CC BY
46
УДК 332.025.1, 332.142
Мохнаткина Л.Б., Малышев В.В.
Оренбургский государственный университет E-mail: leilamohn@mail.ru; mvv05nn2@mail.ru
ИНТЕГРИРОВАНИЕ МЕТОДОЛОГИИ ОЦЕНКИ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В СИСТЕМУ ОЦЕНКИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ГОСУДАРСТВА
Исследована терминология оценки эффективности государственного управления, ее нормативно-правовая база, выделены преимущества и недостатки применяемых систем оценки. Предложен системный подход к реализации оценки по уровням управления. Разработана и реализована типология субъектов Российской Федерации для целей дифференцирования оценки для отдельных групп регионов. Выделены методические подходы к обоснованию пороговых значений показателей эффективности государственного управления для целей их введения в систему показателей оценки уровня экономической безопасности государства.
Ключевые слова: экономическая безопасность государства, эффективность государственного управления, оценка результативности и эффективности деятельности органов власти, индикаторы экономической безопасности, типология регионов.
Эффективность функционирования государственной власти на всех уровнях управления в настоящее время рассматривается как один из главных факторов обеспечения устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов. В этой связи приобретает актуальность интегрирование оценки эффективности и результативности деятельности органов власти субъектов Российской Федерации в систему критериев, характеризующих уровень экономической безопасности государства.
В Российской Федерации в ходе реформирования системы управления общественными финансами разработан целый ряд нормативно-правовых актов и программных документов, определяющих оценку эффективности функционирования государственного аппарата. Анализ данной нормативно-правовой базы позволяет выделить следующие уровни, на которых осуществляется внедрение систем оценки (см. таблицу 1):
I уровень - совокупная оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти;
II уровень - оценка эффективности функционирования министерств и ведомств в отдельных отраслях народного хозяйства;
III уровень - оценка результативности функционирования государственных и муниципальных учреждений, находящихся в ведении отраслевых министерств и ведомств.
При этом основным недостатком остается отсутствие формализованных логических связей между отдельными уровнями оценки. Показатели оценки результатов деятельности на
каждом уровне несопоставимы, что не позволяет консолидировать результаты оценки, а также поставить результативность функционирования государственного аппарата в зависимость от общественных затрат на их достижение, как того требует переход от затратной к результативной модели управления общественными финансами.
Применение методик оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти, на наш взгляд, должно сопровождаться четким разграничением и определением понятий «результативность» и «эффективность» применительно к объекту оценки (деятельности органов власти) и с учетом специфики последнего. Данная специфика отмечается многими авторами. Так, Кудрявцева К.П. отмечает, что для оценки деятельности органов государственного управления термин «эффективность» важно связывать с производительностью и результативностью труда государственных и муниципальных служащих [1, с.36]. Кайль Я.Я., Епинина В.С. определяют, что результативность деятельности органов исполнительной власти является интегральным критерием, отражающим степень реального достижения органами власти поставленных целей с учетом общественного мнения [2, с.59]. По мнению Оси-повой Ю.С., основным критерием эффективности деятельности органов государственной власти является достижение заранее установленных, четко определенных и реалистичных целей [3, с.57]. Разделяя мнения вышеуказанных авторов, отметим, что, помимо перечисленных показателей, отражающих достижение определенных
социально-экономических ориентиров, выражающих общественную оценку эффективности функционирования государственных органов, на наш взгляд, в качестве результатов следует рассматривать такие, как качество и доступность государственных и муниципальных услуг. Последний критерий непосредственно связан с выделенным нами третьим уровнем оценки - результативностью деятельности государственных и муниципальных учреждений.
Следует отметить, что в развитии нормативно-правовой базы просматривается определенная эволюция подходов к оценке деятельности органов власти субъектов Российской Федерации. Так, сравнительный анализ Указов Президента РФ № 825 и № 1199 показал их существенные отличия. В первом просматривается количественный подход к оценке за счет введения большого количества показателей с целью охвата всех конечных результатов ключевых сфер деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации [4]. Во втором указе реализован качественный дифференцированный подход: количество показателей сокращено до минимума и произведена их группировка по блокам (экономический, социальный блоки и блок опроса населения); выработаны индивидуальные показатели, учитывающие специфические проблемные стороны регионов, позволяющие дать дополнительную оценку деятельности органов исполнительной власти конкретного субъекта Российской Федерации [5].
На наш взгляд, индивидуальная дифференцированная оценка регионов является значимым преимуществом, позволяющим учитывать приоритеты социально-экономического развития конкретного субъекта Российской Федерации. В то же время недостатком применяемых систем показателей оценки является отсутствие типологического подхода, на основе которого следовало адаптировать показатели к конкретным социально-экономическим условиям, в которых функционируют органы власти.
Уровень внедрения оценки Нормативно-правовой акт (программный документ)
I уровень - органы исполнительной власти - Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах; - Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах; - Указ Президента РФ от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» (в ред. Постановления Правительства РФ от 15.04.2009 № 322); - Указ Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» (в ред. Постановления Правительства РФ от 03.11.2012 № 1142).
II уровень -министерства и ведомства в отдельных отраслях народного хозяйства - Постановление Правительства РФ от 27.04.2005 № 259 «Об утверждении положения о разработке Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ на 2006-2008 годы»; - Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности федерального органа исполнительной власти; - Приказ Минфина России от 19.10.2011 № 383 «О порядке осуществления в Министерстве финансов Российской Федерации оперативного мониторинга качества финансового менеджмента»; - Приказ Минфина России от 13 апреля 2009 г. № 34н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета».
III уровень -государственные и муниципальные учреждения, находящиеся в ведении отраслевых министерств и ведомств - Приказы министерств и ведомств об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента подведомственных государственных и муниципальных учреждений; - Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. № 1065 «О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями»
Таблица 1. Уровни внедрения систем оценки эффективности деятельности органов
исполнительной власти
На указанный недостаток систем оценки также указывают отдельные авторы. Так, по мнению Т.В. Бутовой, эффективность деятельности органов власти должна быть поставлена в зависимость от вектора развития региона в соответствии с его потенциалом (ресурсно-сырьевым, трудовым, производственным, инновационным, институциональным, инфраструктурным, финансовым, потребительским) [6, с.27]. Авторы Анимица П.Е., Новикова Н.В., Ходус В.В. (Институт экономики Уральского отделения РАН) отмечают, что принадлежность региона к определенному типу во многом обусловливает модель управления его социально-экономическим развитием, следовательно типологический подход может и должен стать научной основой для выбора ключевых инструментов регионального управления [7, с.54]. Таким образом, дифференцирование систем оценки эффективности деятельности органов власти применительно к разным типам регионов считается более взвешенным решением.
Типология давно и прочно вошла как в зарубежную, так и в отечественную практику сравнительного анализа социально-экономического состояния территорий. Существует множество критериальных признаков, по которым группируются территории. В странах Евросоюза, например, широко используется региональная типология на основе двух ключевых факторов -плотности населения и ВРП на душу населения [8, с.126]. Рейтинговое агентство «Эксперт РА» осуществляет типологию регионов России на основе оценки инвестиционного потенциала территории [9]. Институтом экономики РАН предложена типология на основе развития регионального производства [10]. С.А. Шанин отмечает, что наиболее часто встречающимся показателем типологий является природно-ресурсный потенциал [11, с.100]. Е.А. Абрамова в качестве основы типологии регионов рассматривает уровень их социально-экономического развития [12, с.15].
Признаки типологии вводились и на официальном уровне в Российской Федерации. Так, Министерство экономического развития и торговли в программно-прогнозных материалах, разработанных в конце 1996 г., предложило методы группировки уровня социально-экономического развития территорий с выделением регионов
«с относительно высоким уровнем развития», «выше среднего», «со средним», «ниже среднего», «с низким» и «с крайне низким». В программе «Реформы и развитие российской экономики в 1995-1997 гг.» были сформулированы типологические критерии, позволяющие относить регионы и территории к депрессивным и кризисным. Как отмечают авторы, Митрофанова И.В., Демидова А.С., в программе был применен ряд клише без каких-либо определенных классификационных признаков: «наиболее развитые опорные регионы», «слаборазвитые», «со слабым налоговым потенциалом», «проблемные», «отстающие» [13, с. 171]. С 1996 г. для типологизации регионов активно стали использоваться термины «доноры» и «реципиенты», применяемые до настоящего времени, в частности, в отношении регионов с разным уровнем бюджетной обеспеченности.
Нами предлагается типология на основе установления взаимосвязи между уровнем социально-экономического развития и факторами развития региона, что позволяет судить о том, в какой степени имеющийся у региона потенциал используется на благо общества. Данное суждение является определяющим при оценке эффективности государственного управления, а также при характеристике угроз региональной экономической безопасности.
Типологизация субъектов Российской Федерации осуществляется в три этапа.
На первом этапе оценивается социально-экономическое состояние субъектов Российской Федерации по частным показателям, сгруппированным в шесть блоков: «Экономика», «Уровень жизни населения», «Здравоохранение», «Торговля», «Сбережения населения», «Инвестиции». Для корректного сравнения целесообразно использовать относительные значения показателей по субъектам Российской Федерации (по отношению к среднероссийскому уровню). По каждому блоку показателей определяется средняя арифметическая величина рассчитанных коэффициентов. Интегральный показатель, характеризующий социально-экономическое состояние регионов, определяется путем сложения средних значений, перемноженных на степень значимости каждого из них. В наших расчетах мы приняли равный процент значимости (16,67%) каждого блока показателей.
Второй этап заключается в оценке факторов развития регионов. Нами выбраны следующие факторы развития: 1) уровень инвестиционной активности региона; 2) объемы добычи полезных ископаемых; 3) показатели внешней торговли; 4) уровень предпринимательской активности; 5) производственный комплекс территории. Каждый фактор оценивается на основе нескольких частных показателей в расчете на душу населения и по отношению к среднероссийскому показателю. Интегральный показатель представляет собой среднюю арифметическую величину частных показателей.
Третий этап предполагает сопоставление полученных интегральных показателей социально-экономического состояния субъектов Российской Федерации с интегральными показателями факторов развития регионов. На основе результатов сопоставления формируются группы и выделяются типы регионов по признаку взаимосвязи между факторами развития и социально-экономическим состоянием субъекта Российской Федерации.
Дифференцированный подход в применении систем оценки результативности и эффективности деятельности органов власти на основе типологизации регионов мы считаем более обоснованным по сравнением с унифицированным подходом, поскольку полученные результаты будут учитывать реальные социально-экономические условия, в которых реализуется политика органов власти. Это позволит повысить эффективность государственного управления, как в текущем периоде, так и в перспективе путем мотивации органов власти к использованию потенциала развития региона, определении векторов развития с учетом специализации региона.
Предлагаемая типологизация регионов была реализована нами с использованием статистических данных, характеризующих социально-экономическое состояние регионов России в 2012 году. Результаты расчетов приведены в таблице 2. Сопоставление итоговых показателей дает возможность выделить пять групп (типов) регионов.
Первая группа регионов характеризуется сочетанием высокого уровня социально-экономического развития региона (выше среднего по России уровня) с использованием
всей совокупности факторов развития территории. Это позволяет сделать выводы: во-первых, о высокой степени использования внутренних факторов развития (потенциала) территории; во-вторых, о том, что факторы развития непосредственно определяют уровень и качество жизни населения. На этом основании можно констатировать высокую эффективность функционирования органов власти субъектов Российской Федерации. По результатам расчетов в первую группу вошли 5 субъектов Российской Федерации. Наиболее значимыми факторами развития этих регионов являются добыча полезных ископаемых и инвестиционная активность.
Вторую группу сформировали 16 субъектов Российской Федерации, уровень социально-экономического развития которых также как и в первой группе выше среднероссийского показателя, но векторы развития данных регионов определяются меньшим количеством факторов. Основной вывод состоит в том, что данные регионы имеют определенный набор факторов развития (или обладают определенным потенциалом), но это не отражается в должной степени на их социально-экономическом развитии и на уровне жизни населения в силу недостаточной активности органов власти. В числе факторов развития преобладают производственный потенциал региона и предпринимательская активность.
Интегральный показатель социально-экономического состояния 13 субъектов Российской Федерации, вошедших в третью группу, имеют значения ниже среднероссийского уровня на фоне высоких (выше среднероссийского уровня) интегральных показателей факторов развития. Это свидетельствует в первую очередь о том, что использование потенциала региона не направлено на развитие самой территории, то есть имеет место эксплуатация ресурсов региона без соответствующего повышения уровня жизни населения. Причинами этого могут быть как низкая эффективность деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, так и чрезмерно централизованная политика изъятия доходов региона в федеральный бюджет. В отношении таких субъектов Российской Федерации, на наш взгляд, следует разрабатывать особые механизмы перераспределения ресурсов, которые учитывали бы специализацию региона.
Таблица 2. Типологизация субъектов Российской Федерации основе соотношения факторов развития и социально-экономического состояния регионов
Группа Признаки типологизации Субъекты Российской Федерации, вошедшие в группу (количество)
Значение интегрального показателя социально-экономического состояния Значения интегральных показателей факторов развития
1 выше среднероссийского показателя преобладающее количество факторов развития (4 и более) выше среднероссийского показателя Ненецкий АО, Сахалинская область, ХМАО-Югра, Тюменская область, Хабаровский край (5)
2 выше среднероссийского показателя отдельные факторы развития (1-3) выше среднероссийского показателя Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий АО, г. Москва, Республика Саха (Якутия), Магаданская область, Камчатский край, Красноярский край, Республика Коми, г. Санкт-Петербург, Мурманская область, Архангельская область, Амурская область, Ленинградская область, Московская область, Свердловская область, Калужская область (16)
3 ниже среднероссийского показателя отдельные факторы развития (1-3) выше среднероссийского показателя Вологодская область, Томская область, Республика Татарстан, Липецкая область, Кемеровская область, Республика Карелия, Калининградская область, Смоленская область, Иркутская область, Белгородская область, Курская область, Республика Хакасия, Кировская область (13)
4 ниже среднероссийского показателя отдельные факторы развития (1-3) ниже среднероссийского показателя Приморский край, Самарская область, Нижегородская область, Еврейская автономная область, Пермский край, Краснодарский край, Ярославская область, Новосибирская область, Новгородская область, Воронежская область, Тверская область, Челябинская область, Рязанская область, Омская область, Оренбургская область, Волгоградская область, Забайкальский край, Ставропольский край, Ивановская область, Костромская область, Саратовская область, Орловская область, Тамбовская область, Алтайский край (24)
5 ниже среднероссийского показателя преобладающее количество факторов развития (4 и более) ниже среднероссийского показателя Республика Марий Эл, Республика Алтай, Курганская область, Брянская область, Республика Мордовия, Пензенская область, Республика Калмыкия, Республика Бурятия, Чувашская Республика, Ульяновская область, Псковская область, Удмуртская Республика, Ростовская область, Владимирская область, Республика Башкортостан, Астраханская область, Тульская область, Республика Дагестан, Карачаево-Черкесская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Чеченская Республика, Республика Ингушетия, Республика Адыгея, Республика Северная Осетия - Алания, Республика Тыва (25)
В четвертую группу вошли 24 региона, социально-экономическое состояние и преобладающее количество факторов развития которых ниже среднего по стране уровня. Такую ситуацию можно характеризовать как предкризисную, причинами которой является в первую очередь неэффективность функционирования органов государственной власти, которые не прикладывают должных усилий для развития территорий на основе использования ее экономического и финансового потенциала. По нашему мнению, в управление такими субъектами Российской Федерации требуется вмешательство федеральных органов власти с целью выяснения причин сложившейся ситуации и стимулирования деловой активности всех субъектов экономики.
25 субъектов Российской Федерации, вошедших в пятую группу, имеют критические характеристики: интегральные показатели социально-экономического состояния и факторов развития ниже среднего по стране уровня. Это свидетельствует об инертности и иждивенческом настроении органов власти данных субъектов Российской Федерации. Особой остротой кризисной ситуации отличаются 8 субъектов Российской Федерации (Республика Дагестан, Карачаево-Черкесская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Чеченская Республика, Республика Ингушетия, Республика Адыгея, Республика Северная Осетия - Алания, Республика Тыва), где имеет место крайне низкий уровень социально-экономического развития на фоне отсутствия каких-либо попыток использования внутренних факторов развития. Необходимый уровень жизни в таких территориях поддерживается преимущественно за счет дотаций из федерального бюджета, что также подтверждает неэффективность федеральной политики перераспределения ресурсов.
Характеризуя предкризисные и кризисные ситуации в регионах необходимо сказать о выработке определенных критериев и пороговых значений показателей региональной экономической безопасности с целью своевременного выявления и оценки уровня угроз экономической безопасности и опреде-
ления соответствующих мер регулирования социально-экономического развития регионов. Такие критерии должны быть введены в том числе в оценку деятельности органов власти субъектов Российской Федерации. При этом особое значение имеет обоснованность критериев и их пороговых значений. Можно выделить следующие подходы к обоснованию пороговых значений показателей региональной экономической безопасности:
- на основе учета действия научных закономерностей в экономике и социальной сфере;
- на основе сравнения региональных значений со среднероссийскими;
- на основе межрегиональных сравнений;
- на основе учета опыта других стран с сопоставимы условиями развития территорий.
Таким образом, развитие методологии оценки эффективности государственного управления для целей ее интегрирования в систему оценки уровня экономической безопасности государства должно осуществляться по следующим направлениям:
- реализация системного подхода на основе выделения уровней оценки и установления взаимосвязей показателей на разных уровнях управления;
- совершенствование терминологии путем уточнения и официального определения понятий результативности и эффективности применительно к объекту оценки - деятельности органов власти;
- обоснование пороговых значений показателей экономической безопасности в сфере государственного управления;
- выработка дифференцированного подхода в оценке деятельности органов власти с учетом специфики развития регионов на основе их ти-пологизации.
Внедрение более гибкой и обоснованной оценки результативности и эффективности деятельности органов государственной власти в практику будет способствовать повышению эффективности государственного управления и создаст необходимую основу для обеспечения экономической безопасности государства.
10.12.2014
Список литературы:
1. Кудрявцева, П.К. Проблемы определения эффективности государственного управления // Государственное регулирование и устойчивое развитие муниципальных образований. - Иркутск. - 2012. - С. 35-40.
2. Кайль, Я.Я., Епинина, В.С. Результативность как основной критерий оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Власть. - 2013. - № 9. - С. 59-63.
3. Осипова, Ю.С. Оценка результативности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Экономический анализ: теория и практика. - 2009. - № 8(137). - С.56-59.
4. Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ: Указ Президента РФ от 28.06.2007 № 825 (в ред. Постановления Правительства РФ от 15.04.2009 № 322) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www. referent.ru/1/120081 (дата обращения: 25.11.2014)
5. Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ: Указ Президента РФ от 21.08.2012 № 1199 (в ред. Постановления Правительства РФ от 03.11.2012 № 1142) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://base. consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=140053. (дата обращения: 25.11.2014)
6. Бутова, Т.В., Добрина, Л.Р. Оценка эффективности деятельности органов власти муниципальных образований // Science Time. - 2014. - № 6 (6). - С. 27-30.
7. Анимица, П.Е., Новикова, Н.В., Ходус, В.В. Типология как метод исследования социально-экономического развития регионов // Известия Уральского государственного экономического университета. - 2009. - Т. 23. - № 1. - С. 52-59.
8. Акерман, Е.Н., Михальчук, А.А., Трифонов, А.Ю.Типология регионов как инструмент со-организации регионального развития // Вестник Томского государственного университета. - 2010. - № 331. - С. 126-131.
9. Концепция проекта «Рейтинг инвестиционной привлекательности регионов России» [Электронный ресурс] // Официальный сайт рейтингового агентства "Эксперт РА" [web-сайт]. - Режим доступа http://raexpert.ru/ratings/regions/concept/ (дата обращения: 10.12.2014)
10. М. В. Белокозова. Типология региона как основа для формирования межбюджетных отношений [Электронный ресурс] // Институт экономики КНЦ РАН. - Режим доступа: http://openbudget.karelia.ru/books/conf3/d9.htm (дата обращения: 25.11.2014)
11. Лапаев, С.П. Типологизация регионов России: инновационный подход // Вестник ОГУ - № 8 (169). - 2014. - С.100-105
12. Абрамова, Е.А. Определение стратегических направлений социально-экономического саморазвития регионов Российской Федерации на основе метода типологии // Современные наукоемкие технологии. Региональное приложение. - № 1 (37). -2014. - С. 15-22
13. Митрофанова, И.В., Демидова, А.С. Критерии типологизации регионов // Региональная экономика. Юг России. - 2011. -№ 12. - С. 170-177.
Сведения об авторах:
Мохнаткина Лейла Булатовна, доцент кафедры финансов финансово-экономического факультета Оренбургского государственного университета, кандидат экономических наук, доцент,
e-mail: leilamohn@mail.ru
Малышев Виталий Васильевич, магистрант финансово-экономического факультета Оренбургского государственного университета, начальник Отдела продаж розничных продуктов Оренбургского операционного офиса Уфимского филиала ОАО «МТС-Банк», e-mail: mvv05nn2@mail.ru
460018, г Оренбург, пр-т Победы 13, тел. (3532) 372476
