CC BY
104
Интеграционные процессы: опыт России и Бразилии
В августе-сентябре 2013 г. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ принял участие в проведении лекционного курса «Интеграция и разрешение споров в межгосударственных интеграционных объединениях» для студентов последипломного образования факультета права Федерального университета штата Мараньян (г. Сан-Луис, Бразилия)1. Целью данного курса стало ознакомление магистрантов с особенностями развития интеграционных процессов на евразийском пространстве, а также сравнительноправовое исследование правовой интеграции в Латинской Америке с участием Бразилии и в Евразии с участием Российской Федерации.
Обучающий курс предполагал изучение следующих вопросов: 1) международная экономическая и правовая интеграция в современном мире; роль права в интеграции государств; интеграция или дезинтеграция государств; 2) история и особенности развития интеграции на постсоветском пространстве (СНГ, ЕврАзЭС, зона свободной торговли, Таможенный союз, единое экономическое пространство, Евразийский экономический союз как перспективная цель интеграции на евразийском пространстве); 3) унификация права как средство обеспечения экономической интеграции государств (опыт СНГ, унификация законодательств государств — членов единого экономического пространства, разработка и принятие Модельного закона о конкуренции); 4) разрешение споров в Суде Евразийского экономического сообщества и влияние судебной практики на процесс интеграции;
1 Официальный сайт Университета: http:// portais.ufma.br/ PortalUfma/index.j sf.
5) разрешение споров в Экономическом суде Содружества Независимых Государств и влияние его решений на практику национальных судебных органов; 6) участие Российской Федерации в глобальной и региональной интеграции (Россия и ВТО, Европейский Союз, Совет Европы, БРИКС, Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество, Шанхайская организация сотрудничества); 7) разрешение споров в интеграционных объединениях стран Латинской Америки: взгляд российских ученых (Андское сообщество, Меркосур, система Центральноамериканской интеграции, Карибское сообщество); 8) Латинская Америка и Евразия: перспективы сравнительно-правовых исследований.
В процессе преподавания было обращено внимание на научный вклад Института в изучение латиноамериканской правовой системы; продемонстрировано трехтомное издание «Конституции государств Америки» (Москва, 2006) под редакцией академика РАН Т. Я. Хабриевой; представлены научные труды профессора Н. Г. Дорониной по вопросам правового регулирования инвестиций в странах Латинской Америки, унификации и гармонизации права в условиях интеграции латиноамериканских государств2, а так-
2 См., например: Доронина Н. Г. Инвестиционное законодательство стран Латинской Америки // Советское государство и право. 1980. № 5; Она же. Унификация законодательства об иностранных капиталовложениях в Латинской Америке (на примере стран — членов Андской группы) // Правоведение. 1981. № 6; Унификация права как средство экономической интеграции стран Латинской Америки // Материалы по иностранному законодательству и международному частному праву. Труды № 54; Унифика-
же работы Института, посвященные сравнительно-правовым исследованиям в области латиноамериканского права («Законодательство зарубежных государств: Унификация права стран Латинской Америки»3; «Латиноамериканское право» (глава в книге «Сравнительное правоведение в образах права». Т. 1 / В. И. Лафит-ский. М., 2010); «Унификация международного частного права в странах Латинской Америки: история и современность» (статья Е. Е. Рафа-люк в «Журнале российского права». 2010. № 5)).
Бразилия, как и Россия, является активным участником процессов глобальной и региональной интеграции. Интеграция латиноамериканских государств, ведущая свою историю еще с XIX в., имеет сложный, иногда противоречивый характер, что позволяет выделить схожие черты данного процесса с интеграцией на евразийском пространстве.
Идея создания единой общности в Латинской Америке стала постоянной компонентой в региональном политическом дискурсе. Не успевали закончиться войны за освобождение латиноамериканских государств и независимость, как уже выдвигались проекты о политическом единении. Симон Боливар, руководитель войны за независимость испанских колоний в Америке, национальный герой Венесуэлы, выразил надежду на создание «Соединенных штатов Испаноамерики» в посланиях Конгрессу в Ангостуре (1819 г.) и в Панаме (1826 г.), что может считаться первой попыткой региональной интеграции на континенте4.
ция и гармонизация права в условиях международной интеграции // Журнал российского права. 1998. № 6; Унификация права стран Латинской Америки // Законодательство и экономика. 2002. № 10 и др.
3 Обзорная информация. Вып. 9. Ч. 1—2 / Н. Г. Доронина; отв. ред. А. Л. Маковский. М., 1991.
4 См.: Malamud A., Castro P. La Historia de la inetgración regional en América Latina.
К сожалению, интеграционные проекты продолжали оставаться мифами. Разъединяющие факторы превалировали. Среди естественных причин, лежащих в основе разъединения государств, — большие расстояния, что усложняло общение между странами, а технологии того времени были не способны переломить эту ситуацию.
Однако социальные обстоятельства того времени были еще тяжелее. Испания как крупная колониальная держава развивала административную систему, направленную на добычу ресурсов и контроль над территорией из единого центра, из самой Испании. Как следствие их американские колонии были очень тесно связаны между собой, и территориальные и другие споры решались на основе соперничества и конкуренции. Это объясняет тот факт, почему войны за независимость постепенно перерастали в гражданские войны.
Необходимость администрирования и невозможность прийти к соглашению о создании конфедерации предопределили тот факт, что территория Вице-королевства Перу оказалась поделенной на девять независимых государств. Центральная Америка оставалась регионом постепенной фрагментации. В то же время самая большая колония Португалии — Бразилия поддерживала свою целостность, несмотря на большую площадь и внутренние противоречия. Необходимо заметить, что Имперский португальский суд переместился в Бразилию в период 1808— 1821 гг., являя собой, таким образом, централизацию власти и легитимацию центрального правительства.
Многочисленные обстоятельства, культурные и экономические взаимосвязи стран Латинской Америки, сочетаемые с неудачными попытками политической унификации на протяжении всего XIX в., все же при-
Pinto J. Entre la integración y la fragmentación regional: el desafío político de nuestro tiempo. Argentina, 2010. P. 42—58.
вели впоследствии к поддержке идеи интеграции государств.
После Второй мировой войны интеграционный акцент сместился с политического единения к экономической интеграции государств. В пользу этого приводился аргумент о том, что международные организации являются более эффективными для администрирования вопросов экономики, чем для распространения политической интеграции. Однако решающим направлением в латиноамериканской интеграции стала Экономическая комиссия для Латинской Америки и Карибского бассейна ООН (ЭКЛАК).
Предназначением Экономической комиссии было расширение национальных рынков посредством создания общего латиноамериканского рынка. По мнению Р. Пребиша, аргентинского экономиста, впоследствии исполнительного секретаря Комиссии, экономическая кооперация была единственным методом для того, чтобы преодолеть традиционную зависимость экспорта первичных ресурсов. Вторая задача, политическая, состояла в создании региональных блоков, способных оказывать противостояние доминированию и превосходству США в регионе.
Проекты региональной интеграции проходили в два этапа в последующие годы. Первый связан с созданием Латиноамериканской ассоциации свободной торговли (ЛАСТ) и Общего рынка Центральной Америки (ЦАОР) в 1960 г.; второй привел к созданию Андского пакта (затем Андского сообщества) в 1969 г. и Карибского сообщества (Кариком) в 1973 г.
Хотя некоторые из этих интеграционных процессов были успешны в течение первых лет, ни один из них не достиг своих изначально поставленных целей.
Вплоть до конца 80-х гг. XX в. Латинская Америка представляла собой регион неравномерной интеграции. Национальные экономики не достигли такого уровня, чтобы улучшить жизнь большинства населения.
В то же время наблюдалось усиление зависимости и дисбаланса благодаря США. Попытки интеграции в Латинской Америке провалились по разным причинам. Среди самых значимых — низкий уровень взаимозависимости государств, скудная конвергенция экономик, политическая нестабильность (отражаемая в упадке демократических режимов), принятие региональных правовых актов, либо слишком слабых, либо, наоборот, слишком жестких.
Несовместимость экономических интересов и политических взглядов государств стала постоянным фактором. До 1990 г. эти условия продолжали существовать. Впоследствии Андское сообщество и Центральноамериканский общий рынок были реформированы, кроме того, был создан Общий рынок юга (Меркосур)5.
Модифицирующий протокол к Соглашению о субрегиональной андской интеграции 1996 г. обновил институциональную структуру Андского сообщества, сделав ее более глубокой по степени интеграции, чем какая-либо другая в этом пространстве. Андский Президентский совет стал высшим органом интеграционной системы Андского сообщества. Он состоит из глав государств — членов Картахенского соглашения. В его компетенцию входит принятие руководящих принципов по различным вопросам интеграции андских государств, которые осуществляются органами и учреждениями системы в соответствии с полномочиями и механизмами, созданными в соответствующих договорах и уставах.
Подобный путь был избран и в Центральной Америке: по окончании гражданских войн процесс демократизации повлек новый виток интеграции.
Протокол Тегусигальпа, подписанный в 1991 г., модифицировал институциональную структуру Централь-
5 Официальный сайт Меркосура: http:// www.mercosur.int.
ноамериканской системы интеграции государств и учредил форумы президентов как высшую инстанцию власти. В том же году на основе Асунсьонского договора был создан Меркосур. Прогресс, хотя и минимальный, латиноамериканского регионализма, который имел место в 90-х гг. XX в., является отражением скорее политических, нежели экономических, факторов. Но достаточно ли только политики для подпитки региональной интеграции и поддержки этого процесса на протяжении длительного времени?
Формальные соглашения о торговле (о зоне свободной торговли, таможенном союзе и т. д.) не являются ни необходимыми, ни достаточными условиями для того, чтобы придавать импульс взаимозависимости государств. Хотя ликвидация торговых барьеров является неоспоримой для увеличения торгового обмена, она должна сопровождаться другими факторами, которые бы увеличивали торговлю в различных направлениях.
Одним из примеров трудностей в осуществлении интеграционного развития и «ассиметрий» можно считать деятельность Меркосура. Так, в настоящий момент на вопрос о том, является ли эта организация межгосударственной или наднациональной международной, латиноамериканские специалисты отвечают скорее так: Меркосур представляет собой региональную организацию координационного и межгосударственного типа.
Характеристики Меркосура следующие: 1) принятие решений осуществляется на основе консенсуса государств, которые действуют в соответствии со своими интересами; 2) отсутствует прямая связь между внутригосударственными и региональными правовыми актами; 3) государства сохраняют все конституционные прерогативы, подчиняют механизм имплементации региональных норм и их иерархию с национальными правовыми актами внутренним правопорядкам.
Экономические блоки, созданные на основе права интеграции, в числе которых и Меркосур, лишены соответствующих юридических механизмов и институтов, которые бы гарантировали верховенство и прямое применение норм, исходящих от интеграционных институтов. Кроме того, имеются различия в конституционных положениях государств. В конституциях Бразилии и Уругвая содержатся положения о том, что международные договоры занимают такое же место, как и национальные законы, к которым соответственно применимо правило — lex posterior derogat legi priori. Между тем в конституциях Аргентины и Парагвая после соответствующих конституционных реформ международным договорам был придан наднациональный характер. В связи с этими обстоятельствами некорректно говорить о «наднациональности» норм Меркосура с точки зрения правопорядков Бразилии и Уругвая.
Отсутствие наднациональных институтов в Меркосуре основывается, в частности, и на сильной президентской традиции государств-участни-ков и защите суверенитета государствами. Таким образом, не может быть речи о создании наднациональных институтов, когда нет согласия о «разделенном суверенитете» между государствами-участниками в процессе интеграции6.
Меркосур является постоянно развивающейся региональной международной организацией, состав которой меняется. Так, помимо Аргентины, Бразилии, Уругвая, Парагвая (членство последнего временно приостановлено с июня 2012 г.) в состав Общего рынка юга вошла Венесуэла (2012 г.), а Боливия находится в процессе присоединения.
Государственный строй и общая характеристика правовой систе-
6 Cm.: Martinez Punal A. El Sistema Institucional del Mercosur: de la interguber-namentalidad hacia la supranacionalidad. Santiago de Compostela, 2005.
мы Бразилии. Бразилия является участником и, по сути, одним из «весомых» и главных членов Меркосу-ра наряду с Аргентиной.
В настоящее время в Бразилии действует Конституция 1988 г. с поправками 1994 и 1997 гг. Согласно Конституции (ст. 4) Бразилия в международных отношениях руководствуется следующими принципами: национальная независимость; приоритет прав человека; самоопределение народов; невмешательство; равенство между государствами; защита мира; мирное урегулирование конфликтов; отказ от терроризма и расизма; сотрудничество между народами в интересах прогресса человечества; предоставление политического убежища.
Бразилия стремится к экономической, политической, социальной и культурной интеграции народов Латинской Америки в целях формирования латиноамериканского сообщества наций7.
Бразилия в соответствии с Конституцией провозглашена демократическим правовым государством, основанным на принципах суверенитета, гражданства, человеческого достоинства, социальных ценностей, свободного предпринимательства и политического плюрализ-ма8. Страна является федеративной президентской республикой, состоящей из 26 штатов и столичного федерального округа Бразилиа. Вмешательство центра в дела субъектов федерации строго регламентируется и допускается лишь в целях сохранения территориальной целостности, защиты от внешней агрессии, в случае конфликта между штатами, при несоблюдении общественного порядка и финансовой дисциплины.
7 См.: Конституция Бразилии // Конституции государств Америки: в 3 т. / под ред. Т. Я. Хабриевой. Т. 3: Южная Америка. М., 2006. С. 124.
8 См.: Бразилия. Право и защита. 2013. № 5—6. С. 44—53. URL: www.pravo-mag.ru.
Законодательная власть на уровне федерации принадлежит двухпалатному Национальному конгрессу, который состоит из Палаты депутатов и Федерального сената. Обе палаты обладают равными полномочиями. Одобренный парламентом законопроект направляется на утверждение президенту республики; в случае отказа главы государства утвердить закон Конгресс может преодолеть вето на совместном заседании обеих палат простым большинством голосов депутатов и сенаторов.
Исполнительную власть осуществляют президент и возглавляемое им правительство — кабинет министров. Президент и вице-президент должны быть не моложе 35 лет. Они избираются на всеобщих выборах сроком на четыре года из числа кандидатов, выдвинутых официально зарегистрированными политическими партиями и коалициями. Для избрания на пост необходимо собрать абсолютное большинство голосов, и в случае необходимости проводится второй тур голосования с участием двух претендентов, набравших наибольшее количество голосов. С 1997 г. допускается переизбрание на второй срок.
При президенте действуют совещательные органы — Совет республики (в составе вице-президента, председателей обеих палат Конгресса, парламентских лидеров большинства и оппозиции, министра юстиции и шести видных граждан) и Совет национальностей обороны (в составе вице-президента, председателей палат, министров юстиции, иностранных дел, планирования и обороны).
Судебная система Бразилии представляет собой вертикаль общих и специальных судов. Высшие органы судебной власти — Федеральный верховный суд и Высший суд правосудия. Федеральный верховный суд, который осуществляет контроль над соблюдением конституции, выносит окончательное решение при выдвижении обвинений против президента, вице-президента, членов конгресса, высших должностных лиц, реша-
ет международные и межштатные конфликты, состоит из 11 человек, назначаемых президентом с согласия Сената. Высший суд правосудия выносит решения по обвинению против губернаторов и иных должностных лиц штатов, может пересмотреть решения нижестоящих судебных органов и занимается толкованием законодательства. Он назначается президентом с согласия Сената из опытных юристов. Действуют также региональные федеральные судьи и федеральные судьи, Высший суд по трудовым вопросам, Высший избирательный суд, Высший военный трибунал, общие и специальные суды на уровне штатов, местные суды и суды присяжных для рассмотрения уголовных дел. Судебная власть пользуется административной и экономической автономией.
В рамках децентрализации управления расширены полномочия штатов и местного самоуправления. Они имеют право непосредственного сбо-
ра ряда налогов и получения 47% поступлений от сбора подоходного налога, а также налога на промышленные изделия. Исполнительную власть в штате возглавляет губернатор, который должен быть не моложе 30 лет. Губернаторы и вице-губернаторы избираются по тому же принципу, что и президент страны. В каждом субъекте федерации имеется выборная законодательная ассамблея. На местах действуют выборные мэры и представительные муниципальные органы.
Таким образом, процессы латиноамериканской правовой интеграции, имеющие глубокие исторические корни и развивающиеся в современное время, могут быть интересны для сравнительно-правовых исследований в контексте евразийской интеграции.
Е. Е. Рафалюк,
старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук
Об участии Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в XV Международном научно-практическом форуме «Юридическая техника»
26—27 сентября 2013 г. в Нижнем Новгороде на базе Нижегородской академии МВД России состоялся Международный научно-практический семинар на тему «Демократизация правотворчества: доктрина, практика, техника». Открыл форум доктор юридических наук, профессор В. М. Баранов. Поприветствовав присутствующих и представив зарубежных участников, он кратко рассказал об успехах, достигнутых в результате 15-летней деятельности ежегодного форума, в числе которых: образование Нижегородского исследовательского научно-прикладного центра «Юридическая
техника», издание 26 тематических сборников и статей, публикация семи томов ежегодника «Юридическая техника» и др.
На обсуждение были вынесены вопросы: демократическая сущность правотворчества: реальность или иллюзия; принцип демократизации правотворчества: нормативное закрепление и практическая реализация; демократические механизмы правообразования; демократизация правотворчества: подходы к пониманию и тенденции развития; закон о нормативных правовых актах как форма повышения уровня демократизации правотворчества и др.
