CC BY
36УДК 334.7
doi:10.52210/2224669X_2022_1_87
ИНТЕГРАЦИЯ БИЗНЕСА И ВЛАСТИ В ФОРМЕ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
О.В. Маркова, Н.Ф. Мельниченко, А.Б. Конобеева, В.О. Кожина
Аннотация. В статье рассматриваются отличительные особенности экономико-управленческого подхода к концепции государственно-частного партнерства, особенности различных толкований в отечественной теории и практике. На основе нормативного регулирования определяются современные формы и принципы реализации государственно-частного партнерства. На примере развития государственно-частного партнерства в столице определены наиболее распространенные формы реализации государственно-частного партнерства и приоритетные направления сотрудничества государства и бизнеса.
Ключевые слова: партнерство, бизнес, правительство, концессия, контракт жизненного цикла, государственно-частное партнерство, проекты, социальные услуги, особые экономические зоны
INTEGRATION OF BUSINESS AND GOVERNMENT IN THE FORM OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP
O.V. Markova, N.F. Melnichenko, A.B. Konobeeva, V.O. Kozhina
Abstract. The article discusses the distinctive features of the economic and managerial approach to the concept of public-private partnership, the peculiarities of various interpretations in domestic theory and practice. On the basis of regulatory regulation, modern forms and principles of public-private partnership implementation are determined. Using the example of public-private partnership development in the capital, the most common forms of public-private partnership implementation and priority areas of cooperation between the state and business are determined.
Keywords: partnership, business, government, concession, life cycle contract, municipal-private partnership, projects, social services, special economic zones
Обычно в учебных российских изданиях государственно-частное партнерство (далее - ГЧП) трактуется как взаимовыгодные долгосрочные отношения, складывающиеся между частным и государственным сектором, основанные на разделении и кооперации доходов и рисков, синтезе профессиональных знаний и финансовых ресурсов для достижения запланированных результатов, имеющих
политический аспект и общественную значимость [4, ^ 12]. Таким образом, данное определение подчеркивает взаимную заинтересованность партнеров и их долгосрочный характер отношений.
На основе обобщения всех понятий государственно-частного партнерства в отечественной науке можно выделить два взаимодополняющих подхода к определению данной дефиниции: экономический и управленческий.
Экономический подход подразумевает сравнение государственно-частного партнерства с механизмом приватизации, когда происходит передача государственной собственности в частные руки для реализации общественно значимых целей [8, а 23]. С данной точки зрения инструмент государственно-частного партнерства должен применяться в стратегических отраслях национальной экономики (например, транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство). Эти сферы хозяйствования не могут быть приватизированы по закону, но для их достаточного развития государство не имеет возможности самостоятельного финансирования в достаточном объеме.
Управленческий подход, в свою очередь, предлагает рассматривать государственно-частное партнерство как инструмент реализации государственной политики. В данном случае это уже не институт приватизации и национализации государственной собственности, а прогрессивная форма осуществления государственных обязательств перед обществом с целью бесперебойного предоставления публичных благ населению [6, а 31].
По мнению О.А. Герасименко, множество различных толкований ГЧП в российской теории и практике объясняется новизной данного явления в российской экономике и непроработанностью нормативно-правовой и институциональной базы для регулирования данной практики экономических хозяйственных отношений.
Эти отношения государства и частного сектора не похожи на традиционные элементы смешанной экономики. В складывающейся среде развиваются совершенно новые партнерские отношения, предполагающие взаимную выгоду и заинтересованность сторон. На основании этого О.А. Герасименко дает следующее определение ГЧП: «это юридически закрепленная и распространяющаяся на определенный срок форма взаимодействия государства и частного сектора, предполагающая совместное финансирование и такое же
совместное разделение рисков, направленная на объекты государственной (муниципальной) собственности или услуги, реализуемые соответствующими органами власти, для повышения качества их функционирования» [3, с. 8]. Данная трактовка государственно-частного партнерства немного уже предыдущих и поэтому дает более четкое определение понятия.
Таким образом, термин государственно-частного партнерства можно рассматривать в узком или в широком смысле. В узком смысле государственно-частное партнерство есть институционально-организационное сотрудничество государства и бизнеса для реализации локальных или масштабных проектов в тех или иных сферах деятельности - от развития инфраструктуры на ограниченной территории до развития стратегически важных отраслей национальной экономики [5, с. 53]. В более широком смысле под государственно-частным партнерством понимается комплекс форм взаимодействия частного и государственного сектора для социально-экономического развития, повышения инвестиционного имиджа территорий или страны в целом, развития бизнес-климата [9, с. 148].
Несмотря на такое различие понятий, существует и так называемое нормативное определение государственно-частного партнерства, данное Минэкономразвития Российской Федерации. По мнению представителей названного органа власти, государственно-частное партнерство является юридически оформленным на определенный срок и основанным на синтезе ресурсов и рисков сотрудничеством публичного характера, которое, с одной стороны, учитывает интересы частных партнеров, а с другой - публичных, и осуществляется на основе оформленного соглашения, положения которого уточняют пути и цели экономического развития в тех сферах, за которые ответственны соответствующие органы власти, участвующие в партнерстве [12]. Данное определение подчеркивает юридический аспект данного взаимодействия и публичный характер отношений сторон.
Таким образом, социально-экономическая сущность государственно-частного партнерства заключается в реализации совместных проектов органами государственной власти и бизнес-субъектами, участие в которых несет пользу и выгоду для обеих сторон.
Данное взаимодействие бизнеса и власти имеет регулирующую нормативно-правовую базу. В соответствии с содержанием Федераль-
ного закона от 13 июля 2015 г. N° 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», можно выделить следующие требования взаимодействия государства и бизнеса:
- независимо от количества участников в государственно-частном партнерстве обязательно должны быть представители государственных органов управления и частного бизнеса;
- все взаимоотношения, возникающие между сторонами, обязательно подлежат документации в форме официальных решений и соглашений;
- взаимоотношения государства и бизнеса в рамках проектов государственно-частного партнерства имеют равно обязательный, то есть партнерский характер;
- цели и средства взаимодействия сторон государственно-частного партнерства должны быть четко обозначены и понятны каждому участнику;
- при осуществлении государственно-частного партнерства его стороны объединяют свои ресурсы для достижения общих, согласованных целей;
- риски и расходы при реализации проектов в форме государственно-частного партнерства распределяются между его участниками равномерно.
Для выполнения обозначенных выше требований необходимо соблюдать соответствующие принципы государственно-частного партнерства. Наиболее важными из них являются два основных правила:
1. Совместные инвестиции должны быть вложены именно в те сферы социально-экономической среды, которые являются проблемными и испытывают недостаток бюджетных ресурсов. При этом следует ограничивать финансирование сверхприбыльных и доходных сфер национальной экономики с быстрым сроком окупаемости.
2. Взаимодействие государства и бизнеса должно характеризоваться признаками прозрачности и своевременности взаимных вложений [2, с. 213].
Государственно-частное партнерство - это не любая форма взаимодействия государства и бизнеса. Это конкретный механизм, необходимый для создания и/или реконструкции объектов государственной собственности за счет частных инвестиций. Этот инструмент предусматривает возможность последующей передачи объекта инвестирования в управление частному бизнесу для решения задач обеспечения населения качественными услугами: в социальной сфере, в транспорте, в энергетической сфере и других сферах взаимодействия государства и частного бизнеса.
Формы государственно-частного партнерства - это система отношений между государством и частным бизнесом, юридически оформленная, включающая разделение рисков и совместное финансирование. Предметом данных отношений являются государственные услуги и объекты государственной собственности. К формам государственно-частного партнерства относятся:
1. Контракт, или административный договор, который не предусматривает перехода права собственности, а лишь предоставляет определенные обязанности и права при осуществлении общественно необходимых и полезных видов деятельности. Это контракты на оказание услуг, выполнение работ, на управление. В таких контрактах права собственности остаются у государства, расходы и риски несет государство. Частный партнер получает оговариваемую прибыль.
2. Аренда и лизинг - на оговоренных условиях договора государственная собственность переходит во временное пользование частному бизнесу за определенную плату. В специально оговариваемых случаях арендные отношения имеют возможность завершиться выкупом арендуемого имущества. По договору лизинга, получатель всегда имеет возможность выкупить государственное имущество.
3. Концессия - юридически оформленные отношения, в которых государственное имущество остается собственностью государства, это имущество является предметом концессионного соглашения. Частный бизнес в данных отношениях уполномочен выполнять в течение определенного срока оговоренные в соглашении функции и наделен соответствующими правомочиями для положительного функционирования объекта концессионного
соглашения. За пользование государственным имуществом концессионер вносит установленную соглашением плату, оставляя право собственности за произведенную по концессии продукцию за собой. Таким образом, в отличие от контрактной формы, исполнитель наиболее заинтересован в результатах своего труда.
4. Совместные предприятия - взаимоотношения государства и частного бизнеса, в которых административно-хозяйственные решения и риски частного бизнеса определяются долей в акционерном капитале. При этом, как правило, преобладает доля государства с целью реализации стратегически важных целей.
5. Контракт жизненного цикла - форма контракта ГЧП, в соответствии с которой государственный партнер на конкурсной основе заключают с частным бизнесом соглашение на строительство, проектирование, эксплуатацию объекта на срок жизненного цикла объекта. При этом частный бизнес равными долями осуществляет оплату реализуемого проекта в соответствии с заданными функциональными требованиями [10, с. 151]. Несмотря на популярность данной формы ГЧП (рисунок 1), список объектов, в отношении которых допускается заключение подобных договоров, утверждается постановлениями правительства.
Участники государственно-частного партнерства взаимно заинтересованы в долгосрочном сотрудничестве. Так, инвесторам
■ Контракты жизненного цикла
■ Долгосрочные контракты
■ Корпоративная форма ГЧП
■ Концессии
■ Аренда
Рисунок 1. Структура ГЧП-проектов в городе Москве по формам за 2013-2020 гг., % [14]
партнерство с властью дает гарантированный долгосрочный стабильный доход и страхование со стороны государства от многих рисков, город получает возможность привлечения и использования новых компетенций, а также способ повысить эффективность использования бюджетных средств.
Лидером по реализации государственно-частного партнерства на муниципальном уровне является город Москва. На территории столицы реализуются следующие основные проекты государственно-частного партнерства:
- проект строительства Северного дублера Кутузовского проспекта;
- проект создания канатной дороги над Химкинским водохранилищем;
- приобретение на условиях контракта жизненного цикла (КЖЦ) вагонов метро, трамваев, автобусов, электробусов и др.;
- проект создания двух заводов по экологичной переработке илового осадка сточных вод;
- проект создания гериатрического центра;
- долгосрочные контракты на поставку лекарственных препаратов с инвестиционными обязательствами поставщика-инвестора по локализации их производства в Москве (офсетные контракты) и другие проекты.
- программа создания транспортно-пересадочных узлов (ТПУ) [14].
Актуальным для столицы, ввиду масштабности транспортных потоков, до сих пор являются проекты государственно-частного партнерства для развития транспортной инфраструктуры. Реализуя такие совместные проекты, муниципалитет приобретает функциональные объекты транспортной инфраструктуры, сохраняя на них право собственности. В свою очередь, частные партнеры увеличивают доходность своего бизнеса и снижают его риски как минимум на срок участия в проекте. В социальной и жилищно-коммунальной сферах проекты государственно-частного партнерства чаще всего осуществляются в форме концессионных соглашений, что дополнительно стимулирует исполнителей к качественному результату использования своих инвестиций и компетенций.
На фоне пандемии коронавирусной инфекции и ограничения мобильности людей, нуждающихся в социальной помощи, с 2020 г. приоритетной в развитии проектов государственно-частного пар-
тнерства стала социальная сфера. После получения опыта в данной сфере Правительство города Москвы стало стимулировать инструменты государственно-частного партнерства и по смежным областям, например, в области медицины. Частные участники таких проектов ГЧП возводят объекты здравоохранительной инфраструктуры, оснащают их, осуществляют техническое обслуживание и доводят объекты до готовности оказывать медицинские и социальные услуги.
Кроме того, в муниципальной практике столицы стали распространяться офсетные контракты, под которыми понимаются долгосрочные государственные договоренности с обязательствами частных лиц создавать (или модернизировать) объекты промышленного производства для выпуска и освоения продукции, которая будет закупаться органами власти города в долгосрочной перспективе. Например, компания-инвестор «Биокад» заключила контракт с городом на создание лекарственных средств, предназначенных для лечения аутоиммунных и онкологических болезней [13].
Еще одной формой проектов государственно-частного партнерства, набирающей популярность в городе Москве, является контракт жизненного цикла. Как было сказано выше, такой контракт предполагает, что частный инвестор обслуживает работу того или иного объекта на протяжении всего его жизненного цикла. Контракты жизненного цикла часто применяются в транспортной сфере. На 2020 г. по таким контрактам городом закуплено транспорта на сумму свыше 450 млрд руб. Кроме того, заключены контракты на поставку и обслуживание объектов транспортной инфраструктуры (вагоны, автобусы, трамваи, электробусы) на 30 лет [14].
Специфическим видом партнерского сотрудничества бизнеса и власти является сфера инвестиций в инфраструктурные облигации. Практика использования инфраструктурных облигаций показывает, что они повышают приток финансовых ресурсов как на федеральном, так и на региональном уровне, и распространяются на:
- частные коммерческие компании, которые вкладывают свои средства в инфраструктурные проекты и считаются квалифицированными инвесторами;
- пенсионные фонды, выступающие ключевым источником долгосрочных инвестиций (но в данном случае важно отметить, что пенсионные фонды не имеют внутренних инструментов совершения долгосрочных инвестиций);
- страховые компании, причастные к долгосрочным инвестициям экономического развития страны (в России их роль намного меньше, чем за рубежом, что государство старается корректировать);
- частные банковские организации, которые не обладают возможностями получения значительной государственной поддержки участия в инвестиционных консорциумах, но располагают достаточным объемом финансовых ресурсов для совершения денежных вложений в привлекательные инвестиционные проекты [7, с. 318].
Еще одной сферой реализации партнерского сотрудничества бизнеса и власти являются особые экономические зоны. В законодательстве Российской Федерации на уровне нормативно-правовых актов особые экономические зоны рассматриваются в качестве важных территорий, обладающих инновационным потенциалом и нуждающихся в дополнительных инвестициях для развития и внедрения новшеств.
В научной литературе уточняется, что особые экономические зоны представляют собой локально ограниченные территории, закрепленные специальным юридическим статусом, который предоставляет этим территориям льготные экономические условия бизнес-деятельности их представителей - национальных и иностранных предпринимателей. При этом целью создания особых экономических зон выступает развитие общеэкономических, внешнеторговых, социальных, научно-исследовательских и иных государственно значимых связей как внутри страны, так и на международном уровне [1, с. 231].
Таким образом, к современному этапу развития концепция государственно-частного партнерства характеризуется наличием множества форм и моделей, объединенных общими признаками, но отличающихся по специфике механизма сотрудничества государственной власти и бизнеса. Это свидетельствует о возможности осуществления вариативных практик государственно-частного партнерства и перспективности его концепции.
Библиографический список
1. Бойсунова Д.Ч. Роль свободных экономических зон в обеспечении экономического роста // Экономика и социум. 2020. № 1 (68).
2. ВолодинаЕ.С., СолдатоваР.Р., МакееваВ.Г. Государственно-частное партнерство в условиях глобальной конкуренции // Общество. Доверие. Риски:
Доверие к миграционным процессам. Риски нового общества: материалы Международного форума / под ред. П.В. Терелянского. М., 2019.
3. Герасименко О.А. Государственно-частное партнерство: проблемы и перспективы развития. Белгород, 2017.
4. Голобородько А.Ю. Государственно-частное партнерство: учебное пособие для бакалавриата и магистратуры. Уфа, 2017.
5. Елкибаева Л.Г. Объектный состав государственно-частного партнерства // Местное право. 2018. № 1.
6. ЗахароваЖ.А. Государственно-частное партнерство: теория и практика: учебное пособие. Владимир, 2018.
7. Исхакова Л.Р., Попова А.В. Формы и модели государственно-частного партнерства: вопросы соотношения и правового регулирования // Евразийский юридический журнал. 2019. № 8 (135).
8. Рисин И.Е. Государственно-частное партнерство: учебное пособие. Воронеж, 2019.
9. Садыкова З.Б. Государственно-частное партнерство: теоретические и практические аспекты // Вестник университета Туран. 2019. № 3 (83).
10. Середа И.А. Государственно-частное партнерство в России: основные черты и формы // Социально-экономические предпосылки и результаты развития новых технологий в современной экономике: материалы Всероссийской научной конференции с международным участием. Нижний Новгород, 2019.
11. Министерство экономического развития: государственно-частное партнерство. URL: https://www.economy.gov.ru/material/departments/d18/ gosudarstvenno_chastnoe_partnerstvo (дата обращения:23.01.2022).
12. Российский опыт реализации ГЧП-проектов признан в мире. URL: https://rg.ru/2014/07/29/proekti.html (дата обращения:23.01.2022).
13. ГЧП в городе Москве. URL: https://investmoscow.ru/business/public-private-partnership (дата обращения:23.01.2022).
14. Москва развивает государственно-частное партнерство. URL: https:// expert.ru/2020/10/22/moskva-razvivaet-gosudarstvenno-chastnoe-partnerstvo/ (дата обращения:23.01.2022).
О.В. Маркова
кандидат экономических наук, доцент
доцент кафедры государственного и муниципального управления
Московский международный университет
E-mail: markovaolga@yandex.ru
Н.Ф. Мельничекнко
кандидат экономических наук, доцент
доцент кафедры государственного и муниципального управления
Московский международный университет E-mail: n.melnichenko@mmu.ru
A.Б. Конобеева
кандидат сельскохозяйственных наук, доцент доцент кафедры менеджмента Московский международный университет Е-mail: a.rjabowa@yandex.ru
B.О. Кожина
кандидат экономических наук, доцент доцент кафедры менеджмента Московский международный университет E-mail: vero_ko@mail.ru
