедшие первый этап отбора, передаются в Правительственную комиссию. Комиссия на заседании рассматривает перечень инвестиционных проектов и заявок на разработку проектно-сметной документации, прошедших отбор, и принимает решение о предоставлении государственной поддержки за счет Инвестиционного фонда либо об отказе в предоставлении государственной поддержки. Сформированный перечень инвестиционных проектов передается в Правительство РФ. Правительство утверждает своим распоряжением перечень и паспорта инвестиционных проектов.
После утверждения перечня проектов заключаются:
• инвестиционные соглашения между ответственным исполнителем и инвестором;
• в случае предоставления гарантий — договоры поручительства между заемщиком и кредитором, а также между Минфином России и кредитором.
Мониторинг и контроль за ходом реализации инвестиционных проектов будет осуществляться Минэкономразвития России. Ежеквартальные (ежегодные) отчеты о ходе реализации инвестиционных проектов должны регулярно публиковаться на информационном портале Минэкономразвития России в сети Интернет.
Предельный объем Инвестиционного фонда при формировании перспективного финансового плана определяется расчетным путем как сумма:
- разницы между доходами федерального бюджета, формирующих Стабилизационный фонд РФ, рассчитанным при базовой цене на нефть сырую марки «Юралс» (базовая цена) и базовой цене, уменьшенной на 1 дол. США за баррель;
- экономии на процентных платежах при досрочном погашении государственного внешнего долга РФ.
Правительство РФ вправе предусматривать дополнительные ассигнования на увеличение предельного объема Инвестиционного фонда.
Величина предельного объема Инвестиционного фонда устанавливается в перспективном финансовом плане на каждый год планового периода. Согласно Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2006 год» и перспективному финансовому плану на 2006-2008 гг. годовой объем Инвестиционного фонда запланирован в 2006 г. в объеме 69,7 млрд руб., в 2007 г. — 72,9 млрд руб., а в 2008 г. — 73,2 млрд руб.9 В то же время для начала полномасштабных национальных проектов необходимо около 100 млрд руб. При этом объемы ежегодного финансирования проектов из инвестиционного фонда следует увязать с макроэкономикой. Если инфляция увеличивается, а бюджет из-за падения цен на нефть становится дефицитным, надо пересматривать все бюджетные расходы, включая расходы инвестиционного фонда. Однако аналитики прогнозируют в ближайшие
9 О федеральном бюджете на 2006 год: Федеральный закон от 26.12.2005 № 189-ФЗ; Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006—2008 гг.). Распоряжение Правительства РФ от 19.01.2006 № 38-р.
пять лет сохранение высоких цен на нефть и даже их дальнейший рост.
Одним из главных и сложных вопросов является определение направлений инвестирования государственный средств. Вложение средств Инвестиционного фонда в экономику России должно обеспечить не только сиюминутный рост экономики, но и создать предпосылки для долговременного ускоренного экономического роста. Предполагается расходовать инвестиционный фонд на проекты так называемого «частно-государственного партнерства». Инициаторами в реализации таких проектов с помощью государства могут выступать любые субъекты: субъекты Федерации, муниципалитеты или частные компании, работающие в России. Правительство РФ предполагает направлять средства исключительно на развитие инфраструктуры. Таким образом будут создаваться условия для развития бизнеса, при этом запрещено инвестировать средства в коммерцию, бизнес. Инвестиционный фонд должен стать инструментом создания механизмов привлечения частных инвестиций в развитие экономики. Причем, как уже отмечено, для финансирования будут отбираться только крупные национальные проекты со сроком реализации не более пяти лет и с объемом участия государства не менее чем на 5 млрд руб., а бизнесу придется профинансировать не меньше четверти от их стоимости.
Основной проблемой при формировании инвестиционной программы является выбор критериев отбора приоритетных инвестиционных проектов. Обычно таковыми считаются инвестиционные проекты, несущие в себе в первую очередь социальную эффективность, т.е. проекты, реализация которых приводит к увеличению числа рабочих мест, улучшению охраны здоровья людей, решению экологических проблем и пр. Вместе с тем инвестиционная программа должна содержать также проекты, нацеленные на создание экономических точек роста и способствующие развитию экономики в стратегической перспективе. Таким образом, приоритетные инвестиционные проекты в составе инвестиционной программы в современных условиях должны определяться с использованием комплексной системы социальных, экономических и иных критериев.
Основными направлениями активизации механизмов частно-государственного партнерства в прогнозе социально-экономического развития РФ на 2006-2008 гг. зафиксированы: развитие нормативно-правовой базы, включая законодательство о концессиях, о предоставлении бюджетных гарантий по некоммерческим рискам;
формирование «институтов развития» (в том числе программы государственного стимулирования несырьевого экспорта, развитие механизмов венчурного финансирования и коммерциализации результатов научно-технической деятельности, содействие продвижению предприятий по глобальным цепочкам добавленной стоимости, включая сферы маркетинга, промышленного дизайна, брендинга). Эффективным инструментом взаимодействия государства и бизнеса должно стать развитие общественно-государственных консультаций по вопросам формирования и реализации политики повышения конкурентоспособности на отраслевом уровне, формирование отраслевых планов частно-государственного партнерства в области софинансирования расходов на развитие программ профессионального образования, проведения НИОКР и коммерциализации их результатов, развития экспорта товаров и услуг.
Более подробно стоит остановиться на механизме взаимодействия государства и бизнеса на основах частно-государственного партнерства. Понятие и механизмы частно-государственного партнерства укоренились и используются в мировой практике привлечения частных компаний для долговременного финансирования и управления общественной инфраструктурой, включая широкий круг объектов — транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, благоустройство и т.п. Такой механизм предполагает совместные проекты государства и бизнеса, осуществляемые на основе взаимной ответственности и взаимного интереса, что позволяет избежать, с одной стороны, недостатков прямого регулирования государства, а с другой — «провалов рынка». Общественный (государственный) и частный секторы обладают своими собственными уникальными характеристиками и преимуществами, при объединении которых создается возможность более эффективно действовать и достигать лучших результатов именно в тех сферах, где особенно заметны «провалы рынка» или неэффективность государственного управления — как правило, это социальная сфера, проблемы экологии, создание инфраструктуры.
Международная практика образования парт-нерств показывает, что они могут осуществляться в самых разнообразных отраслях: • транспорт — строительство, эксплуатация, обслуживание, внедрение систем управления движением и множество других проектов в различных транспортных отраслях, включая городской транспорт;
• жилищно-коммунальное хозяйство — обслуживание населения; эксплуатация коммунальных сетей — водопровод, канализация; уборка улиц, вывоз и утилизация мусора;
• экология — создание, обслуживание и развитие городских и загородных парков, с правом эксплуатации природных ресурсов и получения доходов от организации экологического туризма;
• недвижимость — строительство и эксплуатация общественных зданий и муниципального жилья в обмен на право застройки и участие в коммерческих проектах;
• общественный порядок и безопасность — обеспечение порядка на транспорте и в общественных местах, обслуживаемых частными компаниями; организация и обслуживание парковок;
• телекоммуникации — создание телекоммуникационной инфраструктуры и предоставление услуг потребителям;
• финансовый сектор — привлечение частных страховых и управляющих компаний в сферу обязательного социального страхования и государственного пенсионного обеспечения;
• образование — строительство и оборудование школ и иных учреждений частными компаниями, получающими право застройки и развития прилегающей территории. Международный и российский опыт свидетельствует о том, что органы государственной и местной власти должны проявить политическую волю и взять на себя инициативу по привлечению бизнеса к совместной реализации проектов, если это является экономически оправданным. При этом органы власти должны предлагать жизнеспособные проекты и иметь необходимые права. Частный сектор должен также проявлять инициативу и обладать соответствующим потенциалом. Необходимо наличие профессионально подготовленных, сильных в финансовом отношении, кредитоспособных партнеров.
Что касается общей среды, то важным фактором для успешной реализации частно-государственных партнерств является наличие предсказуемой и устойчивой конъюнктуры рынка. Это необходимо для того, чтобы риск, принимаемый партнером из частного сектора, был для него приемлемым (например, эффективность правовой защиты частной собственности, надежность финансовых рынков, устойчивое финансовое положение подрядчика, прозрачность закупок). Помимо того, важно обеспечить представление о партнерстве как о справедливом, открытом предприятии, создающемся в интересах общества.
России действительно нужны инвестиции, но не просто максимизация их объема, а эффективные инвестиции. Такой эффект будет зависеть от выбранных инвестиционных проектов к финансированию за счет средств Инвестиционного фонда РФ.
Учитывая, что в России еще нет достаточного опыта реализации инвестиционных проектов на условиях государственно-частного партнерства, механизм государственной поддержки проектов в рамках Инвестиционного фонда будет постоянно совершенствоваться с учетом результатов его функционирования и полученного при реализации проектов опыта.
В рамках проведения финансово-бюджетной политики, ориентированной на увеличение ВВП, подавляющая часть государственных финансовых резервов должна быть направлена на стимулирование долгосрочного экономического роста. При этом стабильность «правил игры» и предсказуемость их изменения являются ключевым условием устойчивого экономического роста.
ЛИТЕРАТУРА
1. О федеральном бюджете на 2006 год: Федеральный закон № 189-ФЗ от 26.12.2005.
2. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006—2008 гг.). Распоряжение Правительства РФ от 19.01.2006 № 38-р.
3. Постановление Правительства РФ от 23.11.2005 № 694 «Об Инвестиционном фонде Российской Федерации».
4. Приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 03.02.2006 № 28 «О проведении отбора инвестиционных проектов, претендующих на получение государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации».
5. Приказ Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации от 10.03.2006 № 61 «Об утверждении Положения об Инвестиционной комиссии по проведению отбора инвестиционных проектов, претендующих на предоставление государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации, и ее состава».
6. Анисимов С.А, Максимов В.А. Бюджетная политика как источник экономического роста //Финансы. 2005. № 5. С. 16.
7. Кудрин А.Л. Экономическая политика и федеральный бюджет 2006 года //Финансы. 2006. № 2.
8. Шевченко И.В., Александрова Е.Н. Система факторов экономического роста российской экономики //Финансы и кредит. 2005. №12. С. 16.
9. Жуков М.И. Воздействие капитальных расходов бюджета на экономический рост //Финансы и кредит. 2005. № 6. С. 52.
10. Официальный сайт Министерства экономического развития и торговли РФ www.economy.gov.ru.
